2019年4月，《政府信息公开条例》进行了修订，其中第八条为新规定，要求各级人民政府加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，加强互联网政府信息公开平台建设，推进政府信息公开平台与政务服务平台融合，提高政府信息公开在线办理水平。行政规范性文件（以下简称规范性文件）直接涉及相对人权利义务，是最为核心的政府信息资源之一，做好规范性文件的管理及公开工作，发挥政府信息资源对人民群众生产、生活和经济活动的服务作用，具有非常重要的意义。笔者试以上海规范性文件为例，对加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理相关内容进行讨论，求教于业内同仁。

一、做好规范性文件管理及公开工作的重要性

（一）是政府加强自身建设的需要

中共中央十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定，要向社会全面公开政府职能、法律依据、管理流程等事项。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》要求全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则。创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。公开透明是法治政府的基本特征。全面推进政务公开，让权力在阳光下运行，对于发展社会主义民主政治，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。因此，做好规范性文件的管理、公开，是落实党中央和国务院推进法治政府建设的要求，是加强政府自身建设的需要。

（二）是优化营商环境的需要

良好的营商环境是一个国家或地区经济软实力和综合竞争力的重要体现。“政务公开在营商环境中处于基础性重要地位。世界贸易组织将透明度原则作为其制度性安排的总则性内容，突出体现了其基础性地位。”［1］我国“十三五”规划纲要中提出，营商环境包括公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境四个方面。公正透明的法律政策环境的基础就是法律及政策文件是公开的，可预期的。政府机关制定的规范性文件，一般都较为具体，很多条款直接与经济活动有关，有些对市场活动影响很大。规范性文件的公开有利于让市场主体掌握更全面更充分的信息，并在此基础上进行综合研判与科学决策。进而言之，规范性文件等政府信息资源的公开可以促进后续对数据的商业开发，从而有效提升公共服务的普惠化与便捷化水平，不断满足人民群众对于美好生活的追求。如教育、社保、医药卫生等领域数据的开放利用，有助于推进“互联网教育”“互联网医疗”等领域的发展，如上海“随申办”作为一种移动应用，就是基于政府信息资源开放所开发的，方便了民众及市场主体办事，受到了广泛好评。

（三）是满足民众信息公开知情权的需要

“公共机构不是为自己掌握信息，而是为公众的利益代管信息。这一观点现在已经深深扎根于全世界民众的心中。”［2］“政府信息公开的主要价值和功能是满足公民的知情权，发挥政府信息对发展社会经济、科研创新和人民生活的作用。”［3］政府信息资源的公开一方面保障了人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，另一方面，民众可以根据公开的政府信息资源作出决策，以服务其经济社会活动。很多规范性文件直接涉及民生，如征收补偿标准、教育改革政策等等，这些规范性文件的公正公开，能够较好地消除民众的疑虑，减少行政争议。

二、上海规范性文件管理及公开的主要做法

从全国面上的情况看，规范性文件由于制定的主体多、主体层级多、文件数量多，其管理及公开存在一些问题，比如部分规范性文件质量不高；没有做到统一登记、统一编号、统一印发；公开渠道杂乱，个别部门甚至没有公开就对外引用；文件到期了没有及时清理等。为了解决或避免这些问题，上海作了一些探索。

（一）建立统一的规范性文件管理系统，以技术手段实现对规范性文件的标准化、精细化、动态化管理

2019年上半年，上海市政府办公厅开发了统一的规范性文件管理系统，提供给各级行政机关使用，引导行政机关在文件制定过程中遵循制定计划、起草、听取意见、合法性审核等流程，特别是推进规范性文件合法性审核机制建设，将合法性审核的要求和标准嵌入系统，统一格式、文本等各项管理要求。通过技术手段做好与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通，对规范性文件实现全流程管理，做到标准化、精细化、动态化，不断提高规范性文件质量。

（二）建立统一的规范性文件数据库，实现规范性文件的权威集中公开

上海市政府办公厅于2018年上半年开发了规范性文件数据库，并在“中国上海”门户网站公开，对社会公众开放。该数据库由市政府办公厅开发、运行和维护，归集了全市各级行政机关现行有效的规范性文件3100余件，是全市统一权威、集中公开的规范性文件平台。同时，数据库设置了“搜索”和“高级搜索”两种查询方式，确定了“文件名称”“文件状态”“公布日期”等查询关键词，实现了规范性文件的“一库查询”，并根据文件的立改废情况进行实时整理更新，使得民众和市场主体能够随时、全面地查询全市的规范性文件，充分发挥政府信息服务社会生产、生活等各类活动的作用。

（三）固化经验，将规范性文件的规范化、信息化管理写入立法

2019年上半年，上海市政府重新修订了《上海市行政规范性文件管理规定》，将规范性文件的规范化、信息化管理做法以专条的形式写入立法。明确本市建立统一的规范性文件管理系统，做好与公文管理系统的有效衔接，以大数据等技术手段，实现对规范性文件的标准化、精细化、动态化管理。明确本市建立统一的规范性文件数据库，确保数据内容准确、更新及时和公众查询便利，为“一网通办”工作提供规范性文件方面的数据支持。同时，鼓励行政机关根据各自职能将涉及特定主体、特定领域的规范性文件分类汇编，为各类市场主体开展创新创业活动提供精准化的查询便利。

三、进一步做好规范性文件管理及公开的设想

（一）融入一网通办，强化便民服务

2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》第三十八条规定，“政府及其有关部门应当通过政府网站、一体化在线平台，集中公布涉及市场主体的法律、法规、规章、行政规范性文件和各类政策措施，并通过多种途径和方式加强宣传解读。”下一步，上海市政府办公厅将充分借力“一网通办”平台，将规范性文件数据库纳入“一网通办”平台，并完善具备信息检索、查阅、下载等功能的统一的规范性文件移动应用。同时，进一步开展政府信息资源的主动管理，探索规范性文件与上位法律法规的关联，持续强化便民服务要求，提高政府信息资源公开实效。

（二）加强社会互动，方便公众参与

从提升文件质量和实施效果的角度，公众参与不仅仅体现在文件出台的前端，还要体现在文件实施的后端，即有必要加强文件管理全流程的公众参与。具体而言，在文件立项时，行政机关可以通过网络投票、建议征询等方式收集民众、企业及行业协会等政策文件制定需求。通过汇总梳理相关意见建议，可以更多地从社会实际需求而非仅仅从政府部门的自我判断出发，有针对性地制定出台相关规范性文件。在文件制定过程中，市政府、各区政府将通过门户网站统一的栏目，更好地听取利益相关方的意见，使得文件出台更民主，决策更科学。文件实施以后，市、区政府还可以在门户网站开发“我要来找茬”等栏目，让第三方、民众或企业针对文件实施或文件公开等遇到的问题提出意见建议，市、区政府将相关意见建议进行梳理后，结合规范性文件的后评估工作，要求文件起草部门有针对性地予以修改完善。

（三）开展信息分析，更好服务决策

规范性文件的内容涉及经济发展、社会稳定、民生保障等方方面面，开展规范性文件等政府信息资源的统计分析，一方面，可以梳理规范性文件制定及公开工作中好的做法及共性问题，扬长避短，不断提升规范性文件管理的质量和水平。另一方面，可以梳理规范性文件的主要内容，对规范性文件按照经济、社会、城建等不同领域进行分类管理，发掘不同领域规范性文件制定的规律性内容，优化制度供给，并探索分类公开，真正发挥政府信息资源利民惠民、服务决策的作用。

党的十九届四中全会提出，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。加强政府信息资源的管理，更好地服务人民群众是构建职责明确、依法行政的政府治理体系，建设人民满意的服务型政府的重要组成部分。各级人民政府应完善包括规范性文件在内的政府信息资源的管理与公开，不断加强法治政府建设，使法治真正成为国家核心竞争力的重要标志。

［参考文献］

［1］后向东.论营商环境中政务公开的地位和作用［J］.中国行政管理，2019（3）.

［2］［美］托比.曼德尔.信息自由多国法律比较（第二版修订本）［M］.龚文等译.北京：社会科学文献出版社，2011.

［3］姜明安.中国政府信息公开制度的发展趋势［J］.比较法研究，2017（2）.

作者：钱焰青，上海市人民政府办公厅法律事务处处长；彭传德，上海市人民政府办公厅法律事务处主任科员