《公共行政学史》一书（中国人民大学出版社，2018年版）的作者何艳玲在该书前言中对自己写这本书是如何梳理公共行政学史的概括了三点，其第一点是“以公共行政实践为导向介绍公共行政学理论”。这也是我读了本书之后最突出的感受。

以公共行政实践为导向的研究，首先必须处理好理论与实践的关系。公共行政实践是理论的来源。实践具有普遍性、多样性和现实性等品格，也有零碎、分隔、易散等特点。对过往实践的总貌和全程，只能在文明遗迹中寻觅和管窥。人们在进行思维抽象和理论概化的时候，会将丰富而复杂的实践中的绝大多数事实和行为过滤得所剩无几。要跨越这一道鸿沟，唯有将理论与实践结合起来，才能揭示出逻辑与历史的统一性。这是研究公共行政学史需要面对的最大难题。《公共行政学史》不是直接从公共行政理论丛林中去找答案，而是以强烈的历史感和学术情怀，把人和事存于心底，通过透视、扫描各个历史阶段发生的重大公共行政实践，通过读懂、弄通各个历史阶段形成的重要公共行政学者，通过对历史事件与历史人物进行还原式、融合性、立体化的研究，明确理论与实践在具体时期和总体进程中结合的形态、条件和方式，把握理论与实践结合的张力，绘就了一幅具有实践关怀和学术价值的公共行政学说整体知识图景，从而较为深入、系统、全面地回答了上述问题。

以公共行政实践为导向的研究，必须深入到公共行政制度的结构、运行、维护中去。制度是实践的产物，又是实践的原因，还是实践本身。制度与政策有联系也有区别，制度较之政策，实践性更强。政策制定出来后，有执行的也有不执行的，政策阻滞，“上有政策、下有对策”之政策，不能认为就不是政策了。而制度则不同，制度是历史选择的结果。“天地节，而四时成，节以制度。”（《易·节》）不执行的就不能称之为制度。邓小平讲的制度具有“根本性、全局性、稳定性、长期性”，就是因为制度的本质是一种客观存在物，是被感知、被认同、被标识、被行动的客观存在物。政策在发布之前是不存在的。而制度在人们制定之前就已经以“潜形化”型态存在了。如果说政策是人的后天教育，那么制度就是先天遗传加上后天教育，在基因中已然形成。“潜形化制度”或以一种社会共识的形式存在，或以一种潜规则形式存在。人们写出制度文本，就是把它显性化，使之更好地执行，用一种超乎人类的力量、不以人的意志为转移的“身外之力”，来约束自己、约束别人。因而，制度比政策更接近于实践的全过程，更能反映历史的实践性。《公共行政学史》一书把公共行政制度作为公共行政实践的主要载体，着眼于研究制度、制度思想和制度变迁，事实上，这样做有助于准确把握公共行政实践发展规律和理论演进脉络。

以公共行政实践为导向的研究，必须深入到公共行政中的“矛盾”中去研究。在《公共行政学史》中“矛盾”一词出现的次数很多，其含义大致可以归结为三类。第一类是日常言谈中用的“矛盾”，是指违背形式逻辑的那种自相矛盾。第二类是理性思维中用的“矛盾”，是指事物内在的辩证关系和运动形式。第三类是在公共话语用的“矛盾”，是指公共行政研究中产生的不同流派之间的争论。这三类矛盾在该书中都有涉及。对公共行政学术矛盾的研究，创新性发现更多。作者力求运用“具体问题具体分析”这一马克思主义活的灵魂，在实践的具体性与普遍性的联系中解读争论的焦点和轨迹，在行政历史理论指引下，帮助读者了解争论的缘起和实质。任何学术事件、学术争端都与历史上的实践有关。离开当时的条件、环境、人物便无从看清真相。这让我想起宋代苏洵的话，“功之成，非成于成之日，盖必有所由起；祸之作，不作于作之日，亦必有所由兆。（《管仲论》）。该书把矛盾分析法与公共行政学完美结合起来，体现出作者深厚理论功底和严谨治学态度，折射出科学的学术观的魅力以及行政学本应有的研究方法论的光芒。

理论与实践相结合的过程，也是解决矛盾的过程。公共行政学史上，理论与实践、理论主体与实践主体在时间与空间之间，在科学尺度与道德标准之间，在求真与向善之间，时而有机统一、时而各执一端，时而论辩交锋、时而把酒言欢，时而分道扬镳、时而组成新的学术共同体，纷繁复杂，扑朔迷离，通过思想和理论体系的传承性、成长性、发展性研究，有助于提供可靠的结论。

行政学界弘扬这种理论联系实际的优良学风，坚持以实践为导向的理论研究，敢于用实践检验理论和发展理论，以公共行政历史实践检验和发展公共行政学说，一个公共行政、公共管理研究的新时代，正扑面而来。

作者：高小平，中国行政管理学会研究员