[摘 要]自20世纪70年代起，为适应社会主义市场化改革的要求，中国开启了行政体制改革“波澜壮阔”的历程。党的十八大以来，中国“放管服”改革作为行政体制改革的核心，已经成为全面深化改革的“当头炮”、政府职能转变的“先手棋”。从改革的逻辑动因看，“放管服”改革适应了经济发展新常态、深化了制度供给侧结构性改革、助推了高质量发展等，并秉承了以人民为中心的发展思想，丰富和发展了新时代中国特色社会主义政治经济学理论体系。从取得基本经验看，“放管服”改革的成功在于紧紧围绕发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用、始终坚持增强改革的系统性整体性协同性、尊重基层首创精神的宝贵经验。但是，当前中国“放管服”改革仍然面临着政策落实不到位和社会参与度不够、法律法规制度建设滞后、政府监管服务效能依然不高等一系列现实挑战。站在改革开放40年的新起点，为进一步适应中国特色社会主义进入新时代的新要求，满足人民日益增长美好生活需要，客观上要求中国“放管服”改革仍需不断深化，改革永远在路上。
［关键词］?“放管服”改革；理论逻辑；基本经验；现实挑战；路径选择
中国“放管服”改革作为行政体制改革的核心，其实质是国家治理现代化在政府层面的贯彻与实施，是政府以“放”为核心，以“管”为抓手，以“服”为支撑的系统化、协同化的行政体制改革。党的十八大以来，新一届领导集体高度重视政府职能转变，深入推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，取得了历史性成就。既丰富和发展了中国行政改革理论体系和深刻内涵，又凸显了伟大的实践价值。但是，在大家津津乐道于中国经济改革的伟大成就时，却没有人关注到行政改革在这一伟大转型过程中做出的决定性贡献。［1］站在改革开放40年的新起点，有必要对中国“放管服”改革的理论逻辑和实践探索进行深入研究分析，把握规律、提炼经验，在彰显中国改革中的制度自信、理论自信、道路自信和文化自信的同时，进一步引领新时代“放管服”改革的实践。
一、中国推进“放管服”改革的逻辑动因
中国“放管服”改革是由行政管理逐步向公共治理绩效化导向改革的有效实践。从其内涵看，“放”就是重构政府与市场关系前提下政府职能的再定位，凸显市场配置资源的决定性作用，纠正政府职能的缺位、错位、越位，目的是激发市场活力和社会创造力；“管”是政府职能由单向度低效率的管理向多元共治转型。社会步入新时代，客观上要求建构政府新的治理模式和提高行政效能；“服”的核心是在放和管的基础上政府治理理念的升华，是国家治理能力现代化的体现形式。可以说，中国推进“放管服”改革是时代之需、人民之需、历史之需。
（一）“放管服”改革的演进逻辑：契合了经济发展新常态
当前，中国经济发展进入新常态体现在以下三个层面：一是中国增长阶段转换导致经济增速、发展方式、经济结构和增长动力等基本特征发生重大转变。即增速由高速增长转向中高速增长，经济下行压力较大，对微观经济主体的负面冲击超出预期，结构性失衡矛盾比较突出。这就客观上要求政府治理必须适应新常态的变化，而“放管服”改革是新时代政府治理模式的重构，旨在推动政府职能转变，打开创新创业的源头活水，加快经济新动能的成长，顶住经济下行压力。同时，振兴实体经济需要深化“放管服”改革，为市场松绑、为企业松绑，不断降低运营的制度性交易成本，使社会投资和创新创业激情迸发。二是中美贸易摩擦成为外部经济发展的新常态。在经济全球化的时代，中国作为后发国家要尽快发展自己，当然需要进一步深化“放管服”改革来优化国内制度环境，吸引国外的资金、技术、市场、人才等重要生产要素，尤其是在当前中美贸易摩擦持续升级的大背景下，更需要优化营商环境、扩大内需来弱化贸易摩擦的负面冲击力。毋庸讳言，推行“放管服”改革，清除一切体制机制障碍，加快构建开放型经济新体制，优化营商环境，重塑中国的市场优势、制度优势，积极释放经济发展的内生动力，是培育国际竞争新优势的关键之举。“放管服”改革的核心是行政审批制度改革，是处理好政府与市场的关系、发挥市场决定性作用的关键，是中国取得长期高速增长奇迹的重要依靠，也是新常态下调结构、稳增长的持续动力。［2］三是加快发展以内需为导向的消费需求升级成为新常态。当前，中国消费支出占比特别是居民消费支出占比仍然偏低，世界上许多国家消费支出占GDP比重都在70%以上。而中国居民消费占GDP的比重从2008年的36.1%提高到2016年为39.2%。［3］随着我国社会主要矛盾的变化，社会对公共服务的需求日趋多元化，社会需求和发展潜力巨大，也是创业就业的增长点，民间资本参与投资兴办的积极性很大。而“放管服”改革旨在破解准入门槛高、审批限制多、可操作办法少等体制机制难题，放宽行业准入，引入社会力量和民间资本参与投资兴办，通过有效竞争增加优质供给，让中高端消费成为着力培育的经济新增长点。据此看来，“放管服”改革的扎实推进契合了中国经济发展新常态。
（二）“放管服”改革的逻辑重心：深化制度供给侧结构性改革
2016年年底的中央经济工作会议指出，供给侧结构性改革的最终目的是满足需求，主攻方向是提高质量，根本途径是深化改革。事实上，“放管服”改革就是制度供给侧结构性改革。李克强强调，“放管服”改革是全面深化改革特别是供给侧结构性改革的重要内容，是转变政府职能的重要抓手，是促进双创的重要举措，也是推进经济体制改革、处理好政府和市场关系的关键所在。从近年来我国的改革重点来看，主要是通过行政体制改革带动经济体制改革，真正建立起市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的体制机制，也即构建高效供给侧结构性改革的制度环境。毋庸置疑，深化“放管服”改革旨在提升制度供给质量，优化制度供给体系，打造世界一流的营商环境，其重点是消除供给侧调整的体制性机制性障碍。可以说，实现供求在总量和结构上的再平衡，必须通过深度的行政体制改革优化制度供给结构来实现改革目标。近年来，我国经济面临持续下行压力，支撑经济发展的传统动能相继弱化，新动能还不能完全弥补传统动能下降的缺口，如果仅仅依靠“强刺激”——搞投资拉动，容易产生结构性产能过剩，蓄积结构性矛盾，难以维持经济的健康持续发展。但是把推进“放管服”改革作为宏观调控的关键性工具，有利于推动结构性改革，能有效破解长期以来积累的体制机制弊端，充分调动市场主体的积极性。推动“放管服”改革，有利于提高制度适应性效率①，降低制度性交易成本，形成经济发展持续的制度性内生动力，为生产增活力、为发展添动力，为群众排忧解难。本质上看，“放管服”改革是放权与市场与社会，让利于企业和群众，用政府的放权减权来激活市场的活力和社会的创造力。企业和市场的体制改革越深入，多政府职能转变和政府体制改革的要求便越迫切越深刻，这是制度变迁的内在要求，也是我国社会主义市场经济体制转轨的历史逻辑。［4］
(①“ 适应性效率”是诺斯在他理论研究的后期，在探究长期经济增长的绩效时，为了反映与时间进程中的经济变化相适应的制度变迁效率，所提出的重要概念。)
（三）“放管服”改革的逻辑目标：推动高质量发展
新时代发展面临新形势、新任务，其中一项最重要最关键的任务是推动经济高质量发展。从“放管服”改革驱动经济高质量发展的内在逻辑看：一是“放管服”改革可以重塑政府、市场与社会的关系，提升政府的治理效能。市场经济体制奉行的是效益原则、竞争原则、价值原则等，实行市场经济体制会提高经济运行效率。但是市场经济也有其不可避免的局限性，也会因垄断、外部性、信息不对称和公共物品等因素导致市场失灵，如果市场经济加以泛化可能导致市场竞争的无序性、低效率等灾难性后果。而高质量发展是靠公平竞争来实现的，通过“放管服”改革可以充分发挥政府的作用，弥补调整市场的失灵，保护产权、规范竞争行为、充分发挥市场配置资源的决定性作用。二是“放管服”改革推动创新创业和结构优化升级，进而提高经济发展质量和效益。要实现经济高质量发展，从根本上还是要在改革上下功夫、在体制创新上下功夫，切实把市场活力最大限度的激发出来，把人民群众创造力最大限度的调动起来。“放管服”改革可以有效破除各种束缚创新发展活力的桎梏，让亿万群众的“碎片化知识”得到有效整合、聪明才智得到充分发挥，使我国经济走上依靠创新提质增效的发展路径。三是深化“放管服”改革中可以构建高质量发展的制度体系。2017年中央经济工作会议提出，必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。毋庸置疑，“放管服”改革是高质量发展的有力组织保障和制度保障，有利于构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成纵览全局、协调各方的党的领导体系，建构职责明确、依法行政的政府治理体系，切实破除制约高质量发展的体制机制弊端。转向高质量发展阶段，政府的作用，要更多转向功能型社会性支持政策，切实完善社会保障制度，防范和化解财政金融风险，为市场作用的发挥创造更好的社会环境。［5］
（四）“放管服”改革的逻辑条件：适应现代信息技术快速变革与普及的大势
进入21世纪以来，现代信息技术对政府治理方式、治理结构、组织变革等带来了深刻影响，技术变革的压力传导驱动着行政体制改革的深入推进。一是现代信息技术提高了政府治理的技术含量，为改善管理水平提供了可能。现代信息技术为公民提供便利提供了条件、为政府电子政务提供了平台，使政府压缩管理层级、扩大管理幅度、放松规制成为可能。具体来说，组织结构的优化是行政体制改革的必由之路，信息技术为政府组织结构优化提供了技术支持和物质支撑。同时，随着现代信息技术在政府治理中的逐步渗透和应用，客观上要求政府改变对公务员的管理办法和管理技能，只有放松对公务员的过度规制，才能使公务员创造性地设计多种供给公共服务的规则，来满足公民的需求。［6］二是信息技术变革为政府与社会协同共治提供了技术支撑。目前，政府治理可以借助于统一开放的信息平台，与基层民众直接互动沟通，有效降低了多元主体间的沟通成本，将政府的行政过程转变为以社会公众为主体，政府和社会两方协同互动的公共价值塑造过程。合力培养引导各类社会中介组织，鼓励良性竞争，提高服务水平，从而使之具备有效承接一部分政府职能的资质，这是信息时代的社会结构、经济治理结构对上层建筑提出了具体要求。三是政府治理模式的数字化转型对“放管服”改革形成一种倒逼机制。信息技术革命的加速，客观上需要政府部门迅速变革传统治理结构、方式和方法，驱动组织结构、业务流程、行为关系的优化再造，实现政府治理的数字化转型。数字化政府是针对于各部门各自为战的“碎片化”治理而发展起来的，核心在于强调服务、组织、流程的重新整合。新的技术渗透和应用对政府管理模式的变革提出了新要求，可以说技术发展和变革是以行政体制改革为核心的“放管服”改革深层次的动力支持系统，也形成一种倒逼机制。
（五）“放管服”改革的价值取向：坚持以人民为中心发展思想，增进人民福祉。
以人民为中心的发展思想彰显了马克思主义立场、观点、方法，充分体现了中国共产党人的不懈追求。［7］其也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，把坚持增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步推进作为经济发展工作的出发点和落脚点，更是以“放管服”改革为核心的中国行政体制改革的价值取向。党中央强调“简政放权”体现了以人民为中心的执政理念，核心目的就是要重新定位政府角色，重新界定政府、市场、社会的边界和相互关系，让政府重新归位，能够在提供宏观调控服务、有效维护市场秩序、充分调动市场主体积极性等方面发挥积极作用的监管，使其在服务市场、服务社会、服务大众方面更好发挥作用。从改革实践看，“放管服”改革的价值取向和逻辑中心彰显了以人民为中心的发展思想，主要体现在：近几年党中央聚焦解决企业和群众反映突出的“办事难慢”、“多头空跑”、“奇葩证明”、“新官不理旧账”等问题，力除烦苛之弊，大兴便民之举，营造权利公平、机会公平、规则公平的环境。通过“放管服”改革增加公共产品和公共服务供给，既能够让广大群众放心消费，也能满足广大群众日益增长的多样化、个性化的消费需求。
二、中国“放管服”改革的基本经验
改革开放40年来，中国行政体制改革取得重大进展和显著成就。梳理“放管服”改革的演进逻辑，提炼基本经验，可以不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。
（一）围绕更好发挥政府作用，形成了以转变政府职能为核心的“放管服”改革逻辑主线
中国行政体制改革以转变政府职能为逻辑主线，经过改革开放40年的实践探索，取得了积极进展和宝贵经验，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制。自20世纪70年代末起，为适应社会主义市场化改革需要，中国先后进行八次大的行政体制改革。具体来说，1988年第一次明确提出转变政府职能的观点，从单一注重组织机构数量增减，开始向行政管理改革的核心因素—政府职能的重新选择、定位延伸；1993年机构改革的重点确定为转变政府职能，进而适应计划经济向市场经济逐步转型的需求；1998年国务院改革对政府职能——宏观调控、社会管理和公共服务进行科学定位；且在精简职能部门、推动政企分开等方面取得实质性进展；2003年行政体制改革在坚持政企分开的前提下，加快完善政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能。2008年行政体制改革仍然聚焦政府职能转变和完善上，在合理配置宏观部门调控职能、强化社会管理和公共服务职能、完善细化市场监管职能的基础上，拓展了能源环境管理和行业管理职能。［8］2013年行政体制改革把简政放权、放管结合作为“当头炮”和“先手棋”，在政府职能转变方面迈出了重大步伐。2018年行政体制改革重点是围绕市场决定性作用发挥和高质量发展，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。总体看来，经过40年的理论和实践探索，逐步厘清了行政体制改革的基本逻辑关系，在坚持党的全面领导大前提下，各级政府紧紧扭住职能转变的“牛鼻子”，统筹推进、重点突破，持续将“放管服”改革推向深入，各方面机构职能不断优化、逐步规范，实现了从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变，有力推进了国家治理体系和治理能力现代化。
（二）围绕发挥市场决定性作用，形成了以市场化为主导的“放管服”改革的逻辑指向
从改革实践看，中国“放管服”改革推动政府职能转变，在破解长期存在的一些深层次体制机制问题上探索出了一条新路，与党的十一届三中全会以来市场化取向改革的大思路、大逻辑是一脉相承的。从1992年党的十四大明确中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，到2003年党的十六大报告提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，再到2013年党的十八届三中全会强调使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。可见，中国始终坚持市场化的改革方向不动摇，深化行政体制改革，进一步简政放权，放权给市场、给社会、给地方政府，更好的激发市场内生活力，市场经济主体地位逐步形成。党的十八大以来，中央政府不断完善简政放权，创新理念、强化监管、优化政府服务与公共服务供给的各项政策措施，以全面实现“五为”①和“六个一”②为改革新要求，持续将“放管服”改革推向纵深，改革的综合效应不断显现。近五年，国务院部门行政审批事项削减44%，非行政许可审批彻底终结，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，中央政府定价项目缩减80%，地方政府定价项目缩减50%以上。［9］整体看来，改革开放40年来，中国紧紧围绕充分发挥“市场决定性作用”的改革重心，沿着市场化、效率化和法治化的改革路径，不断完善简政放权、强化监管和优化服务，有效破解主宰市场助推良性发展的体制机制弊端，持续推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。
(① 2017 年全国深化“放管服”改革电视电话会议上李克强总理强调“五个为”，即为促进就业创业降门槛、为各类市场主体减负担、为激发有效投资拓空间、为公平营商创条件、为群众办事生活增便利。② 在2018 年全国“两会”上又提出“六个一”，即企业开办时间再减一半，项目审批时间再砍一半，政务服务一网通办，企业和群众办事力争只进一扇门、最多跑一次，凡是没有法律法规依据的证明一律取消等等。)
（三）始终坚持改革的系统性整体性协同性，形成了全面推进“放管服”改革的科学方法论
习近平总书记强调，注重改革的系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。这就为新时代推进全面深化改革指明了科学方法和努力方向。从国际国内改革实践来看，增加改革的系统性、整体性、协同性，既是遵循改革的理论逻辑和方法论，更是全面深化改革的必然选择和内在要求。毋庸讳言，中国“放管服”改革是一个系统的有机整体，改革推进面临诸多“啃硬骨头”的难题，破解每一个难题都必须处理好与其他问题之间逻辑关系，统筹设计、系统考量、整体部署、重点突破和协同推进。同时，“放管服”改革涉及到行政审批制度改革、商事制度改革等简政放权领域的改革，涉及到加强监管、公正监管的体制改革，涉及到政务服务制度与公共服务体系的改革等等。因而，推进“放管服”改革必须打好“组合拳”，真正做到“放”“管”“服”的有力推进，统筹考虑与取消下放的行政审批项目相关的前置审批、后续监管规范问题等，应保证相关领域的行政审批制度整体推进、协调一致。党的十八大以来，中央更加注重改革的系统性、整体性、协同性，坚持用系统思维谋划全局，准确把握改革的规律、方向、主线和重点，处理好整体推进和重点突破的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系等，加强“放管服”改革的协同配套和系统集成。党的十九大报告再次强调“坚持全面深化改革”，并把“着力增强改革系统性、整体性、协同性”作为改革取得重大突破的宝贵经验。［10］从这一方法论实施层面看，自2015年将优化服务纳入其中，形成了“放管服”三管齐下、全面推进的格局以来，强化国务院有关部门间的统筹协调，防止改革措施部门化、碎片化、孤岛化，避免因改革措施不衔接甚至有矛盾，给市场主体和公众造成新的负担。各级政府行政改革的统筹谋划、整体推进，机构科学设置，职能合理配置，对改革中出现的不协同、不配套、不衔接问题及时应对解决。近五年，1500多项改革举措有序有力有效落实，重要领域和关键环节改革取得突破性进展。取消、停征、减免1100多项中央和省级政府行政事业性收费，推动降低用能、物流、电信等成本，累计减轻市场主体负担超过3万亿元。［11］
（四）尊重基层首创精神，形成了创新驱动“放管服”改革的逻辑动力
习近平总书记强调改革开放是亿万人民自己的事业，必须坚持人民的首创精神，坚持在党的领导下推进。改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，改革开放中每一个新生事物的产生和发展，改革开放每一个方面经验的创造和积累，无不来自亿万人的实践和智慧。［12］不言而喻，创新是牵引和推进改革的动力所在，也是协同配套和系统集成的重要途径。从改革实践看，深化“放管服”改革就是行政管理体制改革理论的重大创新。党的十八以来，党中央坚持实施创新驱动发展战略，充分尊重基层的首创精神，以制度创新驱动“放管服”改革。既注重整体性、全局性改革的创新推进，也重视发挥基层群众的首创精神。在改革逻辑和方法论上：一方面用新理念基础上的“立”替代原有盘根错节的旧规章体系，使原有的制度和思维不破而出，先立后破，以立促破，形成推动改革向纵深迈进的逻辑动力。另一方面注重把“放管服”改革的顶层设计与基层的创新探索有机结合起来，充分调动基层创新创业的积极性，形成推动“放管服”改革的内生性动力。从改革成效看，近几年制度创新在行政审批制度改革、商事制度改革、社会管理体制改革、第三方评估制度改革、权责清单制度改革等关键领域取得了突破性进展，市场营商环境得到了显著改善。中国营商环境在全球的排名已从去年的第78位跃升至2018年的第46位。从地方创新亮点看：基层结合本地实际，大胆探索，勇于创新，破解了许多改革难题，形成了许多深受群众欢迎的好做法。如“一窗受理，并联审批，全程通办”，审批办证“让群众最多跑一次”，“不见面”审批，“涉企收费进清单，清单之外无收费”等等。各地在基层实践中相互借鉴，不断创新，好做法好经验全国推广，形成了深化改革的重要推动力。［13］另外，李克强总理曾强调：“放管服”改革之所以取得这样的成效，关键是顺应了群众期待、遵循经济规律、尊重基层首创精神。
三、新时代中国“放管服”改革面临的现实挑战
以问题为导向，一切从实际出发，实事求是，是马克思主义极为鲜明的理论品格。坚持问题导向是习近平新时代中国特色社会主义思想极为鲜明的特征。诚然，改革是由“问题”倒逼出来的，问题意识是改革方法论的逻辑起点。
（一）“放管服”改革政策落实不到位，社会参与度不够
当前，我国的“放管服”改革在政策落实、政策评估、制度化建设和社会参与度方面还存在一些短板和不足：一是“放管服”改革政策落实不到位。这几年国家层面推出的1500多项改革举措，数量太多、内容太细，政策落实最后“一公里”问题依然没有破解。［14］具体来说，监管不到位和监管乱作为并存，假冒伪劣、坑蒙拐骗、侵犯知识产权等问题还比较多，公平竞争、优胜劣汰的市场环境尚未形成。尽管我国营商环境在全球排名中有大幅度提高，但是在办理施工许可、获得电力、跨境贸易等指标排名依然比较靠后，转变政府职能任务依然任重道远。二是政府改革从行政体制改革向制度性建设转变滞后。从改革实践看，当前政府在推进“放管服”改革中没有及时把一系列好的改革经验和做法总结提炼出来，通过制度建设来巩固完善改革成果。另外，在重大事项集体决策制度、公众参与制度和数据透明共享制度建设、政策评估等方面依然建设滞后，切实影响了行政改革决策的科学化、民主化和法治化进程。尽管我国已形成了一些有中国特色的公共政策评估方式，但存在的问题还比较多，如没有成文的法律法规支持，尚未形成系统化、规范化、制度化的体系，评估方法较落后、评估人才有缺口。［15］三是改革方案制定和效果评价缺乏社会公众参与。公共政策不仅由政府主体来实施，还应包括社会公众的广泛参与。［16］当前，“放管服”改革方案制定的主体单一，缺乏改革利益相关者的共同参与，下级不能对上级制定的改革方案进行及时有效的调整和完善，导致改革方案出现片面性和断裂性，不能客观反映改革的社会需求。
（二）法律法规“立改废释”工作滞后 依法改革保障不足
当前，随着我国“放管服”改革向纵深推进，法治建设还存在许多协调性配套性差、“立改废释”工作滞后等问题。一是后续法律制度建设不到位，部分领域监管甚至无法可依。当前，简政放权后续监管工作涉及多个领域，后续法制法规建设任务繁重而复杂，一定程度上法律法规的“立”滞后于改革的“进”，导致部分行业监管缺少必要的法律法规依据。改革中碰到法律法规“天花板”的情况越来越多，比如一些地方推行电子证照、电子印章、电子签名、电子档案，由于法规不健全，造成认证使用难、跨地区办理难，这些过时的规定成为改革中的“绊马索”。二是法律法规“改废释”工作不到位，后续保障能力较低。当前，简政放权文件精神与诸多法律法规存在冲突，在取消和下放的行政审批事项中，大部分是通过国务院或国务院办公厅发文取消下放的，但与之配套的法律法规建设和“改废释”工作存在一定滞后性，导致很多法律法规与简政放权文件精神存在的冲突难以有效解决。如大部门在机构设置、行政主体、审批权限等方面都遭遇不少法律法规障碍。三是综合执法联动体制机制尚未理顺。从改革推进实践看，当前依然存在执法机制、联动机制、对接机制不及时不健全不畅通等一系列深层次的问题。如改革整合后的执法机关与相关行业管理部门存在职责交叉、衔接不畅、推诿扯皮、磨合期较长等低效率环节依然存在，没有形成大监管的合力。从改革和法治的运行特征看，改革更强调创新性和突破性，要求善于冒险敢闯敢干；法治则更强调确定性和规范性，强调依法行政、依法决策和依法办事，但是二者的良性互动关系还远未形成。
（三）“放管服”改革动力不足，尚未形成良性的自我运行机制
一个社会不能发展出有效的、低成本的契约实施机制，乃是导致历史上的停滞以及第三世界不发达的重要原因。［17］从改革进程看，当前我国的“放管服”改革动力不足，良性的自我运行机制尚未形成：一是改革是改革者刀刃向内的自我革命。从其本质上看，改革是涉及社会结构重组、社会利益调整和社会运行机制再造的一项宏大的社会工程。简单来说，“放管服”改革就是对部门手中权力和相关利益“割肉”，就是把“寻租权”即生产经营和投资自主权还给企业。本质上，只要是由行政部门自己主导的改革，其结果几乎必然是更倾向于维护和扩大本部门控制资源的职权，至少是要让自己管得更方便，而将麻烦留给别人，极少有例外。［18］这就陷入权力集中与改革推进的“悖论”，如果没有一定的权力集中，很难克服庞大的既得利益的阻力，如果权力过于集中很难规避改革者自身的“机会主义”和“道德风险”，进而形成新的改革阻力。二是“放管服”改革的激励试错机制还不健全。当前各级政府大刀阔斧的创新改革意味着冒险、意味着大胆尝试，没有对闯、冒精神的有效激发和保护，也就不能有改革的深入、持续进行。改革本身就是一个不断试错的过程，人的有限理性以及改革的复杂性、不确定性决定了相关决策和工作很难不出现失误。但是，现今改革面临着激励容错机制建设滞后和中央反腐的高压态势，导致一些干部采取“静观其变”的消极态度，直接导致改革动力不足。三是“放管服”改革的推动主体不明确。改革的顶层设计由中央来做，但在大部分领域，尤其是地方、企业和社会层面的改革，中央并不是改革的主体。改革的主体是地方、企业和社会。因此，如何发挥地方、企业和社会的积极性是改革实施的关键。但是，目前应该在“放管服”改革中扮演更为积极活跃的角色——社会组织的重要力量尚未形成，社会组织数量少、规模小、布局分散和影响力弱。从国际行政改革历程看，只有改革的主导者、受影响者都能够作为具有独立意志的社会主体平等地参与改革的各个方面和全部过程，改革才能够照顾和体现各个方面的利益、愿望和要求，才能达成共识，凝聚成力量。可见，成功的改革需要中央的规划和引导，也需要社会力量的积极参与和推动。
（四）监管服务效能依然不高，围绕适应社会主要矛盾变化的政府职能转变面临诸多挑战
当前围绕适应社会主要矛盾变化的政府职能转变还面临着诸多挑战。一是政府的监管理念和方式跟不上形势所需。当前以审代管、重审批轻监管等问题还未根本扭转，无利不管、放而脱管等现象依然不同程度的存在，有些已取消的审批事项事中事后监管措施还没跟上。一些主要职能部门阻力导致“信息孤岛”还没有打破，不仅各部门分别建有信息系统，即使同一个部门内部也存在多个信息系统，互相不连通不兼容，给企业和群众办事带来极大不方便。二是变相收费和变相审批问题依然比较突出。当前涉企收费仍有较大的清理空间。一些事业单位、中介结构、行业协会等仍自立名目，变相收费包括企业缴纳的年检年审、检验检测混合各种名目的“苛捐杂费”等令企业不堪重负，一些地方的调查摸底显示涉企收费项目仍有400余项。除了行政审批、行政许可外，政府手中还有行政强制、行政征收、行政确认、行政备案、行政检查等不少“其他权力事项”，这些事项极易演化为变相审批，增加市场主体负担。三是投资审批效率仍需进一步提高。当前民间资本投资增长偏慢，与投资审批效率繁琐、周期长也有一定关系。比如目前项目报建、竣工验收阶段审批事项仍分别多达42项，压缩空间依然较大。同时项目审批中“审图”、“评估”环节也存在内容重复、中介费高、审批慢等一系列问题。
四、进一步深化“放管服”改革的战略思考与路径选择
2019年6月25日，李克强总理在全国“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上强调：当前国际环境深刻变化，要办好自己的事情，有效应对风险挑战，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党中央、国务院决策部署，把“放管服”改革，优化营商环境作为促进六稳的重要举措，顶住下行压力，保持经济平稳运行，促进高质量发展。［19］也有学者指出：即使到2020年实现建立起较为完备的社会主义行政管理体制的目标，也还是改革伟大实践的初级阶段，行政改革仍需不断深化，改革永远在路上。［20］据此可见，当前和“十四五”时期，“放管服”改革仍是中国行政体制改革的“主旋律”，必须抓紧、抓实、抓深。
（一）重视自上而下顶层设计和自下而上基层声音的有机结合，强化政府的执行力和改革政策的落实
改革本身实质上也是一种决策或选择，也需要有效的机制程序。一是持续完善改革运行机制。改革机制本身的制度安排和程序设计定位，要理顺中央与地方的分权关系，正确处理政治分权与行政分权、经济分权的关系，需要科学的顶层设计来支撑。从公共政策制定和执行的优化为切入点，聚焦公共政策执行的过程优化，实现公共政策设计的优化，主张把渐进主义决策模型嵌入到政策设计的优化过程中，以提高公共政策解决实际问题的能力。［21］二是要完善行政执行体制、机制和制度建设。完善政治问责制和行政问责制，国家权力机关对行政机关的政策、工作不满意，可以采取质询、罢免等各种责任方式追究行政主要负责人的责任。完善行政执行机制，关键是要解决决策职能与执行职能适度分离的问题。借鉴国外决策与执行分开的经验，解决长期以来决策与执行不分、监督不力的问题。三是完善社会公众参与机制，重视社会组织对改革的推动力量。要建立政策评估信息系统，完善政府信息公开制度。在评估过程中，要扩大公众参与面，保证评估结论客观公正，提高评估的质量。应加快培育作为改革推动者中坚力量的社会组织。在制度建设方面，着力将改革社会组织管理制度作为突破口，从对社会组织发展规律的认知中探寻社会前进的动力机制。［22］从强化社会公益意识、加强社会组织能力建设、优化社会组织发展环境和完善社会组织监督机制等方面规范和引导社会组织的发展，壮大社会组织规模，形成“放管服”改革的重要推动力量。
（二）进一步完善相关法律法规的“立改废释”工作，推进依法行政、依法改革和法治政府建设
“在法治下推进改革，在改革中完善法治”，这是习近平总书记对如何辩证认识和处理当前我国改革与法治的关系作出的深刻论断，也是新时代下推进改革和法治互动的正确路径。加快完善法律法规；一是要完善国家机构组织法等建设，依法优化配置政府职能。与改革实践相比，我国机构法制建设滞后，需要适应依法治国、依法行政的进程，进一步完善国家组织法律体系，推进机构组织的科学化、规范化、法制化，通过立法巩固改革成果。抓紧清理修改一切不符合新发展理念、不利于高质量发展、不适应社会主义市场经济和人民群众期盼的法律法规，及时把改革中形成的成熟经验制度化。二是要重视运用法治思维和法治方式推进“放管服”改革，注重改革进程与法制建设相协同，坚持稳中求进总基调，注重为改革试点提供及时的法律支撑，从法律制度层面彻底清除被取消和下放的行政审批项目的设定依据，固化“放管服”改革的成果。三是要依法保障“放管服”改革的系统性、整体性和协同性，要统筹考虑与取消下放的行政审批项目相关的前置审批、后续监管规范问题等，尽可能保证相关领域的行政审批制度改革整体推进、协调一致。［23］当前重点是全面推进依法行政，完善行政执行体制、机制与制度，充分发挥法治对改革的引导、规范、促进和保障作用。
（三）加快形成强劲的改革动力机制，引领处于深水区和攻坚期的“放管服”改革
从现阶段来看，中国形成强劲的改革动力机制要重视以下几个方面：一是注重用政治权威扫除改革阻力，政治本质是一种利益关系的调整和权力配置的活动，利益集团是一种独立于政府之外，但又企图影响政府公共政策的较为稳定的组织和组织联合体。要注重运用我国的政治体制制度优势扫清行政体制改革的阻力和障碍。二是完善监督机制，注重利用行政规制来纠正政府失灵、社会规制机构效率。在改革进程中，政府规制政策制定和运用不恰当，会带来行政性垄断、寻租行为、规制机构被俘获等问题。据此，也要求政府机构设立相应部门对规制机构进行必要的监督，防止规制机构与企业合谋、设租和寻租、牺牲公共利益为私人谋利。［24］这就客观上要求改革绩效考核体系走上规范化、制度化和法治化的轨道，形成一种倒逼机制，进而有效规避改革中“道德风险”、“机会主义”行为等问题。三是重视技术变革和制度创新驱动“放管服”改革的动力机制建设。通过新一代信息技术的快速渗透和普及，搭建政府、市场、社会信息资源共享新平台，创新政府治理模式，形成改革新动力。同时，要强化制度创新破除制约改革的体制机制弊端，提升制度适应性效率，降低改革向纵深推进的制度性交易成本。在行政体制改革领域要有“先立后破”“以立促破”的战略思维，加快以新除旧的现代治理体系和能力建设步伐。
（四）优化改革职能，注重改革政策效果提升，有效化解社会矛盾的制度风险
在实践中应当将社会矛盾视为发展进程中的“常态”现象，把维护和促进社会公正作为解决社会矛盾的关键，积极推动法制建设，有效化解社会矛盾的制度风险。［25］提升政府治理效能要把握以下三个方面：一是持续优化政府改革职能。从某种意义讲，政府职能应该与时俱进，吐故纳新。［26］深入推进“放管服”改革，持续优化政府职能，应着力破解部分领域市场准入门槛依然偏高、变相审批和变向收费治理不到位、投资审批效率较为低下、政府服务的回应性和主动性不高、适应社会主要矛盾变化的监管转型滞后等五个方面问题。创新和完善事中事后监管，提高政府服务效能，打造国际一流、公平竞争的营商环境。二是要建设开放型和透明型政府，开放的关键是将原先由政府部门把控的数据、政府垄断的数据变成整个国家、整个社会所有的新型生产资料，由社会进行创造性的应用，创造更多财富、创造更多社会价值。开放数据的主张，政府只是他们所采集数据的托管人，私营部门和社会对数据的利用比政府更有创新性。［27］三是改革方面注重提升公共政策的活力。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。因此要注重简政放权与有效监管的平衡推进，对下放的权力要及时监管起来，防止权力的自由落体。注重对行政审批制度改革与投资体制、财税金融体制、社会治理体制和行政管理体制很好的结合。同时，要完善公众监督参与机制，充分调动第三方力量对公共政策的监督和评价，主要包括公众、非政府组织和媒体等社会力量。
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作者：张占斌，中央党校（国家行政学院）马克思主义学院院长、教授、博士生导师；孙飞（通讯作者），国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员
