一、引言

2012年9月，宿迁市学习借鉴国外的先进做法创设科技创新券支持中小企业发展，采取财政资金支持企业向高校科研院所购买服务并到财政部门兑现的做法。此后，部分省市开展中小企业补贴券活动，武汉、温州、杭州等地开展了积极的探索。经过几年的积累，在大众创新创业成为时代大背景下，这些政策得到了中央政府的高度认可，并上升为国务院的政策议程的重要议题之一。2015年1月，国务院出台加快推进双创的《实施意见》，要求各地“综合运用各种手段”，[1]通过政府购买服务为创新创业提供政策支持，提出的服务项目包括培训指导、检验检测、知识产权和管理咨询等十多项，支持的手段包括无偿服务和业务奖励等财政措施。2016年，国务院进一步下发众创《指导意见》，明确提出“探索创业券、创新券等公共服务新模式。”在随后的2016年初，国务院下发的众创支撑平台建设《意见》要求：“加大政府购买服务力度”，[2]为采用四众模式的小微企业提供科技创新类与公益类服务等多种服务，项目进一步拓展到20余项。

那么，地方政府的政策执行和政策创新的实践探索形成了什么样的路径和模式?地方政府购买服务的模式其基本构成要素是什么，运作与管理机制如何，不同模式和路径之间的联系和区别在哪里?这些对于进一步完善地方政府购买服务支持大众创新创业，进而推动政策创新和工具优化具有十分重要的意义。

为回答以上问题，便于归纳和比较分析，本文采用政府购买服务的五位一体的要素结构来形成模式分析和比较的基本框架(见图1)。

该分析框架包括政府购买服务的形式与途径、资金来源与管理体制、项目与服务内容、申请与提供服务的资格条件、实施的流程与规范五个方面的内容。

二、地方政府购买服务支持大众创新创业的主要模式分析

目前，地方政府购买服务支持大众创新的主要模式有三种：一种是科技创新券模式，第二种是中小微企业服务券模式，第三种是创新创业券混合模式。而有的地方则创新券和创业券并行运作，少数地区推出了信息化服务券等专项补贴形式。但后者只是一种模式的所属类型之一，因此纳入到各自模式的分析之中。

(一)科技创新券购买服务支持创新创业模式

1.科技创新券支持创新创业的途径与形式。近3年来，政府购买服务在创新创业领域推广很快，全国各地从省市区一级，到副省级城市，到省辖市和市辖区、县不少地区都出台了相关的科技创新券政策。但科技创新券政策属于国外的舶来品，国内不少地区和城市进行了先行探索和时间。其中：杭州市2011出台《杭州市科技创新服务平台建设与运行管理办法》，推出“科技创新服务平台优惠券”，[3]规定了发放的依据和标准，截至2014年底，杭州市共兑现创新券1264张，发放补贴近1500万元。[4]杭州市对每一张创新券进行了唯一编号，规定不得转让和重复使用，主要用于购买科技平台的服务和技术成果，添置创新所需的研发设备等。宿迁市则率先推出科技创新券，“用于支持科技型小微企业购买科技服务。”[5]一般情况下，政府发行的创新券采取无偿资助方式，支持企业科技创新。2013年成都市为加速推进创新战略，专门出台了创新型城市建设的《意见》(成委发〔2013〕13号)，明确：政府购买服务支持创新创业的创新券等形式是实施创新驱动支持双创的一种重要手段，是“推动科技服务需求方和供给方有效对接的一种途径。”[6]大体而言，科技型中小企业向科研机构或者中介服务机构购买的创新服务，政府通过以补贴券的形式，可以抵扣一定的费用和支出，由接受创新券的科技服务机构直接申请补贴或者申领到创新券的企业购买服务后提供相关材料到科技部门申请补贴，并通过指定账户发放给接受服务的科研机构和中介机构。

2.创新券购买服务支持众创的项目与内容。创新券购买服务主要是科研方面的项目服务，各地项目的多寡和支持的力度各有不同。少的地方有3项服务项目，多的有10多项服务，平均在5-7项左右。天津在项目上主要是资助研发设计和认证、检测等科技类服务，其中也包含购买技术成果和知识产权等服务项目。北京的现行创新券资助范围包括科技研发、分析测试和技术成果转让等六大类，10多项。其中以检测、研发方面的服务项目所占比重最大，占比60%以上。上海所采取的服务内容界定方式与北京市科技创新券大致相同，且服务范围内的项目在其官方研发服务平台上，专门添加标志性的公告推介。有些地方的高新区则推出了高端类的服务，如天津滨海高新区推出的“创新通票”则将支持的服务内容分为高企服务、知识产权、分析测试、新三板挂牌和初创服务包，“创新通票”涉及的服务领域较为宽泛。深圳市则推出了高端项目服务，如高性能计算服务，是其它地方未列入的科技服务项目，其它项目也较为丰富，基本涵盖了科技创新类服务项目。

3.创新券购买服务支持众创的对象与承接主体。宿迁市规定创新券资助的企业应当符合以下条件：一是取得法人资格，且被认定为本市以上的高新企业或者认定为战略新兴产业类的企业;二是成为科技部门或者园区认定的科技型中小企业;三是传统产业中的改造升级企业。2015年，杭州市发布的政策规定：“科技型中小企业应以规模小、实力弱但发展前景较好的初创期和成长期企业为主，非企业则可以优先支持在各级各类创业大赛中表现出色的团队和个人。”北京市中关村的资助对象为以下条件：“一是营收在一千万以下，且职工人数最多不超过100人;二是资本金低于2000万元，且近两年未得到其它财政资金的同类支持。”[7]此举主要是考虑到照顾一些初创的科技型企业等“弱势团体”。对创业团队，北京、上海均提出，未注册企业且具有产品研发及转化所需测试的创业团队可提出申请，并明确在省部级各类创新创业大赛中获得奖励的团队优先支持。浙江省则授权各市县自主确定创新券支持范围，对创新创业获奖团队也有类似的规定，除此之外，浙江重点支持省级以上孵化器、大学科技园、众创空间、泛孵化器以及其他创业团队和创客。

在国内，承接创新券服务的提供者主要是来源于各大科技服务平台和服务中介，其中也包含部分官方和半官方的科技机构：主要是高校科研机构、中科院、工程院的分支机构和地方科研院所和科技创新中心，重点是各种纳入科技共享平台的设备、设施等科技资源的拥有者。如上海的创新券服务机构为加盟上海研发公共服务平台、科技创新服务平台、专技服务平台的机构和组织。南京的创新券服务机构类似，当然也包括一些开放性的实验室和院士工作站点。除依托各类科研条件平台组织服务资源外，北京推行了推荐机构对接中介业务。围绕首都的科技平台，组合信息和科技资源，实现彼此之间的信息共享和资源的有效配置，从而实现创新服务的对接。

4.创新券购买服务支持众创的流程与规范。一般而言，创新券购买服务流程包括：发布通知、企业申请、审批公示、发放消费、兑现结算、审核评估等步骤(见表1)。

表1　创新券购买服务支持众创的基本服务流程与步骤

步骤 流程与内容

第一步 科技部门发布科技企业创新券资助通知，明确科技企业创新券的发放、使用范围和使用比例等有关要求。

第二步 企业通过制定的“科技创新创业服务平台”提出创新券申请，创新券管理中心审查通过后在3个工作日内将科技企业创新券(电子券)发放至企业在“科技创新创业服务平台”上的账户。

第三步 企业在“科技创新创业服务平台”上选择需要购买的科技创新服务产品并提出购买申请。

第四步 科技中介服务机构与申请企业在线下商定服务内容、服务时间、服务费用等相关事宜后签订服务合同书，并将服务合同书上传至“科技创新创业服务平台”。

第五步 创新券管理中心对服务合同书进行审查，审查通过后，科技中介服务机构按照服务合同书约定为企业提供相应科技服务。

第六步 服务完成后，企业在“科技创新创业服务平台”上使用科技企业创新券向科技中介服务机构支付一定比例的服务费用。为鼓励科技中介服务机构为企业提供更多更好的创新服务，科技部门对科技中介服务机构提供的服务给予服务费用一定比例的补贴。

第七步 审查评估。科技中介服务机构根据审核意见，在规定期限内将科技企业创新券兑现额度和申请服务补贴的纸质证明材料提交创新券管理中心。创新券管理中心对科技中介服务机构提交的证明进行审核，经分管领导审定通过后，由财务部门负责拨付。

资料来源：根据地方政府官方网站公布的《创新券管理使用办法》整理而来。

宿迁市对创新券实行统一管理，分类分工负责的办法，其中对奖补类的资金由科技局主导管理，确定发放的对象和名单，报市政府创新券管理委员会研究决定。而涉及到中小微企业服务的产业引导资金则由发改委进行管理与审核确定发放对象和名单。“新型工业化专项资金扶持的项目则有工信委负责确定发放对象和名单，并报管理委员研究决定。”[8]统一负责创新券运营业务的是创新券管理委员会下设的部门联合协调机构——营运管理中心。在兑现方式上要求有一定的差别，或者接受方或者提供服务方申请兑现，如北京要求由提供服务的实验室在接受创新券后申请兑现，企业实际上只需交付创新券以外的服务费用即可，但需要实验室在资金垫付等问题上承担一定风险。上海则由企业在申请创新券后自行持有，自行使用后按照规定申请兑现，不需要接受券的单位申请，这种模式在操作上更加灵活便捷。

5.创新券购买服务支持双创的资金来源与保障。各地资金来源的路径整体而言主要是科技项目资金和创新券专项预算资金，但其它资金来源也是重要的补充。宿迁市的综合创新券的资金预算主要来源于：产业发展引导专项、新兴工业专项和科技经费专项，此外还整合了市县区三级的财政资金。并规定“区财政按与市财政5∶5的比例进行资金配套。市县财政8∶2的比例进行资金配套。”[9]各地管理机构因创新券的资金来源和管理主体部门而有所差别。一般以科技部门为主则来源于科技经费预算，以综合部门为主则资金来源属于多渠道整合。从管理看，宿迁市创新券管理委员分管的市政府领导任主任，发改委、科技局和工信委等部门为主要成员，各相关单位配合，各司其职。从其它各地的情况看，凡设立创新券购买服务支持众创的地方政府，一般以一个主管部门牵头，或者是科技部门或者是工信部门，财政部门则主要负责资金预算工作，其它部门共同配合协作管理，完善具体的政策和操作规范，并审批发放和跟踪评估和监管。而实际的运作，一般由科技创新协同平台或者管理中心来负责具体管理，而负责此项工作的大多设立在高新处(科、室)。有的地方为加强评估和管理，创新券主管部门通过购买第三方服务的形式，进行运作和监管，降低人员成本和经费支出，同时提公正性，第三方接受委托具体执行受理和审查服务，并进行跟踪监控和评估。

(二)中小微企业服务券模式

中小微企业服务券跟科技创新券虽都是政府购买服务支持创新创业的形式，但两者属于不同类型的路径。其资金来源、管理主体和购买内容、享受的对象范围均有明显的不同。

1.中小微企业服务券购买服务的途径与方式。中小企业服务券实际上以财政资金对中小微企业向第三方主体购买指定服务项目的有价凭证。如广州明确：“中小微企业服务券是用于支持中小微企业购买国家、省和广州市中小企业公共服务示范平台和中小企业公共技术服务示范平台等平台服务的财政补助凭证。”[10]就其目的而言，主要是用财政资金的扶持措施，促进成长性好、发展前景明确、具有迫切服务需求的中小微企业的加速发展。至于凭证的形式有的地方是纸质版，有的地方是电子凭证，有的地区则是一个授权的账户额度。各地对中小微企业的补贴一般按照服务项目的总价值予以比例进行资助，或者按照中小微企业的年度收入费用额或者按照业绩增长幅度来给予一定的补助，不同的扶持方式，目的有一定的差异。以销售收入和增长幅度补贴明显注重的企业的成长性，而按照服务额度比例扶持，则注重企业自身的运营的规范性和合规性。

2.中小微企业服务券购买服务的扶持对象。中小微企业服务券的扶持对象是符合一定条件的中小微企业，其范围和重点对象视各地具体政策导向而定。各地有一些基本的规定，如申请者不得与服务者有关联的产权关系，以免产生影响公正性并且套取资金的嫌疑。一般要求是在本地区注册登记的法人，符合当地产业导向和产业发展的布局，具有良好的发展前景和现实基础条件，有较强的竞争力的中小企业。中小企业具体划分标准按工信部《中小企业划型标准规定》的有关政策执行。有的则进一步规定：“优先支持高成长型中小企业、‘小升规’重点培育企业、新增‘规上’企业。”[11]此外能够纳入到全省重点监测和扶持的中小企业成长体系范围的也是重点扶持的对象。如银川市除要符合中小企业基本条件外，还以产业为导向，扶持政策优先考虑企业的成长性。重点是从事符合国家和本市工业产业发展方向的优势特色企业、文化旅游产品生产企业、软件和信息技术服务业以及生产性服务业。其中成长性是比较鲜明的要求：“有较强的企业管理和经营能力，近三年营业收入或利润平均增长达10%以上。”[12]也就是说，企业的成长性和科技含量是扶持的重要考虑因素。从上数的扶持对象的政策范围看，中小企业服务券的扶持对象因政策导向不同扶持的范围差别较大，且具有很大的变动性。有的主要是扶持初创企业和弱小企业，有的则是扶优扶强，帮助有潜力的企业，其价值导向不一致。有的地区则是明确要符合产业导向和重点产业政策的要求，而有的地方则是实行普惠制，只要符合条件的中小微企业都可以申领。这与科技创新券扶持对象的稳定性形成较大的反差。

3.中小微企业服务券购买服务的范围。从各地地方政府的政策安排看，中小企业服务券用于补助购买中小微企业需要的服务包括但不限于表2中的内容。



各地中小微企业服务券的购买内容基本维持在6-8大类服务项目上，其中公益类服务占主导地位。而绝大多数中小企业服务券也涵盖了科技创新券的科技研发、委托设计等创新类服务项目。

中小微企业服务券的承接主体。各地对中小企服务券的服务提供者有着相似的规定，一般都要求有一定的资质要求，属于本地注册企业，且经过评选进入公共服务平台，成为签约服务机构。如昆明市要求是市中小企业服务中心或市级以上相关部门认定的服务机构。湖北省黄石市也有类似的要求，除此之外还对企业服务质量和服务能力规模有一定的特殊要求。(见表3)



4.中小微企业服务券的流程与规范。各地创新券和小微企业服务券的流程基本相似，在申报过程中，一般分为网络申报和人工纸质申报两种途径。目前，大部分地区和城市依托网络技术服务平台申报。各服务平台——中小企业服务中心完成初审后报服务平台属地的主管部门——工信委及财政部门会同审批。中小企业服务中心对小微企业申请材料的完整性、有效性、真实性、是否符合申报条件等进行审核，审核后报各上级主管部门审核。如果存在超出额度和预算的情况，则有两种处理办法。第一种是采取时间优先原则，实行普惠制，先到先得，符合资格的申请者按照先后顺序领取，已经申报但没有申领到服务券的小微企业在下一期服务券发放时优先考虑。另一种方法，则是请专家进行综合评审，按照评审的综合得分情况进行派发。

中小微企业服务券的使用和兑现。各地要求持有服务券的中小微企业应在服务机构目录内购买服务，企业购买的服务项目实施完成后，按照要求上传合同和支付凭证等证明文件，抵扣服务费，并结算费用。不同地区的兑现流程基本相同，兑现的办法则有所差别。有的运行申请企业持合同资料和相关证明材料当地兑现。有的则要求承接服务的机构提交相关证明材料，到主管机构指定的平台申请兑现。

从服务券的兑现流程看，承办单位向财政一次性申请当年度服务券资金。在兑现之前，一般要将审核的结果公示一段时间，时间在一周左右，公示结束后由承办单位按程序兑付结算。在经地方政府批准后，财政部门将补助额度下达给各地中小企业服务中心，中小企业服务中心严格按照主管机构批准的用款计划办理集中支付。

5.中小微企业服务券的管理与保障机制。各地对中小企业服务券的资金预算安排和管理体制安排有一定的差别。广东省的中小企业服务券资金从小微企业创业创新基地城市示范项目安排6项预算项目，安排资金9000万元。成都市经信委曾在2012年安排微型企业发展资金5000万元，主要用于“支持中小企业公共服务平台及呼叫服务中心的建设发展，并支持小企业创业孵化和中小企业管理咨询服务、职工岗位培训和经营管理者培训，解决中小企业融资难等问题。”[13]昆明市的中小企业服务券资金来源于昆明市创业创新服务专项资金，从市财政预算“工业发展引导资金”中安排不低于2000万元预算来予以保障。从运转机制看，各地的差别较为明显。虽然中小企业服务券的主管部门大多为工信委，实际运作和承担单位为下属的中小企业服务中心。但也有部分城市的中小微企业服务券管理设立专门的办公室，杭州市“小微企业三年成长计划”推进领导小组办公室设在该市市场监管局。[14]南京市曾推出信息化专项服务券，“以500万元财政资金，拉动信息化消费总额2547.48万元，其中政府补贴占20%;服务商让利占66.7%，企业支付占13.3%。”[15]

(三)创新创业券混合运作模式

与创新券、中小微企业服务券独立运作模式不同的是，少数地区和城市推行创新创业券混合搭配模式。

1.创新创业券是创新券与服务券的混合类型。如济南市中小微企业创新券是资助双创团队和科技型企业向相关服务主体购买服务的凭单，主要目的是整合各项资源加速产学研融合，是深度推进创新创业的政策杠杆。“创新券分为普惠券和重点券，其中普惠券分为科技资源共享服务创新券、服务券、活动券三种。”[16]济南的重点券分别针对高新企业推出高新培育券，针对具有良好发展前景的科技小型企业推出了科技企业培育券;针对高层次人才的人才引进和培养券，鼓励科技企业研发设计的研发券和支持企业创新的创新引导券，至少有五类券种和途径作为扶持政策工具。国内将创新券种类划分较细的是江苏宿迁，分为企业类、平台类和奖补类三种，每一种类型又划分为若干个细致的项目，包括对企业的奖励、平台运营的补助和对科技型企业的研发设计的鼓励等20个项目。济南市的创新创业券分为普惠类和重点类，每一种类型又有若干种具体服务项目。

2.混合券购买服务范围具有综合性。创新创业券综合了政府购买科技创新服务项目和中小企业服务项目。如济南市创新券使用范围分为普惠券和重点券两类。杭州将补贴分成两类，一类是“服务券”，主要是通过财政补贴的手段提供公益类服务，主推孵化平台内的企业成长，可用于购买财税记账、战略咨询和市场开拓和人力资源培训等各项基础性服务，为企业初期运营发展提供保姆式服务。另一类，“活动券”，主要是创新和创业活动提供后支付补贴，用于围绕创业和创新开展的各类活动，包含各种创业导师辅导和创业沙龙与沙盘推演，筹办各种讲座和开设论坛，“举办各类创新创业大赛均在扶持范围之内。”[17]

3.扶持对象具有重点性与普惠性兼顾的特点。济南市规定申请创新券的中小微企业需同时满足以下条件：(1)符合工信部认证(工信部联企业〔2011〕300号)有关规定条件的中小企业，且在济南市注册经营一定的时间;(2)尚未注册企业的创业团队和入驻众创空间的创客，可以获得申请的资格。前提是近2年内，团队或者创客个人取得省级以上创新创业大赛奖励，其项目取得奖项可优先考虑成为扶持对象。深圳和北京等地也有类似的政策规定，对于入驻众创空间、孵化器中的创业者或创业团队可以凭借孵化器的入驻证明材料和相关部门的审核材料单独申报。但部分地区则规定其中创业者或创业团队领取的创新券，需要在创业企业注册成立后，才能申请兑现。这些综合券根据不同的分类，指向不同的用途。其中创新券类的补助，限用于向高校院所、科研机构购买技术、成果、专利、检测、科技咨询等科技创新相关服务。奖补券支持对象为获得企业研发项目、品牌创建、知识产权战略等服务项目而使用。

混合型创新创业券的服务供给主体具有多类型。科技类服务，一般是在本地区产业创新关联度较高的高校院所、科研机构中，选择一批国内相应专业排名靠前的单位，每年通过创新券匹配购买技术、成果、专利、检测、科技咨询等科技创新相关服务项目清单，供本辖区企业选择。对于公益类服务的供给，通过竞争性谈判，每年对服务清单内的高校院所、科研机构服务绩效进行评估，评估结果作为下一年度预购买服务的重要依据。济南市规定驻济高校、科研院所，省级以上重点实验室、工程实验室、工程(技术)研究中心、企业技术中心，以及济南科技成果(知识产权)交易中心、济南科技金融大厦(平台)、金融和类金融机构、市服务外包公共服务平台、市中小外贸企业综合服务平台和社会中介机构等均可申报创新券服务机构，登录管理平台注册，提交资质证明材料。

4.创新创业券的申请流程与规范。混合运作模式在流程和规范上跟单一模式基本上是一致的，只是各地的规定时间要求和资料要求有细微的不同。整体流程和步骤大致如下：一是申请并提交资料，企业或者创客团队提交申请并上传证明材料;二是分部门审核发放，由不同的主管部门按照权限和资金来源来负责审核和管理;三是分别使用与兑现，创新券仅限于申领的中小微企业、创新创业团队和创客使用，允许分次使用，但不得转让和买卖。中小微企业、创新创业团队和创客购买市辖区内服务机构提供的服务时，可直接使用创新券进行结算，并由收取创新券的服务机构在管理平台申请兑付。在时间要求上，大多数地方规定创新券有效期为1年，申领者需在有效期内使用，逾期自动作废。

5.政府购买服务的混合券实行分工管理与资金统筹安排机制。从实施混合券的地区看，设立高规格的领导小组或者管委会是一个基本的保障措施，由一名分管的市领导作为负责人，甚至是市主要领导亲自抓。高规格的领导机构往往可以发挥统筹资源和高效协调的作用。如济南市市政府设立创新券工作领导小组，负责研究确定创新券实施工作有关重大事项。但从实际的运作看，即使是综合类服务券，也会有一个牵头单位，牵头单位以购买服务项目的资源来源和责任部门来定。通常科技创新券以科技部门为主，如济南、宿迁都是科技局来负责普惠类的科技创新券的申报、审核、发放和后续的监督管理工作;而涉及到中小企业服务类项目的，需要工信委来牵头组织，且工信部门大多下设中小企业服务中心，协助工信部门对中小企服务类券种的申报、审核、审批和发放使用，以及后续的监督和管理工作;市财政局负责年度创新券资金的预算安排和拨付等。“杭州市设立小微企业三年成长计划”推进领导小组办公室，负责“杭州市小微企业专业化服务平台”的搭建维护，组织服务对象选取、服务机构认定确定、服务项目审核，进行数据统计分析、兑现审核、绩效评估等工作。“活动券的日常管理机构是杭州市推进科技创新服务中心负责活动券管理平台的管理维护、第三方服务机构认定、服务(活动)审核、服务(活动)监测、数据统计分析，兑现审核、绩效评估等工作。服务券和活动券的管理机构要定期向两创示范办公室报告进度和情况。”[18]

三、地方政府购买服务支持大众创新创业的模式比较

综合上述分析，对政府购买服务的不同路径和方式有一个基本的特征认知，其模式和结构特点如表4。



从上表可以看出，政府购买服务的方式和类型主要分为三种，不同的政府购买服务方式提供的路径和模式不一样。广东、浙江等发达地区实行两种补贴券并行的政策，分别运作，独立管理。副省级城市和部分地市也实行创新券与中小企业服务券并行的管理体制，如武汉、广州、银川、温州等城市实行创新券与中小企业服务券分开运作的方式。这种并行方式实际上并不构成一种独立模式，而是前两种模式在一个城市的同时运作，只是购买的方式和途径多一个类型，各自还是按照既有的制度安排运作。各模式之间的联系和区别如下：

(一)扶持目的和形式有所不同

中小企业服务券购买服务的形式与扶持目的与科技创新券有较为明显的差别。其中，中小企业服务的购买方式和途径为公益类服务项目为主，扶持的重点侧重于小微企业的公益类服务。创新券则是政府为鼓励和支持中小企业提升创新能力而发放的一种一次性支付、可兑现的“有价凭证”，主要用于支持中小企业特别是科技型中小企业充分利用创新载体的科技资源等科技创新活动，重在解决企业和创业团队科技创新中的问题，促进企业与科技服务机构的合作。而中小企业服务券的扶持目的是为充分发挥服务券汇聚优质服务资源、精准对接企业服务需求的作用，加快促进中小企业转型升级。推行服务券主要是满足中小企业的运营需要，其服务品质佳、服务目标明确、服务结果清晰，在同类服务项目中综合评价居前或属于市场紧缺服务。混合券则综合了上述扶持目的，也在形式上综合了两种途径和政策工具，可以更好地统筹安排，综合管理，发挥整合效应。

(二)扶持的对象主体少量交叉重叠

从受益对象看，科技创新券不仅覆盖科技类中小企业，而且有的地区还覆盖创客空间和创客团队。而中小微企业服务券则主要是中小微企业，相对而言对创客团队服务较少。就是科技型中小微企业在重叠的服务项目范围之内。创新创业券则是一种兼顾两者的特点，既可以避免重复交叉，又可以协调不同的部门和照顾到不同的创新创业主体。也就是说混合券的覆盖范围更广，且能通过政策的统筹安排，尽量避免重复申报和资助，提高整体的政策普惠面和资助对象的多维度。

(三)服务提供者性质迥异

尽管所有类型的服务者都需要进入综合服务平台，并且在审核通过的服务者目录之内。但创新券的服务提供者一般专业要求很高，范围较窄，主要是高校实验室和科研院所，包括少量社会科技服务实体。而中小企业服务券的提供机构则是竞争性市场主体居多，提供的服务属于公益类的普惠类的项目居多。主要通过申请，公开公平竞争的方式进入服务平台，签约成为服务提供者。创新创业券则提供主体则是重点和一般分开运行，不同的服务由不同性质和专业要求的机构进行分类选择。中小企业服务券承接者，服务项目面向本地登记注册的服务机构征集，主要是财税代理、战略咨询、人力资源等方面的公益类服务。而科技创新券的服务者，主要是高校、科研院所，各类科技创新服务平台、重点实验室和工程中心等创新载体。混合券的服务主体实行分类安排，通过综合平台统一管理，提供者的构成是按照两类不同的标准进行划分的。

(四)服务内容与项目侧重点不同

从服务项目范围看，科技创新券主要是科技创新类项目，中小企业企业服务券主要是公益类服务项目，同时也兼顾科技类项目，创新创业券则涵盖两者的范围，甚至还补贴科技创新活动和平台建设。三者之间都有一定的交叉，但整体而言，混合服务模式的项目内容更丰富和全面。科技创新券主要用于支持中小科技型企业特别充分利用创新载体的科技资源开展分析测试与检验检测等多种科技创新活动。而中小企业服务券主要是财税代理等相关公益服务，有的地区服务项目也有少量重叠交叉，如科研设计和研究开发也是中小企业服务券的购买服务项目。混合券则较好地解决了重复交叉的问题，对服务项目进行了整合，分类提供，综合服务。

(五)使用、兑现与补助流程与规范基本近似

科技创新券申报、审批、使用和兑现同中小企业服务券一样也需要走近似的流程。只是分开管理，各自独立运作。企业或创业者申请创新券需要进行资格认定，提供机构代码、身份证扫描件等证明材料，由所在县(市、区)科技局进行审核。企业凭服务券购买服务，服务提供者无正当理由不得拒收，服务券面额可以直接抵扣部分费用，减少企业购买服务的成本。部分城市科技、财政主管部门对承接服务的平台和机构的总额给予一定比例的补助，从而提高科技服务机构的接受服务券的积极性。而对中小企业服务券使用及结算，不少城市规定列入发放对象的企业，须指定专人负责服务券的申领和使用，企业所在地的经信部门会同基层主管部门协助完成企业信息的确认。

(六)管理主体和资金来源各不相同

从管理主体来看，科技创新券的主管部门是科技部门，中小企业服务券的管理部门是一般是工信部门，创新创业券的管理部门一般都是更高一级的管理委员会或者工作办公室，由本级政府成立综合协调机构来管理。因为，它不论是服务范围还是管理权限都超出了一个部门的职能边界。少数地区的创业券和服务券服务项目管理职能划归人社部门管理，或者由市场管理局管理，而科技类项目由科技主管部门管理。二是从运营管理的平台看，科技创新券的运营管理平台一般设立在科技部门的下属单位，省级一般设立一个事业单位，市级管理平台一般设立在相关处室;浙江省、广东都建立了省一级科技服务网络平台。中小企业服务券则一般设立在中小企业服务中心，不少地区都建立了省一级的服务平台，中心的运作模式各层级不一样，有的省级为事业单位，市县级中小企业服务中心有的是社团性质，有的则是企业化、市场化运作。云南等省份都建立了省级一体化的网络技术平台。

从资金来源看，科技创新券的资金一般从科技资金预算中列支，经费相当有限。中小微企业服务券来源渠道众多，各地都有不同的安排。而创新创业券的资金则是整个各类资金，进行统筹安排。从各地的实际运作看，科技创新券和中小企业服务券明显属于不同的资金来源。科技创新券大多来源于科技资金，而中小企业服务券来自于中小企业发展扶持资金或其它产业发展资金。如武汉市市科技局每年安排2000万元资金组织实施科技创新券，所需资金在市科技研发经费中列支，专款专用。广州市则进一步确定了资金预算与分配问题。市科技创新委统计当年度市财政兑现经费总额，根据各区兑现情况按现行财政管理体制的分担比例与区财政局进行结算。温州市中小企业服务券资金在国家、省、市级各类扶持企业发展财政资金中统筹安排。混合券的资金安排则是从各类资金整合而来，路径更宽，但整合运作的难度也相对较大，持续性还有待观察。

四、几点结论

从对方政府购买服务支持大众创新创业的三种模式比较看，虽然各种模式之间的差异度明显，且具有独立的或者综合的功能，但仍然具有十分重要的政策意义。一是政府购买服务支持创新创业的模式是从本地区产业发展和科技创新战略出发的重要举措，不同的途径适用不同的地区条件，是对经济社会和科技发展的综合权衡的决策。模式本身并没有优劣之分，而在于执行的绩效。二是政府购买服务支持创新创业受到城市之间政策竞争的影响，但也受到地方政府决策者的重视程度的影响，领导的重视程度既影响扶持的力度，也影响扶持的规格，同时也影响到资源整合的力度，也必然会受到地方政府领导的政策偏好变动的干扰风险，出现政策的方向的偏离。三是政府购买服务的途径和模式是在学习发达国家经验的基础上进行吸收和创新的，有明显的中国地方政府的地域特色和政策偏好。四是政策探索模式并没有实现制度化，还存在可持续性的现实困境，其后续的发展还有待进一步考验。

[参考文献]

[1]国务院办公厅.关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见[Z].2015-03-02.

[2]国务院.关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见(国发〔2015〕53号)[Z]. 2015-09-23.

[3]杭州市科委.关于印发杭州市科技创新服务平台建设与运行管理办法的通知[Z].2011-11-28.

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基金项目：国家社科基金一般项目“政府购买服务支持大众创新创业的障碍因素与解决机制研究”(编号：16BZZ0057)

作者：江永清，南京财经大学公共管理学院副教授，南京 210023