我要是说，手头有一套专门研究地球上南极和北极的公共政策学术著作，你会信吗?果真如此，那么很多教科书对公共政策的定义要不要重写?政策从来是指国家管理经济社会活动的制度、规则、规范。地球的南极和北极渺无人烟，那里有什么“经济社会活动”?再者，南北极远离中国，为什么我们要研究那里的政策?如果真有极地政策，那么该怎样来研究和制定?

丁煌博士主编的《极地国家政策研究报告》(系列)给出了答案。该书已由科学出版社连续出版了四卷，即《极地国家政策研究报告(2012-2013)》(2013年版)、《极地国家政策研究报告(2013-2014)》(2014年版)、《极地国家政策研究报告(2014-2015)》(2015年版)、《极地国家政策研究报告(2015-2016)》(2016年版)。(以下统称“丁著”)第一卷研究中国在极地的国家利益，第二卷研究中国实现极地国家利益的综合环境，第三卷研究中国实现极地国家利益的国际经验借鉴，第四卷研究中国实现极地国家利益的政策选择。每一卷分为上下两编，上编是综合性政策研究与评估，下编是支撑性专题研究与分析，总共八个大部分，合计约180万字，逻辑清晰、浑然一体。由于文字量很大，读起来确实费了些时日。但是在读的过程中，始终有一种让人出乎意料的新鲜感，难以释卷，直到自己也似乎完成了南北两极环游科考之后，才开始动笔写这个读后感。

地球的两极由于其极端的气候环境，为人类保留了一块净土，珍藏了一份大自然的馈赠，也成为人们向往和遐思的无限美妙仙境。宋代有个词人，写了一首《汉宫春》，题目叫《南极仙翁》，说“南极仙翁，占太微元盖，洞府为家”。他的“南极”肯定不是科学和地理意义上的，而是心灵的。人类真正发现南北极地区是在两百多年前。20世纪初，南北极地区开始进入全球公共治理的视野。对于早期进入南北极地区的国家，主要目的是抢占极地的军事地位和自然资源。由于南北极地区敏感而脆弱的自然环境以及在全球生态系统中的重要地位，尤其是国际社会对全球气候变化和环境恶化日益严重的担忧，加强极地科研合作与环境保护逐渐成为国际社会普遍的共识。越来越多的国家、国际组织、非国家行为体和次国家行为体参与到极地事务中来，促进极地治理的日益国际化。原来，所谓极地政策，是出于对全球气候变化和环境恶化日益严重的担忧，为加强各国对极地科研的合作，以及未来共同开发与环境保护等方面的需要而制定的规则。

丁煌博士和他带领的团队深入系统地探讨极地治理政策，不仅有很强的现实意义，而且有重要的原创性学术价值。

一、极地研究拓展了“公地”制度理论体系

传统的公地制度理论主要研究公地中的私有与公有、私人与公共之间的产权关系，公地共同体的治理方式，公地制度与穷人之间的关系，公地共同体中公有与私有、公共与私人之间的斗争和博弈等等，基本框定在国家内部或国家间经济活动范畴，一般不涉及非国家的“公地”制度。

但是，由于广袤的极地区域蕴藏着异常丰厚的自然资源，近几十年来，国际上围绕南北极战略利益展开了激烈的争夺与博弈。在这样的背景下，我国这样一个地缘上不属于环极地区域、一直奉行韬光养晦战略、始终坚持把自己的事情做好的发展中国家，也不得不重视、考量和解决极地与我国的战略利益和长远发展等未来很可能属于生死攸关的重大问题。2014年4月15日，习近平总书记在主持中央国安委第一次会议时，从总体国家安全观的视角明确指出：“当前国内国际形势错综复杂，民族复兴进入关键期，国家安全工作进入敏感期。……就国际而言，大国综合国力竞争水涨船高，围绕地缘、经济、软实力、‘全球公地’(网络、海洋、太空、极地)等的战略博弈更趋激烈。……面对空前复杂的国家安全形势，唯有以全新的理念、全新的机制、全新的战略加以应对，方能争取主动、避免被动。”习总书记这段话高瞻远瞩，对当今纷繁复杂的国际环境下如何站在总体国家安全的高度看待极地战略问题，应该以怎样全新的理念、全新的机制、全新的战略主动应对包括极地在内的“全球公地”的战略博弈，应该确立什么样的极地事业发展国家战略，怎样提高我国在极地的综合实力来争取和维护我国在极地领域的国家权益，为维护我国的国家主权、安全、发展利益抢占先机，指明了方向。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，“丁著”根据对相关文献的系统研究和实地考察，提出了在公共管理语境下使用的“全球治理制度”的重要概念，强调“治理”不仅是区别于一元管理主体的传统管理，突显现代公共管理的“多元主体”特征，而且可以运用到现代国际公共秩序治理之中。该观点作为现代公共治理制度理论的新拓展，找到了公共治理理论的基本原理在应用于国内公共事务时，与应用于包括极地治理在内的国际公共事务管理时的共同点与差异，联系与区别，共性与个性。(另参见丁煌：《西方公共行政管理理论精要》，中国人民大学出版社2005年版)。这实际上是将“公地”制度理论和国家治理理论有机结合起来实现的创新，对于拓展理解“公地”理论和治理理论来说，都是大有裨益的。

极地治理在一定意义上属于区域治理，主要是处理区域公共事务。但是极地治理的区域性特点是十分表象化的，因为极地治理从更多的内容看涉及的几乎都是全球性的公共难题，而非区域性问题。极地治理本质上更关注全球性国际公共事务，因而它无疑是全球治理的一项重要内容。解决极地的公共难题，必须借助全球治理制度的创新。

极地治理虽然是全球治理的重要组成部分，但又不能套用原来的全球治理来简单地理解极地治理与全球治理的关系。如果说，以往对全球治理大都是从经济、政治、文化层面去理解的话，极地事关世界的可持续发展与人类的持久和平，极地治理更多地涉及每个国家的生态文明制度和社会治理制度。随着极地事务在全球公共治理议程中地位的不断上升，中国可以充分利用自身“不在其中，超然于外”的地位，通过对相关极地公共事务及其治理的参与，获得更多的国际支持，为促进中国更加有效地参与全球治理赢得机会，并推进中国本土的生态文明建设和社会治理制度发展。

二、极地研究丰富了公共政策议题领域

公共政策议题是政策科学研究的重要内容。选择合适的社会问题列为政策议题并进入政策议程，是一项公共政策得以顺利制定、执行，并取得预期效果的首要环节。在纷繁复杂的社会问题面前，政策议题作为一种资源，具有“稀缺性”的特点。因此，扩大政策议题的领域，是促进和保证国家政策健康发展的关键。

中国在1983年正式加入《南极条约》，随后即开始组织极地科学考察活动，这些年来，取得了一系列令世人瞩目的极地科考与研究成果，为人类和平利用极地做出了积极贡献，也增强了中国在国际极地公共事务中的影响力。然而，综观极地科研成果，基本上都是基于科学考察的地质与地球物理学、高空大气物理学、生命科学、海洋学、冰川学、气候学和测绘科学等自然科学和技术科学成果，很少有人文社会科学研究的成果。近年来随着国际极地多学科研究的升温，我国社会科学界开始关注极地治理问题，但从目前取得的成果看，社会科学领域对极地治理及其相关问题主要是从国际法、地缘政治、国际关系等学科视角展开研究，而公共政策、公共管理、公共行政等学科没有对此给予应有的重视。“丁著”尝试着运用现代公共政策的研究方法，从公共管理的全球视野出发，建构了“资源-利益-政策”的分析框架，勾勒了作为全球治理体系组成部分的“国际公共政策”的轮廓，将“国际极地公共政策”作为现代公共管理学的重要研究内容，并研究了这一政策的发展趋势，在此基础上提出了全球化时代中国在处理“国际公共政策”、“国际极地公共政策”上的策略，国家对外政策的改进，以及这些政策和策略在国家内政和外交政策体系中的地位。作者这一突破性创新，冲出了公共事务管理研究的传统学科桎梏，大大丰富了公共政策科学的议题理论，增强了政策研究为实践服务的能力。

三、极地研究提升了公共行政的战略定位

创新发展是新时代国家、政府、社会共同面临的重大命题。公共行政理论自创立以来经历了若干发展阶段，当下中国在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，公共行政正面临着再一次创新发展的良机。要创新发展，首先必须提高战略定位。

环境和资源是21世纪人类发展的两大瓶颈。我国的极地事业发展虽然起步比发达国家晚，但起点比较高，主要是战略定位高，战略目标明确，实现战略目标的路径正确。通过对极地政策创新性研究取得成就的分析，可以对提升公共行政的战略定位引发很强的启示。我国首次组织国家队对南极进行考察的时间是1984年。30多年来，在党中央和国务院的领导下，在国家海洋行政部门的直接推动下，我国的极地工作取得了一系列举世瞩目的伟大成就：拥有了“一船五站”(雪龙号、南极长城站、南极中山站、南极昆仑站、南极泰山站、北极黄河站)的极地科考基础平台，初步建立起了覆盖南北两极、陆海空立体保障的极地考察支撑体系，成功地组织了34次南极科学考察活动和8次北极科学考察活动，取得了许多具有重大科学意义的突破性研究成果，为人类科学认知与和平利用极地做出了积极贡献。我国正在朝着“极地考察强国”目标迈进。

与我国极地科考的起步一样，也是在1984年，国务院办公厅召开改革开放以来的第一次“行政科学研讨会”，开启了我国恢复研究行政学的征程，此后我国行政科学研究取得了惊人的成绩，为国家经济社会发展作出了重要贡献。但是，行政学、公共管理学的发展距离建设行政科学强国的目标还有很长的路要走。我们从“丁著”中获得的教益之一，就是在从事行政科学研究的时候，将定位放到更宽阔的跨专业、跨学科、跨领域的境界，是提升行政学术自信和研究能力的有效途径。受“丁著”的启示，我觉得可以将地球两极非同寻常的特殊场域所建构的公共治理权利、权力、责任和义务体系，借鉴到常态条件下规范治理的权利、权力、责任和义务的研究中来。还可以把研究极地原生状态的科学意义、经济价值、社会认同和政治前景的成果，触类旁通地移植到对非常态、非传统的风险、灾害、危机治理研究中来。在一定意义上说，这种研究具有认识论重构和方法论创新的价值。

四、极地研究开辟了公共问题研究的蹊径

丁煌博士是我国恢复行政科学研究以来最早一批从事行政学教学和科研的学者。他很低调，我一直不知道他在原先研究的基础上还开辟了一个新的方向——极地公共问题研究。直到去年一次见面，他提到徐绍史——我的老领导，说“绍史同志对你印象很深”，我问他“你怎么认识绍史的”，他告诉我，是跟随绍史考察极地时结识的。我这才知道，他早在2007年就受国家海洋局(原国土资源部管理的国家局，绍史当时任国土资源部部长)极地考察办公室委托，开始了对极地事业发展战略的研究。后来他相继主持了极地国家重大专项“极地国家政策研究”和教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“中国参与极地治理战略研究”等一系列课题。他所带领的国家“2011计划”国家领土主权与海洋权益协同创新中心“中国极地政策与极地权益研究”创新团队，对中国极地事业发展的政策与战略问题进行了富有成效的研究，不仅取得了包括《极地国家政策研究报告》皮书系列(即“丁著”)、学术论文和研究报告在内的大量研究成果，而且为《国家安全法》、《中国极地事业发展“十三五”规划》、《中国的北极政策》、《中国的南极事业》等我国极地事业发展战略与政策的科学制定提供了智力支持，受到国家有关部门和领导的高度重视和充分肯定。这些成果揭示出一个道理，跟随国家发展步伐，选择崎岖科学小道，步步为营，持续攀登，是通往学术高峰的好办法。从传统行政学的角度看，丁博士所走的路不仅是冰冻坎坷，而且是另辟蹊径，当他走通这条路的时候，行政学的地位又将迈上一个新台阶。而这，学术的原创性，或者说是将行政科学应用到一个全新领域，正是学科站位提高的重要标志。

近年来，随着南北极地理奥秘和环境资源价值不断被揭开面纱，极地的国际战略地位还在擢升，世界有关国家围绕极地和海洋权益的争夺也还将继续加剧。作为我国极地科学研究的一个方面军，公共管理界的学者将在吸收测绘科学、地球物理学、高空大气物理学和生命科学等“硬”科学营养，融合公共哲学、法学、国际政治与国际关系等“软”科学研究的基础上，从两个方面建构新型理论体系，谱写新的华彩篇章——创建我国极地公共事务治理的知识框架，为发展和完善领域性公共政策、公共管理学说，提供新的理据、数据、证据，发挥理论联系实际的作用，推动政府治理创新;为国家制定极地发展战略的顶层设计和相关具体政策，推进国际社会建立更符合全人类共同长远利益的多元治理新型国际制度和极地制度，发挥高端智库的作用。

作者：高小平，中国行政管理学会副会长、研究员，北京 100017