一、我国社会救助立法的历史新机遇

社会救助是最古老、最基本的社会保障方式。社会救助是国家和其他社会主体对于社会的弱势群体和个人，为维持其基本生活需求所采取的各种形式的援助。[1]社会救助作为社会保障体系的重要组成部分，发挥着保障国民基本生活，维护社会稳定的托底性功能。

获得社会救助是公民的基本权利，因而在世界各国社会保障的法律体系中，《社会救助法》是基础，也是最重要的社会法。我国社会救助立法与其他社会保障立法相比明显滞后。《社会保险法》于2010年10月28日通过，2011年7月1日起实施;《慈善法》也在2016年3月16日通过，2016年9月1日起施行。目前《社会救助法》的缺失成为我国社会保障法律体系的短板。

我国社会救助立法经历了漫长的过程。从1994年开始，该法先后列入八届、九届、十届全国人大常委会立法规划;2006年，原全国人大内司委介入社会救助法立法工作，并进行了相关立法调研。2008年，原国务院法制办公布了民政部起草的《中华人民共和国社会救助法》(征求意见稿)，向社会征求意见，并列入十一届全国人大常委会立法规划。2009年11月和2010年11月，国务院常务会议先后两次对社会救助法草案进行了审议，提出需要进一步论证的问题。原国务院法制办和民政部针对有关问题对社会救助法草案作进一步修改后，列入2011年全国人大立法工作计划。在全国人大常委会公布的2013年立法工作计划中，社会救助法在列。但法律草案历经国务院常务会议多次审议均未通过，2014年2月27日，终以国务院令第649号方式公布《社会救助暂行办法》，成为我国第一部社会救助制度的行政法规。

《社会救助暂行办法》的出台虽然降低了社会救助立法的层次，却起到了“退一步、进两步”的效果，因其从整合社会救助项目出发，初步形成了一个8+1的社会救助体系。但《社会救助暂行办法》存在的问题也相当明显。《社会救助暂行办法》总共有13章70条，其中授权性条款达11条之多，通过授权条款这一方式回避了社会救助许多主要问题，由此社会救助立法的主要框架并没有搭建起来，且直接影响到《社会救助暂行办法》的实施效果。这种过于笼统的粗线条式规定不适宜带入今后的社会救助立法之中，需要针对主要问题加以研究和解决。

经过改革开放四十年的发展，中国经济和社会处在一个新的历史起点上，社会救助立法的背景和条件都发生了根本性的变化，主要体现在：一是中国多年来经济保持持续、高速增长，经济总量已跃居世界第二位，成为一个名副其实的经济大国，人民生活水平和生活质量有了显著提高。目前中国正处于从人均收入8000多美元向1万美元，进而向更高水平迈进的历史阶段。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，保障民生的经济和社会条件发生了改变。二是近十年来，我国社会救助发展最为迅速，政府对社会救助领域的财政投入以18.49%的年均增长率在增加，2016年各级政府对社会救助投入的资金，加上临时救助，社会救助资金已达到2263.6亿元。[2]三是随着农村贫困地区全面开展精准扶贫，在迈向2020年全面建成小康社会的进程中，社会救助将发挥更重要的兜底保障作用。

特别是在党的十九大报告提出“弱有所扶”之后，“弱有所扶”将会成为时代性的课题。随着现存三千多万绝对农村贫困人口的逐步减少之后，需要通过“弱有所扶”向更大规模的相对贫困群体扩展，这不仅是国家经济实力增强后的必然选择，也是相对贫困群体共享经济和社会发展成果，向往美好生活的必然要求。为此，“弱有所扶”中的“弱者”应该比“绝对贫困人群”的范围还要大，不仅涵盖社会中各类生活窘迫群体，还要包括处于发展困境的群体。因此，将“弱有所扶”作为社会救助立法的基准，将全面促进中国反贫困目标的提升，并赋予我国社会救助立法的新目标。

新时期把我国社会救助立法又推到了时代的前沿。新时期不仅改变了社会救助的发展格局，为社会救助制度建设打开了新的时间窗口，而且提供了坚实的基础和优厚的立法条件，迎来了难得的历史机遇期。本文从“弱有所扶”出发，围绕我国社会救助立法框架所涉及的主要方面：社会救助立法的定位、纵向和横向府际关系的规范、社会救助体系的重构、社会救助对象分类管理等所涉及的主要问题进行分析。

　　二、弱有所扶和弱者自立：社会救助立法的新定位

社会救助目标定位是各国社会救助立法的关键。从“弱有所扶”出发，我国的社会救助目标定位主要涉及三个主要问题，分别是目前对“弱”涵义的理解、“弱者”对象范围的界定和对“扶助”目标的设定。

我国《社会救助暂行办法》第九条规定：“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障”;第十条“最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整”;“最低生活保障家庭收入状况、财产状况的认定办法，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照国家有关规定制定”。在《社会救助暂行办法》中，对社会救助对象和社会救助标准等关键问题都采取授权式条款绕开。

在中国历史上，“弱者”主要是指社会最底层中占人数很少的“鳏寡孤独废疾”者，这部分群体主要是由于没有家庭和没有劳动能力，成为社会需要干预和关注的贫困者。[3]改革开放以来，我国在实施社会救助中，救助对象瞄准的是弱势群体中的绝对贫困群体。以城乡居民最低生活保障为例，到2016年底，全国城市低保平均标准494.6元/人·月，全国农村低保平均标准3744.0元/人·年。城乡低保标准以绝对贫困生活标准来测算，处于维持贫困家庭最基本生活的水平。

从国外社会救助立法的典型代表来看，德国《社会法典》第12部第1条规定：使受助者能够合乎人类尊严地生活。日本《生活保护法》表述为：国家对生活贫困的所有国民，按照其贫困的程度，进行必要的保护，以保障其最低限度的生活，并帮助其自立。所保障的最低限度的生活，必须是能够维持健康的且文明的生活水准。因此，定位于“合乎人类尊严地生活”和“够维持健康的且文明的生活水准”，都是以较宽泛生活水准来定义，而不是从绝对贫困标准来界定。

从“弱有所扶”出发，我国社会救助标准不能局限于绝对贫困标准，社会救助对象不能限定在低保对象和特困供养人员范围。在推动社会救助从绝对贫困瞄准转向对相对贫困瞄准中，需要进一步涵盖社会中处于生活窘迫和发展困境的各类群体。为此，我国社会救助立法目标定位要提高标准，扩大范围，社会救助法立法需要明确保障弱势群体中的每个人生活得有尊严，并确立“享有尊严，并能够维持健康、文明的生活”这一新定位。

从发达国家和地区社会救助立法的目的来看，在维护公民的基本生活权利同时，都强调帮助其个人和家庭自立。德国《社会法典》第12部第2条明确，救助要尽可能使受助者有能力努力依靠自己的力量独立生活。为达到这一目的，受助者和救助机构必须在其权利和义务范围内相互合作。日本《生活保护法》对所有贫困的国民，根据其贫困的程度实施必要的保护，保障其最低限度的生活并促进其自立。

我国社会救助的目的是通过对弱势群体的帮扶，一方面需要解决他们基本生活困难，另一方面需要增强他们的发展能力。这就需要促进弱势群体的社会参与，拓展有助于弱势群体社会参与和社会竞争能力提高的服务项目，挖掘其发展潜力，由“他助”转换成“自助”，使弱势群体依靠自己的力量解决生存问题和发展问题，最终融入社会发展之中。因此，我国社会救助立法需要保障公民的基本生活，并明确促进其自立这一目的。

　　三、规范府际关系：社会救助立法的突破重点

社会救助政府责任的实现，受制于府际关系的结构和机制，其中纵向府际的责任分配结构以及横向府际的资源整合机制是核心。

(一)建立“统分结合”的纵向府际关系，调整央地责任结构

从国外社会救助纵向府际关系来看，有多种模式并存。第一种模式是中央政府主责型。以英国、澳大利亚等国为代表，强调社会救助职能由中央承担。中央政府主责型最有能力保证救助资源分配的地区公平，[4]确保救助标准的地区统一，但其缺点是中央政府运行负担较重，对不同地域开展救助的针对性较差。第二种模式是地方政府主责型。以奥地利、挪威、瑞典等国为代表，社会救助的管理是在地方层面上进行的，对不同地域开展救助的针对性强，救助标准在不同的地区存在很大差异，易产生地区救助的随意性和地区间救助水平的不平衡性问题。第三种模式是央地混合型。以德国、比利时、芬兰等国为代表，被认为是结合了中央集权与地方分权的优势。由中央政府制定通行的政策，地方政府负责社会救助具体事务的管理和运行。央地混合型在近年的改革中，还加大地方政府在社会救助上的自行决定权，如芬兰在全国范围内根据生活成本的不同设定了两个社会救助地理区域类别，以防止地区间标准制定过于随意性。可见，央地混合型克服了单纯的中央集权和单纯的地方分权对社会救助分配效率的影响。[5]

从国外社会救助财权和事权结构看，中央与地方政府间纵向财政不平衡和中央对地方的转移支付是各国政府间事权与财权关系的一个基本格局。如日本社会救助政府资金的供给结构，在社会救助法中有很明确和细致的规定，总的来看中央政府承担3/4，地方政府承担1/4。[6]在荷兰社会救助政府资金结构中，中央政府承担90%，地方政府承担10%。德国社会救助政府资金来源结构中，75%来自地方政府，而另外的25%来自中央政府。[7]

《社会救助暂行办法》第3条规定，县级以上地方人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。第5条规定，县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。但是规定中并没有明确中央和地方政府承担其主要的财政责任，更没有清晰的央地财政责任分担规定。

自1994年分税制改革以来，我国的财政体制发生了重大变革，其基本内容包括：按税种划分中央与地方财政收入，实行中央对地方的税收返还制度等。其初衷主要是为了扭转中央财政能力持续下降的局面，提高财政收入占GDP、中央财政收入占全国财政收入这两个比重，增强中央政府的宏观调控能力。分税制改革不仅使全国财政收入大幅上升，尤其是中央财政收入的增长明显，而且分税制改革促使“财权上移、事权下沉”，中央财政收入占全国财政总收入的比重逐渐增加，地方财政收入占全国财政总收入的比重逐渐下降。财政收入分配更多地保证了中央财政，而社会救助等公共事务主要下放到地方政府。因此，我国的分税制财政收入体制决定了社会救助筹资结构是中央政府和地方政府之间的分责共担，而“财权上移”的趋势则赋予了中央政府以主要的财政支出责任。同时，国外研究也表明，在地区经济发展状况差别较大的国家，中央化的救助财政支出体系具有特别重要的意义。通过中央政府的救助转移支付，落后地区才能拥有更为充足的救助资金，并通过救助项目实现地区之间的公平发展。[8]

自从1999年开始，我国中央财政在最低生活保障项目中开始对财政困难的地区以提供经费资助的方式进行补助。近年来，社会救助资金的中央转移支付比例不断上升，如在城乡最低生活保障资金中，2014年中央财政支出占城乡最低生活保障总支出已达到69.4%，[9]接近总支出的三分之二，这已不是“补助”的性质。但在2016年财政部和民政部联合下发的《中央财政困难群众基本生活救助补助资金管理办法》中，中央财政依据城乡困难群众数量、地方财政困难程度、地方财政努力程度、绩效评价结果等作为分配资金选择的因素和权重，中央财政安排的用于补助各省、自治区、直辖市、计划单列市开展最低生活保障、特困人员救助供养和临时救助工作的资金不仅差异较大，而且中央和地方的财政分担比例并没有明确。2018年2月国务院办公厅在《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》中，对基本生活救助，包括困难群众救助、受灾人员救助、残疾人服务等纳入中央与地方共同财政事权范围已明确，但对中央和地方资助比例、分担比重等都还没有制度化的规定。

因此，通过社会救助立法确立中央财政对社会救助支出的主要责任，而地方政府承担社会救助事务管理的主要责任，按“统分结合”实现纵向政府间社会救助事权、支出责任与财权的平衡，能充分发挥地方政府的积极性。在社会救助筹集上，实行省级统筹，对地方各级政府的财政支出分担做出原则性规定。各省市则可以依据辖区内不同市、县政府的财政状况、救助对象总量、经济状况等因素，合理确定适用于本地区的分担比例，平衡各地方社会救助发展。

(二)整合横向府际关系，建立协调机制

《社会救助暂行办法》第3条规定：“国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。国务院民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作。县级以上人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。前两款所列行政部门统称社会救助管理部门”。目前，我国社会救助项目主要包括：城乡最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等等，直接涉及民政、卫生健康、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障、应急管理等部门。2018年3月所实施的《深化党和国家机构改革方案》中，把原民政部所承担的灾害救助职能划归到了应急管理部，新设国家医疗保障局，整合了民政部门的医疗救助，社会救助职权体系的扩大对政府部门分工体系提出了挑战，社会救助的事权在横向府际关系的调整上面临“超越组织边界”的问题。

在《社会救助暂行办法》中，涉及医疗救助、教育救助、住房救助以及失业救助等事权的卫生健康、教育、住房城乡建设以及人力资源社会保障等部门，却只依照“分工负责”的原则规定其事权责任，并未明确规范其相互间议事协调的具体法律责任以及相应实施程序。同样，该办法第3条第2款也并未明确指出地方政府及其社会救助管理部门的横向议事协调机制的内容。而明确建立横向府际协调机制应当是社会救助立法对政府内部横向府际关系调整的重点内容之一。

我国部际协调机制已发展出了基本的框架，即以国务院议事协调机构、部际联席会议作为常态化制度化的协调形式，以基于部门协议而建立的部际合作作为前二者的重要补充。其中，部际联席会议是为了协商办理涉及国务院多个部门职责的事项，由国务院批准建立，各成员单位按照共同商定的工作制度所开展的工作机制。部际联席会议是我国行政机构最高层次的联席会议制度，其成立和撤销具有严格的审批制度。[10]

为了整合社会救助部级横向府际关系，强化部门协作配合，解决社会救助行政工作中面临的重大问题，统筹推进全国社会救助体系建设，2013年8月建立了社会救助部际联席会议这一协调机制。社会救助部际联席会议主要定位于：一是研究拟订完善社会救助体系的重大制度、政策、体制和机制，向国务院提出建议;二是统筹做好最低生活保障与医疗、教育、住房等其他社会救助政策以及促进就业、扶贫开发政策的协调发展和有效衔接;三是研究解决救助申请家庭经济状况核对跨部门信息共享问题;四是督导推进全国社会救助体系建设等等。从这几年来看，社会救助部际联席会议起到了较好的整合社会救助横向府际关系的作用，但在县级部门之间整合社会救助资源的问题特别突出。为此，从2017年2月开始，在全国范围内建立县级政府困难群众基本生活保障协调机制，由政府负责人牵头，民政部门负责，发展改革、财政、卫生计生、人力资源社会保障、教育、住房城乡建设、扶贫、残联等部门和单位参加，定期研究解决本地区困难群众基本生活保障问题。从目前实施效果来看，也是较好地实现了整合社会救助县级横向府际关系的作用。

因此，可以通过社会救助立法进一步强化部际、省、市、县(区)社会救助部门联席会议、县级政府困难群众基本生活保障协调机制，强化专题会议、书面审议和联络员会议等相关制度，规范协调机制的主要职责、组成部门、工作规则、议事内容、运行程序，促进社会救助资源的有效整合，并形成社会救助合力。

　　四、基础+专项：社会救助立法的体系重构

在《社会救助暂行办法》中，我国社会救助体系包括：最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助八个项目。其中，特困人员供养和受灾人员救助是按照救助对象进行划分，而最低生活保障、医疗救助、教育救助、住房救助、临时救助、就业救助是按照救助内容进行划分的。因而，在社会救助对象上和内容上，存在划分标准不一致，对象和内容重叠的现象。

从发达国家和地区社会救助体系有关项目设置来看，一般是按内容来进行划分，如日本社会救助体系包括：生活救助、教育救助、住房救助、医疗救助、分娩救助、就业救助、照护救助、丧葬救助。因而我国也应该遵循用一个划分标准来确立社会救助体系的项目构成，即按社会救助内容来划分，把生活救助作为基础救助以应付生活上的基本需要，把医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助作为专项救助以应付专项问题，临时救助解决突发问题。从而形成“基础+专项”的社会救助体系。

不宜采用“最低生活保障”作为法律名称，采用“生活救助”或“生活扶助”作为法律项目名称，不仅符合国际惯例，而且还涵盖了我国社会救助在对象和内容上要从绝对贫困向相对贫困发展变化。同时，归并特困人员供养，在《社会救助暂行办法》中，特困人员供养在农村主要是指五保供养人员，到2016年还有农村五保供养人员496.9万人，这部分人员目前呈现出逐年减少的趋势。可通过社会救助立法把农村特困人员供养的基本生活保障部分纳入生活救助内容，医疗方面的需求可以纳入医疗救助，安葬等方面内容可通过临时救助等方法来综合解决，从而提高五保供养人员的保障水平。

护理救助是目前我国社会救助体系缺失的项目。在德国、日本等国家，针对贫困人群的护理救助是整个社会救助体系中的一个重要组成部分。在我国，随着人口老龄化，贫困老人的护理救助需求无论在农村还是城市都逐渐凸显，同时40-50岁贫困人口中对护理救助需求也在增加。因此，通过护理救助可以保障贫困的病患者和残疾人维持日常生活所需，对编牢社会救助体系网底，提高社会救助托底作用有重要的意义。

　　五、分类管理：社会救助立法的取向

从国外社会救助改革来看，分类管理是各国改革的主要取向，也是社会救助立法遇到的新挑战。以德国社会救助立法为例，经过2003年的哈茨改革，社会救助法中划定的救助对象进一步缩小，即只局限于没有就业能力的人。德国社会救助对象主要包括：一是与有就业能力的贫困者一起生活的没有就业能力的家庭成员，主要是其15周岁以下的子女(15周岁以上即视为有就业能力);二是老年人(65周岁以上)和不具有就业能力或就业能力减损的18至65周岁的人(患有疾病、残疾，每天工作少于3小时的人);三是处于特别的人生困境或其他生活境况的人(流浪者、刑满释放人员、需社会机构管教的行为异常的青少年等)。

德国2003年哈茨改革的重点就是通过社会救助中的激励，让有劳动能力的受助者尽快融入劳动力市场，并自力更生。具有就业能力的贫困者已不在德国社会救助立法的范围，但还可以获得针对寻求工作者的基本保障，强调受助者的义务和惩罚措施，以促使其积极争取再就业。[11]因此，可以说德国社会救助立法坚持以分类管理来进行改革。从“输血式”救助转变为“造血式”救助的关键在于就业促进措施的运用，例如，加强对弱势群体的职业培训、为其提供就业援助、职业介绍等。

总结近十年发达国家在社会救助领域的改革，所得出的改革共识是：有无劳动能力作为社会救助立法改革和政策制定的出发点和重要依据。对于没有劳动能力的弱势群体，被认为是“最值得”和“最应该”扶助的。对于有劳动能力的弱势群体，扶助项目是暂时性的，扶助手段是过渡性的，就业和再就业被认为是脱困自立的“标准路径”，是治本之策。

在《社会救助暂行办法》中，目前仍延续输血救助的思路。从社会救助立法选择看，我国社会救助激活政策目标不能仅局限于保障基本生存需要，需要提升到重视治本脱贫与发挥人的潜能上来。在社会救助分类管理中，需要包括以下内容：一是确保没有劳动能力的救助对象基本生活得到长期的综合性保障，使这部分最困难人群生计有保障、发展有计划、能力有提高;二是确保法定年龄范围内且有劳动能力的对象基本生活得到暂时的过渡性保障。同时推动有劳动能力的对象积极主动地接受培训和自愿接受就业，并对其进行定期评估确认，同时提供“一人一策”的“就业脱保”激活方案，让有劳动能力的对象有出路、有希望，帮助他们自立自助。

总之，确立造血式救助理念是社会救助立法走向成熟的标志。我国社会救助立法的方向应该是从目前过多强调经济帮助，转向增强救助对象融入社会的能力以及帮助有劳动能力的人再就业。

[参考文献]

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[10]朱春奎，毛万磊.议事协调机构、部际联席会议和部门协议：中国政府部门横向协调机制研究[J].行政论坛，2015(6).

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* 基金项目：国家社科基金重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”(编号：12ZD063)

作者：林闽钢，南京大学社会保障研究中心教授，南京 210023