[摘 要] 中共中央关于深化党和国家机构改革的部署，基于政治思维、民治思维、善治思维、法治思维，要在正确认识和处理党与政府、政府与市场、政府与社会关系的基础上，统筹考虑各类机构的设置，科学配置党政部门及其内设机构的权力，明确职责，着力解决体制机制中“两张皮”、“倒三角”、“九龙治”、“两不靠”问题，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。
党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)，紧紧围绕构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系这一全局性、根本性、长远性的时代重大课题，运用政治思维、民治思维、善治思维、法治思维方式，以前所未有的政治智慧、战略境界、改革魄力，对更好发挥我国社会主义制度优越性，决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利具有关键意义的重大改革，作出了站位高、涉面广、触及深、影响大、意义重的全面部署。深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，这场变革致力于将中国特色社会主义制度的本质内涵与承载和运行制度的体制机制深度吻合，对党和国家机构职能体系进行前所未有的全方位大调整、新建构，是一场着力解决党的领导与事务管理“两张皮”问题，使党的全面领导无缝隙落实;着力解决机构职能设置以权力还是以人民为中心的“倒三角”问题，使人民的主体地位无取代凸显;着力解决机构重叠职能交叉的“九龙治”问题，使体制机制的优化协同高效无折扣展现;着力解决改革与法治的“两不靠”问题，使全面依法治国无疏漏实现的深刻变革。
一、实行机构职能设置运行中党的全面领导的全闭合，着力实现党对一切工作的领导贯穿于改革各方面和全过程
坚持党的全面领导是中国特色社会主义制度体现其政治价值和属性的本质要求和根本特征，“党和国家机构职能体系是我们党治国理政的重要保障，是确保党始终总揽全局、协调各方的重要依托”[1]。中国特色社会主义制度体现党的全面领导，取决于在国家宪法中确定党的全面领导的法定地位，同时，在党和国家机构职能体系中确定党的全面领导的法定权责，二者不可或缺。没有宪法的规定，当然无从谈起在机构职能体系中的担当，但是，只有宪法中的地位而忽略确定机构职能体系中的权责，党的全面领导就会成为一种法式摆设，在国家治理体制机制的架构、流程、环节、关系中被虚化、隐化、弱化。
党和国家机构职能体系是承载和运行中国特色社会主义制度的载体，围绕政治事务、经济事务、社会事务、文化事务、法律事务、军事事务、群社事务、党建事务，以党委系统、人大系统、政府系统、政协系统、监察系统、司法系统、军队系统、群团系统、企事业系统为单元，构成以机构职能体系为主轴的国家运行和治理模式。长期以来，我国实行各类各级机构职能体系分系统设置和运行，缺乏整体统筹，造成党的全面领导在根本制度中具有政治地位，在宪法中具有法定地位，而在机构职能体系中缺乏周延的运行权责，突出的表现为“一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力，保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待完善”[2]，使中国特色社会主义制度的优越性在国家治理体制机制中体现得不充分、不完备。
不断完善中国特色社会主义制度急需解决的第一个重点问题，就是在党和国家机构职能体系中，科学确定党的全面领导的一个地位和三种实权，即各级党的组织和机构在同级各类组织和机构中的核心地位，在领导各种事务中的话语权、定夺权、驾驭权。
《决定》坚持党的全面领导的原则，运用政治思维方式，跳出机构职能体系设置中“重分轻合”习惯的窠臼，站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，致力于“在党和国家机构中不断健全完善保证党的全面领导的制度安排，并形成长效机制”，[3]将党和国家机构职能体系的重构进行整体统筹谋划部署。《决定》在明确提出“党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障”[4]，深刻阐明深化党和国家机构改革四个必然要求的重要意义的基础上，创设了以“一体四构九统”为架构的党和国家机构职能体系：一体是一个总体性体系，即系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系;四构是四个结构性体系，即形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系;九统是九个系统的统合，即人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力。
这一部署通过顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进，采取建立健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党的职能部门作用等措施，一方面，优化党的组织机构，理顺党组织与其他组织的关系，确保党的领导更加坚强有力;另一方面把党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等16项重大工作的话语权、定夺权、驾驭权全面落实到位，确保党的领导全覆盖。这一举措的重大实践意义，就是有利于真正解决在党和国家机构职能体系中党的领导与事务管理“两张皮”的问题。反观以往的机构职能体系，党的组织机构侧重以党内事务为中心设置，没有完全以党的领导为中心设置，在各个系统组织体系中，党组织与同级其他组织之间在许多层面没有充分体现领导和被领导关系，因系统分设，党对上述16项重大工作的领导还缺乏必要的资源和手段，形成了事实上的党的领导与事务管理相分割、相脱离的“两张皮”。只有通过站在国家治理体系和治理能力现代化的高度推进整体改革，以加强党的全面领导为中心重构党和国家机构职能体系，才能有效解决“两张皮”的问题。显然，《决定》通过实行机构职能设置运行中党的全面领导的全闭合，将带来党对一切工作的领导贯穿于改革各方面和全过程，使党的全面领导无缝隙落实的深刻变革。
二、创设机构职能设置运行中以人民为中心的微循环，着力实现各类各级机构合力贯彻党的根本宗旨
坚持以人民为中心是中国特色社会主义制度体现其社会价值和属性的本质要求和根本特征，中国特色社会主义制度体现以人民为中心，关键是要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益这一党的一切工作的出发点和落脚点，落实到“完善为民谋利、为民办事、为民解忧、保障人民权益、倾听人民心声、接受人民监督的体制机制，为人民依法管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务提供更有力的保障”[5]上。
国家治理体制机制建构的准则无外有两个，一是以人民为中心，二是以权力为中心。以人民为中心体现为在机构职能体系中，人民治理国家的主体地位和应当拥有的切身利益是根本，权力的大小、轻重、多少必须服从并服务于实现好、维护好、发展好最广大人民根本权利的需要;以权力为中心的体系，体现为在机构职能体系中，权力的威严是根本，人民是权力的施与者，能为人民做什么做多少，取决于权力赐予甚至掌权者的意愿和爱好。过去机构职能设置存在“一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出”、“基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高”、“军民融合发展水平有待提高”、“群团组织政治性、先进性、群众性需要增强”、“事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在”、“一些领域权力运行制约和监督机制不够完善，滥用职权、以权谋私等问题仍然存在”[6]等问题，导致体现人民依法管理国家事务、管理经济文化事务、管理社会事务的作用不充分，各类各级机构全心全意为人民服务的效能有欠缺。
不断完善中国特色社会主义制度急需解决的第二个重点问题，就是通过“推动完善党和国家机构的科学设置、权力的科学配置、人员的合理组合、运行的高效有序，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，构建共商共建共治共享的治理格局”，[7]并“完善为民谋利、为民办事、为民解忧、保障人民权益的体制机制”[8]。以人民为中心的机构职能体系，体现为党确定全心全意为人民服务的方针政策并在坚强领导中使各种部署在各个方面得以贯彻，人大、政协为人民参政议政提供更多更有效的渠道和方式，政府提供实现好、维护好、发展好人民根本利益的公共服务、行政监管、社会保障，人民群众拥有采取不同形式影响决策、参与执行的社会机会和平台，各类各级机构充分发挥为人民着想、为人民排忧、为人民谋利的作用。
《决定》坚持以人民为中心的原则，运用民治思维方式，排除机构职能体系设置中“重权轻民”的症结，在统筹各类各级机构职能体系时，着力营造确保人民地位和利益的“一向五径一哨”架构：一向是一个改革方向，即所有机构职能设置和运行都要有利于实现人民的主体地位和切身利益;五径是五条基本路径，即完善党的全面领导以强化政治核心的路径，整合人大、政协专门委员会设置以实现人大、政协发挥作用更加贴近民意的路径，优化政府机构设置和职能配置以增强为人民提供优质高效行政服务的路径，统筹党政军群机构改革以激活人民力量的路径，合理设置地方机构以回应和服务人民需求的路径;一哨是依纪检查和依法监察的哨卡，即推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，有力阻止损害人民利益的各种用权行为。通过这些改革，保证在国家治理体制机制中，人民能够尽其所能、享其所利、排其所忧。
这一部署通过把党的根本宗旨转化为机构职能要素以及相互关系，在各类各级机构职能体系中进行整体建构，构成党政军民学各个系统内部和系统之间围绕实现党的根本宗旨的权责内涵、结构以及运行流程、环节。这一举措的重大实践意义，就是有利于真正解决机构职能体系中以谁为中心的“倒三角”问题。反观以往的机构职能体系，各系统、各层级设置什么机构，机构履行什么职能，优先考虑权力的定制、分配，然后在既定的以权力为中心的机构职能中承载实现、维护人民各种权利的工作，难免造成机构人员的履职行为首先是为权力与权力的特定关系负责，而往往疏于为权力与人民权利的正当关系负责，形成事实上机构职能体系围绕以什么为中心的“倒三角”现象。只有通过突显人民主体地位，建立健全坚持立党为公、执政为民，贯彻党的群众路线的人民当家作主的制度体系，以及完善为民谋利、为民办事、为民解忧、保障人民权益、倾听人民心声、接受人民监督的体制机制，才能有效解决“倒三角”问题。不难看到，《决定》通过创设机构职能设置运行中以人民为中心的微循环，将带来实现各类各级机构合力贯彻党的根本宗旨，使人民的主体地位无取代凸显的深刻变革。
三、构建机构职能设置运行中优化协同高效的总系统，着力实现内涵式改革发展
坚持优化协同高效是中国特色社会主义制度体现其能效价值和属性的本质要求和根本特征，中国特色社会主义制度体现优化协同高效，重要的是构建效能型体制机制，使各类各级机构之间具有统一、负责、厉行的组织性，职能之间具有决策、执行、监督的有效性，形成政令通畅、要素活跃、互动有为、生机勃勃，能够集中力量高效办事、优质成事的国家治理局面和事业发展环境。
国家治理体制机制的建构是以总系统为主还是以子系统为主，是两种不同的理念和模式。以子系统为主表现为凸显子系统的单一型独立性，忽略总系统的统筹性，各个子系统拥有相互独立的机构职能体系，各成一体、各自为阵，改革基本上是在这种版式中分头推进。以总系统为主表现为突显总系统的统筹性和子系统的复合型独立性，各个子系统的机构职能体系是在国家治理体制机制总系统中的有机构成，服从于总系统的整体张力，改革则是立足总系统循序推进。两种理念和模式分别导致资源配置状的优与劣、成本效益比的高与低、运行成效质的好与差的不同能效。由于历史的原因，我国治理体制机制以子系统为主进行建构，这种状况导致三大弊端，一是在各个系统之间，权力分散且交叉，职责模糊且重叠，资源浪费且紧缺，运行耗散且拖沓，难免政出多门、相互扯皮、成本虚高、效率低下;二是在政府管理系统，因人财物实权高度集中容易形成部门利益、行政资源割据、行政部门平行等差等体制性障碍，制约公平效率的集约实现;三是在中央与地方之间，形成各个子系统对接呼应的游散，自上而下的政令流向和自下而上的政行回应发生梗阻，导致央地之间形成不应有的政策距离以及由此伴随的令行差距。突出表现为“一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出;一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位;一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理;基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高;事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在”[9]。显然，在以子系统为主的格局中推进改革，只能是头痛医头脚痛医脚，触及不了体制机制的深层弊端，难免导致改革走一条质量与数量不一致、表象与实质不一致、规模与效应不一致的外延式路径。
不断完善中国特色社会主义制度急需解决的第三个重点问题，就是要彰显以总系统为主的理念和模式，以党政军民学和东西南北中为平行四边形的两组平行线，在其对角线上构建新型党和国家机构职能体系，实现在贯彻党的全面领导中，各个子系统分工合理、权责得当、协同合作、运行顺畅、治理高效的体制机制。
《决定》坚持优化协同高效的原则，运用善治思维方式，在国家治理体系建构中破除“重子轻总”导致的系统壁垒，“不回避权力和利益调整，而是要对现有的传统既得利益进行整合，重塑新的利益格局”，[10]以一体化的手法进行国家治理体制机制的再造，在各类各级机构职能子系统之间，搭建分工明晰、合力紧系的权责系络，在子系统与总系统之间，搭建体系工整、结构合理的权责网格，以此构建“一式三维五效”的体制机制：一式是内涵改革模式，即改革从设计到落地始终凸显公平质量效率相统一。三维是改革依循的三个重要维度，机构优化维度致力于“在正确认识和处理党与政府、政府与市场、政府与社会关系的基础上，统筹考虑各类机构的设置，科学配置党政部门及其内设机构的权力，明确职责”[11];职能协同维度致力于在党政军群各类机构调整中注重职能的内在关联性和互动性;运行高效维度致力于在推进改革和各类机构运行中注重形成配合联动、低成本高效率的机制。五效是改革必须实现的五个实效，即“使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”。“这在很大程度上是一种合理化，试图整合各部委的职能，而不单单是一种瘦身”。[12]
这一部署通过将以子系统为主的机构改革，变为以总系统为主的党和国家机构改革，注重改革在全国一盘棋中的实质性设计、实在性破解、实际性创新、实效性推进，实现国家治理体制机制的历史性时代性创新。这一举措的重大实践意义，就是有利于真正解决“九龙治”问题。反观以往的机构职能体系，存在一项事情跨系统管理，一类事情跨部门管理，一种事情跨层级管理，而系统之间、部门之间、层级之间有权但权力边界模糊，有责但权责关系不顺，造成事实上的权力分散、权责错位的“九龙治”现象。只有通过科学合理、权责一致，有统有分、有主有次，履职到位、流程通畅的整体改革，才能有效解决“九龙治”问题。显然，《决定》通过强化机构职能设置运行的总系统设计和实施，将带来体制机制改革内涵式推进，使优化协同高效无折扣展现的深刻变革。
四、完善机构职能设置运行中依法依规的全规范，着力实现重大改革于法有据
坚持全面依法治国是中国特色社会主义制度体现其治理价值和属性的本质要求和根本特征，中国特色社会主义制度实现全面依法治国，目的是要依靠法律的权威性、规范性和稳定性，确立马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的指导，确立国家事业发展的社会主义方向，确立党领导一切工作的权威，确立人民当家做主的尊严，确立中国特色社会主义核心价值体系的导向，确立全国上下思想与行为、机构与职能、权力与职责、权利与义务、政策与实施、创造符合党的路线方针政策和国家意志的规范，使中国特色社会主义事业在法治道路上健康、有序、稳步推进。
党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，其法治化程度既体现推进全面依法治国的进程，又承载实现全面依法治国的分量。经过长期努力，尤其是党的十八大以来，党中央全面依法治国战略全面深入贯彻，取得了法治体系、制度、机制、队伍、能力建设的显著成就。而涉及党和国家机构职能设置运行的法治建设，还需要加码努力。目前，存在两个方面的不足：一是规范党的机构职能的党内法规体系和规范国家机构职能的组织法体系不健全，各类各级机构职能的设置和运行缺乏法律法规的刚性约束，容易产生随意性变更，引发精简--膨胀--再精简--再膨胀的现象;二是在以往机构改革中，存在因法治建设滞后致使改革措施与现行法律法规不衔接甚至有抵触等问题，导致改革要么于法无据、举步维艰，要么绕法改革、风险极大。
不断完善中国特色社会主义制度急需解决的第四个重点问题，就是“处理好改革和法治的关系，发挥法治在党和国家机构改革中的作用”，[13]在党和国家机构职能体系改革中切实“坚持改革和法治相统一、相促进，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，依法依规完善党和国家机构职能，依法履行职责，依法管理机构和编制，既发挥法治规范和保障改革的作用，在法治下推进改革，做到重大改革于法有据，又通过改革加强法治工作，做到在改革中完善和强化法治”[14]。
《决定》坚持全面依法治国的原则，运用法治思维方式，克服机构改革职能转变中“重行轻规”的弊端，强化机构编制法定化的改革任务，以周延机构编制管理流程的手法，构建“三规两统两严”的机构编制法定化和法治化体系：三规即着力完善党和国家机构法规制度，“加强党内法规制度建设，制定中国共产党机构编制工作条例。研究制定机构编制法。增强“三定”规定严肃性和权威性，完善党政部门机构设置、职能配置、人员编制规定”[15]。两统即着力强化机构编制管理惯性约束，“强化党对机构编制工作的集中统一领导，统筹使用各类编制资源”[16]。两严即着力加大机构编制违纪违法行为查处力度，“严格执行机构编制管理法律法规和党内法规，……严肃追责问责”[17]。
这一部署致力于在制约机构编制科学设置、规范运行的各个环节，以法治的威严消除人为因素，形成依法设置、依法管理、依法惩处违纪违法行为的法治体系和环境，保证机构编制在公序良法的规范中更好发挥在管理全流程中的基础性作用。这一举措的重大实践意义，就是有利于真正解决改革与法治“两不靠”问题。反观以往的改革程式，要么是注重改革方案制定，保证方案实施的相关法律法规的立改废措施跟不上，要么对相关法治建设只是提出要求，而缺乏具体的行动措施，形成事实上改革与法治“两不靠”现象。只有通过体现依法依规完善党和国家机构职能，依法履行职责，依法管理机构和编制，既发挥法治规范和保障改革的作用，又做到在改革中完善和强化法治要求的改革，才能有效解决“两不靠”问题。显然，《决定》通过完善机构职能设置运行中依法依规的全规范，将带来重大改革于法有据、全面依法治国无疏漏实现的深刻变革。
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[1][10] 刘鹤.深化党和国家机构改革是一场深刻变革[DB/OL]. http://www.xinhuanet.com/politics/2018-03/
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cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html.
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[11]刘建武.深刻理解深化党和国家机构改革的重大意义[DB/OL]. http://news.ifeng.com/a/20180417/
57636050_0.shtm.
[12]杨大力.转引自中国这波国务院机构改革外媒好评如潮[DB/OL]. http://news.sina.com.cn/c/nd/2018-03-17/
doc-ifysivwz4439520.shtml.
[13]马怀德.深刻理解深化党和国家机构改革的重大意义[DB/OL]. http://news.ifeng.com/a/20180417/
57636050_0.shtml.
作者：石亚军，中国政法大学原党委书记，教授，博士生导师，国家社科基金重大项目“内涵式大部制改革视野下政府职能根本转变研究”首席专家，北京 100088
