我国对预算绩效管理理论的认识是在实践中不断深化发展的。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，党的十七届二中全会推行政府绩效管理和行政问责制度。党的十八大明确提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”，为实施预算绩效管理奠定了政策理论基础。党的十九大进一步提出“全面实施绩效管理”，对绩效管理认识提到了新的高度。因此，有必要进一步对预算绩效管理理论内涵进行梳理，结合新时代要求提出针对性的改革措施，这对于推动我国预算制度、税收制度、财政制度乃至政治制度改革都具有重要现实意义。

　　一、全面实施预算绩效管理的理论分析

　　预算绩效管理是绩效预算管理的重要环节，寓绩效于预算编制、预算执行、预算监督全过程。从不同国家经济社会发展阶段分析，预算绩效管理和绩效预算管理的基本内涵界定、评价标准、公众满意度以及决策目标的实现等，可谓迥然不同。

　　(一)绩效预算是运用绩效信息的预算活动

　　自20世纪初提出绩效预算以来，绩效预算经过一百多年的发展，仍然未能有一个统一的准确定义。根据OECD的定义，绩效预算是利用可衡量的结果分配资源的预算过程。[1]此外，从目前可以查到的常见定义有结果导向预算、绩效基础预算以及绩效融资等等。关于绩效预算的定义如此之多，以至于人们在第一次接触时不免产生疑惑。实际上，这种情况的出现并非是绩效预算理论不成熟导致的，而是因时代要求的变化和各国切合实际的探索不断赋予了绩效预算新的内涵。尽管绩效预算的外延有许多不同，但其核心内容却十分明晰。简单地讲，绩效预算就是将投入与产出相结合的预算活动。在这整个预算过程中，绩效信息的使用十分关键。根据绩效信息的运用程度不同，绩效预算可以被分为不同种类。[2]假如预算中不包含绩效信息，我们可以认为这种预算并不是绩效预算。绩效信息运用程度较低的预算，仅仅把信息包含在预算报告中，并不作为分配预算资源的考虑因素。随着绩效信息在预算决策中的重要性不断提高，绩效预算的内涵也表达的越透彻。在最理想的情况下，资源分配直接且明确地与绩效信息相联系。

　　实证研究表明，预算决策并非完全基于绩效信息，也即上述最理想的情况可能无法实现。对于绩效预算在预算决策中的重要性，一种观点认为，政府预算决策本质上是政治博弈行为，是利益相关者为实现自身利益最大化进行讨价还价并作出妥协的过程。在这个过程中，参与者的议价和谈判能力是决定因素，而不是基于经济效率角度的绩效信息。在极端情况下，两个竞争性计划之间如果收益不存在区别，选择哪个项目则只有依靠项目支持者的谈判能力来决定。作为持这一观点的代表人，Wildavsky认为，任何试图仅对预算进行改革而不触动其所处政治体制的努力注定会失败。[3]另一种观点却认为，绩效预算能够在决策中发挥重要的作用。预算决策是解决用有限的资源最大化公共利益的问题，故而应当以支出项目的效率记录作为科学分配资源的基础。同样是极端情况下，Lewis认为，两个竞争性计划之间不可能不存在收益的区别，只可能是人们掌握的事实不足。[4]在充分合理且科学的数据支撑下，人们必定会做出理性的预算决策。

　　在目前看来，这两种观点都过于理想化和绝对化。预算决策的程序决定了预算编制的政治本质，决策者从自身利益出发，即使其他项目的社会收益高于自己主观意志支持的项目，也很难转而支持其他项目。换句话说，寻求理性和科学的预算编制方式其本身就是反理性的。[5]另一方面，绩效信息也能够作为政治因素的一个重要补充，成为决策者在价值评价、谈判和利益妥协以外的决策依据。综上所述，要排除政治因素的影响，在绩效信息与预算编制之间建立起直接的联系，既不现实，也没有必要。在不同的政治体制下，绩效预算在决策中的重要性也有所不同。只要绩效信息科学准确，为需要绩效信息的决策者提供了决策依据，便已实现其存在的价值。

　　(二)绩效预算是国家治理现代化的重要机制

　　绩效预算尽管在现代国家治理中拥有举足轻重的地位，但是在历史上很长一段时间里，只是作为一种对政府支出项目进行评价的工具存在着。在20世纪初到80年代的这段时间里，传统预算仍然在公共预算领域内占据着主要地位，绩效预算仅仅是传统预算的有益补充。这一阶段所谓的绩效预算只是产生了绩效信息，但绩效信息极少用于决策。新公共管理运动的发展为绩效预算从工具到机制的转变奠定了基础。20世纪80年代初，为了解决普遍面临的财政收支紧张与政府管理水平落后等问题，世界范围内兴起了一场对政府行政管理进行改革的运动。这场运动提倡加强政府决策的科学性与战略性，合理分权促使部门的权利与责任相匹配，提高公共服务提供的质量和效率。由于整个改革的实现均离不开绩效信息的运用，人们逐渐意识到绩效预算的重要性。

　　首先，绩效预算是事权能否有效划分的基础。绩效预算赋予了人们检验某一层级政府是否具有能力承担某一职责的手段，从而据此配置各部门的责任，划分各级政府的事权和财权。在多层级的国家治理框架下，政府间财政关系因而更加科学与规范。其次，绩效预算是评价政府行动效率的技术支撑。在支出责任划分明确的条件下，绩效预算不仅考察了支出项目预定目标是否实现，而且会评估为实现目标所支付的资金是否都是必要的。这种对支出项目基于经济效率角度的评价是政府部门、立法机构以及社会公众实施监督和问责的重要依据。最后，绩效预算能为政府决策注入更多理性与科学的因素。政府决策的过程是决定政府资源分配的过程，是一场利益相关者的政治博弈。绩效预算从经济效率的角度出发，为决策者提供了客观和科学的决策信息。从这一角度来看，绩效预算能够增加决策的科学性，提高决策达成一致的效率。由此，绩效预算不再仅仅是一种对支出效率进行评估的工具，而被赋予了更崇高的使命，作为实现国家治理现代化的一种保障机制，发挥了至关重要的作用。

　　二、全面实施预算绩效管理的国际借鉴

　　全面实施预算绩效管理，实质上就是要全面推行绩效预算编制改革。分析绩效预算在各国的实践，主要有以下做法及经验借鉴。

　　(一)加强绩效信息运用是改革的主要趋势

　　纵观三十多年以来各国的绩效预算改革，绩效信息和资源分配之间的联系越来越紧密，也在预算决策中发挥着越来越重要的作用。各国通过一系列的改革逐渐强化绩效信息在预算安排和资源分配决策中的作用，促成了绩效预算从技术到机制的转变。加拿大、丹麦等国家的绩效预算改革自21世纪以来仍沿着绩效信息方向继续深入，加强绩效信息在各个领域预算优先次序决策中的作用，帮助各部门提前制定发展计划。然而，对于任何一个国家而言，加强绩效信息的运用并非一帆风顺，改革的过程中可能出现停滞不前甚至倒退的情况。在一些发展中国家，如玻利维亚、加纳等，虽然政府希望绩效预算在资源分配的问题上发挥更重要的作用，但是由于国家治理能力较弱，绩效预算长期都处于只产生绩效信息而未运用的阶段。发达国家也不例外，澳大利亚、英国等自20世纪90年代改革初期绩效信息就被初步用于决策，后经历了一系列改革，至今绩效信息仍未与预算安排和资源分配建立紧密的联系。也有少数国家在绩效预算发展的过程中经历了“倒退”。例如，加拿大在20世纪90年代后期，绩效改革目标由关注预算优先次序问题转到加强政府的责任意识，弱化了绩效信息与预算安排间的联系。另外，在同一时期同一国家内部的不同领域，绩效信息在预算决策中的重要性也有所不同。例如，在丹麦财政部等部门的预算中，绩效信息和资源分配之间没有联系，然而在高等教育和部分医疗部门，绩效信息却直接影响着资金分配。长期来看，绩效预算发展的主要方向是绩效信息在预算决策中的作用逐步得到强化。但是由于国家治理能力等因素的制约，短期内绩效预算改革可能遭遇一些阻碍，且各国绩效预算改革的发展路径也呈现出多样化的趋势。

　　(二)政府间财政关系决定绩效预算的方式

　　各国一般依据本国政府间财政关系选择绩效预算改革的推行方式。在中央财政部门职权相对完善和集中的国家，如智利和英国，更倾向于采用自上而下的推行方式，让财政部门在推行和实施改革过程中发挥更重要的作用，如规定绩效测算的方法、制定绩效目标等。自上而下是更为集权的推行方式，中央政府部门在改革的推行、实施和监管中都扮演主要角色。有了中央政府的部门发布统一的标准和规定，自上而下推行的绩效预算改革一般都更加系统化。在丹麦和冰岛等高度分权的国家，中央财政部门的职权相对较弱，采用自下而上的方式推行绩效预算改革，由各个政府机构负责改革的具体实施，中央财政部门为改革提供指导和建议。在自下而上推行的改革中，各个底层政府机构是改革的主角，可以自愿选择是否推行绩效预算改革，也可以自主决定推行改革的具体方式。不论哪种推行改革的方式，都有各自的优势与劣势，下面的表格对其进行了总结。总的来说，自下而上比自上而下的推行方式要面临更多的挑战。此外，绩效改革的覆盖面与推行改革的方式密切相关。一般来说，采用自上而下改革的国家更倾向于在所有领域全面推行改革，要求所有部门都提供绩效信息，而采用自下而上改革的国家一般只在一部分领域推行。

　　(三)合适的管理机制是成功的必要条件

　　完善的绩效管理机制是绩效预算取得成功的必备条件。完善的绩效管理机制应给予政府管理者们改善绩效所需的灵活性，同时加强执行过程中的监督和问责。目前，国际上主要有两类成功的绩效管理机制，其目的都是向政府管理者们提供改善绩效所需的灵活性，只是在对政府官员的信任和激励机制上有所不同：第一类管理机制称为“迫使管理者们管理”，应用的国家有新西兰、英国等。该机制主要借助契约和外部激励，建立类似市场的管理框架，将公共服务外包出去，或使更多的政府功能实现私有化，而不依赖政府官员做出决策，主要通过外部回报来激励绩效的改善。第二类管理机制称为“允许管理者们管理”，应用的国家有澳大利亚、瑞典等。主要采用授权的形式，相信政府官员会明智地作出判断并采用有效行动来解决问题，主要通过公共服务的内在回报进行激励。[6]反之，在一些发展中国家，实现目标成效的财政和管理职责被分散，如加纳的集中式政府服务以及布基纳法索、柬埔寨和马里的集中式财政授权都剥夺了管理者们在有效配置资源、实现既定目标方面的灵活性。

　　在加强执行过程中的监督和问责方面，发展中国家提供了一些反面例证，这些国家在监督、评估和绩效评价环节都很薄弱。在加纳，评估工作的分析能力不足，政府的规划部门又面临资源不足、技术落后等问题，这在一定程度上导致了绩效预算改革的失败。

　　三、我国预算绩效管理改革的绩效透视

　　我国政府开展绩效管理的探索与实践已有十多年时间，绩效管理制度已经形成了初步的框架，财政资金“重分配轻管理、重使用轻效益”的现象有所遏制。与此同时，我国绩效管理处于逐步发展过程中，存在如作为绩效预算关键的绩效信息数量少、质量低，难以为预算决策提供有效帮助;政府部门对绩效预算的认识不足，一些不合理的制度安排制约了绩效管理的实施等问题。在更加注重效益优先的时代背景下，全面实施绩效管理改革迎来前所未有的难得的机遇期。

　　(一)中国特色的绩效预算模式正在形成

　　第一，实现了绩效评价制度全覆盖。自2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”开始，党中央、国务院强调和推行绩效管理改革，中央各部委以及广东、云南等地区积极响应，陆续出台了一系列规范性文件，为绩效评价夯实了制度基础。从中央本级看，财政部负责牵头推进中央各部位的绩效评价试点工作。2005年以来，财政部先后制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》《财政支出绩效评价管理暂行办法》等多个制度框架体系，为各部门开展绩效评价提供了依据。从地方层面看，湖北、青岛等不少省、自治区、直辖市也相继出台了一系列地方性法规。

　　第二，实现了绩效目标编制全覆盖。2016年，财政部实现了对153个中央部门的全部2024个一级项目以及93项中央对地方专项转移支付绩效目标进行了集中会审，形成了包括产出数量、质量、时效、成本、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响以及服务对象满意度等9个维度在内的较为规范的绩效指标体系，初步建立了绩效目标与预算资金“同步申报、同步审核、同步批复”的机制。[7]

　　第三，实现了绩效目标动态监控全覆盖。2016年，财政部选取了中组部、水利部、银监会、审计署等15个中央部门开展绩效目标执行监控试点，2017进一步扩大到所有中央部门，涉及资金2000多亿元。同时，跟踪项目绩效目标完成情况，及时纠正执行偏差。如，对重点民生政策和重大支出项目绩效实施全过程监控。

　　第四，实现了部门单位绩效自评全覆盖。2017年，财政部首次组织中央部门对2016年度所有项目支出开展绩效自评，对绩效目标完成情况进行全面体检，有效实现了部门自我管理，落实了部门主体责任。同时，建立了重点绩效评价常态机制。2016年起，财政部每年选择部分重点民生政策和重大专项支出，会同第三方机构开展重点绩效评价，评价结果作为完善政策、改进管理和合理安排预算的重要依据，不断强化结果应用。

　　第五，实现了重点项目绩效目标公开全覆盖。财政部将66项中央对地方专项转移支付整体绩效目标随同2017年中央预算草案，报送全国人大财经委审阅;选择10个中央部门的10个重点项目绩效目标，随同2017年部门预算草案提交全国人大常委会审议。将重点项目绩效评价报告随同中央决算提交全国人大常委会参阅，数量也从2016年的5个增加的2017年的10个，将99个中央部门的111个一级项目绩效自评结果，在提交全国人大常委会审议的2016年度部门决算草案中反映。上述重点项目绩效目标、绩效评价报告和自评结果，已经主动向社会公开。

　　总体上看，中国预算绩效管理改革探索逐步向纵深推进。在绩效管理改革的实践过程中，部分地区走在了全国改革前列。广东省研发了包括项目数据库、绩效评价指标库、专家库及专家复审平台在内的“三库一平台”，实行绩效评价项目信息化管理。江苏省初步建立了绩效评价指标库、专家库、第三方评价中介库和财政绩效管理系统，并基本实现了与预算管理系统、部门预算编报系统和财政专项资金管理系统的对接。青岛、湖北、江西等省市出台了《预算绩效监督条例》等，不少地方政府还在省级层面成立了绩效管理机构，负责当地自上而下的改革推进工作。

　　(二)现阶段绩效管理存在的问题亟待破解

　　一是绩效理念尚未转化为绩效行动。绩效理念尚未深入人心，因而难以调动实施绩效改革的主动性。“绩效预算”很少作为关键词出现在重要文件中。究其原因，一方面，绩效改革进展缓慢，影响了绩效所能体现出来的重要性。另一方面，长期以来政府“以收定支”的财政思想根深蒂固，财政收入收多少花多少，削弱了实施绩效预算的意愿。同时，受到文化与制度的影响，我国公众参政议政的意识淡薄，更倾向于将事务交由政府直接处理，对预算收支项目的关注度和参与意识不够，也缺少获得预算信息和参与预算决策渠道，公众对绩效理念呼应不足。

　　二是绩效预算制度的框架有待重构。完善的法律制度是预算绩效管理得以有效实施的重要前提。西方国家政府绩效评价历经近半个世纪的发展，在节约政府开支、提高财政资金使用效率方面取得了显著成效，完善的绩效评价法律制度为这些国家成功推行绩效评价改革提供了稳定的制度支持和制度保障。尽管我国绩效预算改革比发达国家晚约半个世纪，但正迎头追赶。但我国预算绩效管理改革还处于初级阶段，相关的法律制度尚未完全建立起来，2014年新修订的《预算法》明确强调讲求绩效，从财政基本法角度强化了绩效的重要性。但需要注意的是，我国目前仍没有针对预算绩效管理的成文法律、法规，预算绩效管理仍然缺乏法律支撑。同时，地方预算绩效管理工作的推动缺乏统一的法律保障和制度规范。前期采取“文件驱动”有其合理性但并不充分。采用行政手段推进绩效预算改革在改革前期确实有成效，可以将绩效评价制度快速融入中央和地方政府各部门预算编制和预算执行中，并起到了强调绩效评价重要性的作用。行政规章有其局限性，不足以为绩效预算提供最佳约束与引导。绩效预算只有建立在法治基础上才可能扎根和长期稳定存在。

　　三是绩效信息质量低，运用程度不高。绩效信息是绩效预算环环相扣不断延伸的关键，然而长期以来，我国绩效评价产生的绩效信息却呈现出数量少、质量低、运用程度不高等特点。首先，绩效评价试点工作进展较为缓慢，导致绩效评价覆盖面不足，可用的绩效信息数量少。目前绩效评价只针对一般公共预算，尚未实现对政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的覆盖。地方政府的绩效评价也大多以省级政府试点为主，地级与县级政府部门开展绩效评价并不普遍。其次，绩效评价机制尚不完善，导致绩效信息质量偏低。不少部门的绩效评价由其自己成立的绩效评价组织机构负责，在绩效评价过程中既当运动员，又当裁判员，无法保证绩效评价信息的客观性。同时试点支出项目由各部门自行选择，部门具有完全的决定权，进行绩效评价的项目因此有很大的自主性。再次，绩效信息的运用程度低，绩效信息影响预算决策力度小。目前的改革停留在致力于实现绩效评价上，所产生的绩效信息只在较小范围内对预算资源配置起到作用。同时，绩效信息未与行政问责有效结合，任何形式的监督，只有与责任追究结合起来，才能取得实效。

　　四是绩效目标缺少立法机构的有效审议。改革开放以来，我国人大对预算的监督审查取得了一定进展，但实质性的作用远未得到发挥。这是由于人大预算审查力量不足，缺少具备专业知识的人才。绝大多数人大财经委人员数目极少，要对众多部门的预算进行审查，短时间内根本无法深入研究其合理性。另外，财经委人员多为兼职，其本职工作并非审查预算，专业能力欠缺，无法提出有效的修改意见。更为重要的是，人大的监督审查职能未得到重视，审议时间不充分，程序性大于实质性。因此，人大批准预算主要侧重于考虑收支平衡，而预算支出政策和具体项目绩效目标的合理性并非审核重点，预算监管在一定程度上流于形式。

　　五是财政信息化建设比较滞后。财政信息化建设是推进财政改革的技术支撑，是提高财政管理水平的手段，是转变财政治理方式的基本前提，是把握和分析宏观经济运行态势的必要工具。但是，我国目前财政信息化建设比较滞后，技术与管理结合不紧密，不是财政管理知识不足，就是计算机和网络知识薄弱，难以适应网络环节下财政管理的发展要求。同时信息化建设与财政管理结合不紧密，出现彼此间相互脱节的情况。

　　(三)新时代为推行绩效预算创造了机遇

　　首先，主要矛盾变化为改革提供了重要契机。十九大报告中指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”而全面实施绩效管理，提高资金的使用效益，为公众提供更多更好的公共产品和服务，是解决新时代主要矛盾的重要途径。

　　其次，财政收支矛盾为改革提供了内生动力。根据国际经验，日趋紧张的财政收支矛盾往往是绩效预算改革的内生动力。受国内经济减速和经济结构调整影响，当前财政收入增速呈降幅明显。与此同时，经济建设类支出短期内难以减少，民生社保类支出随着社会的发展也在不断增加，财政资金更为紧张。特别对于担负了过多事权的地方政府来说，捉襟见肘财力匮乏迫使其依靠地方融资平台、信托等其他渠道举债，产生了巨大的财政金融风险。破坏性极强财政危机一旦发生，经济与社会的发展预期将受到重大打击。与资金短缺形成鲜明对比的是，财政资金的分配在一定范围、一些地方政府存在大量错配、浪费等问题。要尽快解决上述问题，避免出现财政危机，就必须依靠推动绩效预算改革提高支出效率，加强绩效问责，减少资源错配的情况。

　　再次，全面推进依法治国必须注重绩效。依法治国的理念正与绩效预算精神契合。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要加快建设社会主义法制国家，将依法治国的重要性提升至发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障的高度。面对法律法规不完善，执法不严格不规范，一些政府工作人员乃至领导法律意识淡薄等问题，依法治国要求“法治”，杜绝“人治”，主张根据确定的法律法规而非个人的主观意愿办事，形成法律化、制度化的工作环境。与此相对应的是，绩效预算同样要求预算的编制、执行和决策按照规范的程序进行，职能部门仅仅依照预算法案中的目标和要求，而非上级政府要求或部门领导偏好等不明确不规范的标准完成支出责任。以此为基础，理清各方权责，避免相互推诿，提高政府效率。因此，依法治国的重视和建立，不仅给予了绩效预算法律法规和执法体系的技术支持，还给予了依法办事的理念支持，从而为改革的推行提供了法制保障。

　　最后，建设人民满意的服务型政府讲求绩效。进一步转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府，这是新时代我国行政管理体制改革的基本方向，也为全面实施绩效管理提供了基本依据。因为与传统的投入预算相比，绩效预算要求资源配置方式与方法的系统转变——确保资源配置与政策目标及结果相联，也要求公共官员行为与理念的根本改变，即从关注“多少”(内部福利意识)到关注“多好”(服务公众意识)。所以，让大多数老百姓满意才是最好的绩效。

　　四、全面实施绩效管理的实现路径

　　目前我国绩效预算挑战与机遇并存，推动绩效预算改革的前进决定了我们能否在国家治理现代化的路上走得更远。为此，应借鉴绩效预算国际经验，立足于基本国情，推动全面实施绩效管理的“五化”路径。

　　(一)实现预算程序法定化

　　一是完善预算制度。规范而完备的法律法规为预算编制与执行提供了明确的操作依据，是预算相关人员操作过程规范化的前提。预算制度规范化不仅要求顶层设计全面且合理，更要求法律法规做到细化和量化。首先，制度设计应覆盖整个预算周期，逐步探索中长期预算规划，解决预算编制的“短视”问题。其次，加快推进四本预算的编制细化工作，并区分经常性预算与资本预算。再次，预算程序中各阶段参与方应做到权责匹配，在各个环节的责任和义务不存在冲突或缺失。最后，应细化政府会计基本准则和具体准则，构建清晰合理的政府会计制度体系。

　　二是规范预算操作。操作过程的规范化是指参与预算的各方严格按照法律法规的规定执行，不仅应在程序上符合相关规定，而且要在过程中履行各自的职责。在进一步完善预算制度的同时，应当严格规范相关人员的操作，加强预算在各个环节的合规性。一方面，加强对预算参与人员专业水平的培训，特别应当注意加大基层工作人员专业培训投入，提升完成工作的能力。另一方面，提高政府各部门以及立法机构的绩效意识，使其认识到绩效预算的重要性以及各自在预算中职责的重要性，赋予其完成工作的良好意愿。

　　三是修订实施条例。截止目前，新《预算法》已运行3年有余，而预算法实施条例仍旧没有出台，这为预算绩效管理改革细化留下隐患。如扶贫、新能源等一些专项转移支付资金绩效形成多方监督而效益低下或挪用、贪污等问题，迫切需要在预算决策程序上做到法定化。

　　(二)促进绩效问责一体化

　　一是构建有效的绩效评价体系。绩效评价是绩效信息产生的来源，评价体系的有效与否直接关系到绩效信息的质量和及时性，从而对绩效信息的运用产生至关重要的影响。构建有效的绩效评价体系，可靠的绩效信息集聚，是我国下一步绩效预算改革向纵深推进迫切需要解决的任务。建议可以由政府设立绩效评价中心，独立于具体职能部门，对各部门工作展开绩效评价，改变现有的各部门自己评价自己的模式。在行政体制上，中心可以对本级政府负责，也可以对人大负责。同时为了协调各层级绩效评价中心的工作，实现资源共享，促进评价水平提高。此外，应鼓励聘请第三方机构开展绩效评价。第三方机构面临着市场竞争淘汰机制，出具的绩效报告往往专业水平更高，更具公信力。

　　二是依据绩效评价实施行政问责。绩效评价的客观性与科学性赋予了其衡量政府部门工作成效的优势，应当依托绩效预算健全行政问责机制，促进行政问责与绩效预算的一体化。自上而下的问责机制存在标准不明确，导致地方政府并不注重向该区域的公众负责，评价易与实际脱节。绩效评价为自上而下和自下而上的问责均提供了技术支撑。问责建立在绩效评价之上，各部门可以根据明确且固定的绩效目标开展工作，努力获取良好的评价，而无需靠迎合上级获得赏识或避免追责。因而从根源上克服了自上而下问责机制标准不明确的缺点，减少了人为因素的主观判断，有利于把握好各部门工作的方向。与此同时，绩效评价也为公众判断政府部门工作成效提供了清晰易懂的依据，有利于我国自下而上问责机制的建立。

　　(三)推动公共服务标准化

　　一是分行业制定绩效指标。根据政府收支科目分类改革，按照项目收支分类要求，结合分行业会计制度办法，加快研究制定《分行业收支项目绩效目标与指标》，在实践中逐步完善，最终建立起一整套“可比较、可监测、可报告、可公开”的预算绩效目标和指标体系，实现全国统一的标准体系。

　　二是建立标准的信息库。建立能够作为提供公共服务标准的数据库，为准确衡量政府财政资金使用的有效性提供依据。种类繁多的公共服务以及数目众多的地方政府，为建立跨区域乃至全国性质的公共服务标准信息库提供了基础。因此，应当充分利用互联网技术建立数据中心，逐步将各级财政部门的预算编制、项目库、资产、价格等数据纳入数据中心，丰富数据库资源，实现数据集中处理和信息充分共享，为财政预算编制和执行以及财政政策制定提供依据。

　　三是推广电子招投标系统。政府在公共产品服务招标和采购的过程中拥有绝对控制权和处理权，信息公开程度较低，带来的信息不对称问题给政府官员寻租和腐败提供了可操作空间。电子招投标系统应当利用互联网技术的优势，采用“互联网+采购”模式，将政府采购招投标置于互联网，实现采购全过程电子化，统一在电子招投标平台交易、监督、考核及评价。信息的公开化与操作的非人为化能够压缩支出项目操作中的灰色空间，提高资金的使用效率和服务的供需匹配效率。

　　(四)支持预算决策科学化

　　一是分离预算决策权与执行权。目前，各级政府实质上既拥有预算决策权又拥有执行权，人大对预算的决策权流于形式，由此产生了权责不匹配，支出成效疏于监管等问题。通常来说，政府负责编制和执行预算，各级立法机构则负责对预算进行审核与批准，清晰合理的权责划分才能形成有效的运作机制，避免失职与推诿情况的发生。因此，应当按照“权利划分清晰，责任与权利相匹配”原则，着重落实决策权与执行权的分离工作。政府与各职能部门保留预算的编制权与执行权，各级人大则获得预算的决策权。[8]相应地，政府承担预算执行不力的责任，人大或者人大常委会必须承担项目选择失策的责任。需要指出的是，作为各级人大行使决策权的技术保障，人大决策与审议能力的建设需要得到进一步加强。

　　二是加强绩效信息在决策中的运用。绩效信息在决策中的运用程度上决定了预算决策的理性与科学程度。预算的编制体现着最广大群众的利益，政治制度的性质为绩效信息更充分地运用提供了可供期待的前景。我国国情决定了绩效信息必将能够与决策产生直接的联系，也即预算决策几乎完全基于绩效信息。在目前预算决策权与执行权尚未分离的情况下，应当先发展绩效信息的运用技术，为加强绩效信息在决策中的作用提供支持。其中，成本收益分析通过科学合理地估算支出项目的成本收益，形成以货币形式衡量的结果，因而可以被决策方用于比较多个项目的优劣情况，值得引起关注与研究。

　　三是积极引入第三方机构参与绩效管理。第三方机构参与绩效管理是全面实施绩效管理的重要方式和途径之一，有利于充分发挥第三方机构独立、客观、专业的优势，有利于增强预算评价、监督的透明度和公开度，有利于提高政府行政效能，也有利于缓解财政管理部门实施面大量广专项资金绩效评价时力量不足的困境，同时也符合“参与式治理”的发展趋势，具有重要的现实意义。[9]因此，第三方机构需要客观、公正、规范地开展评价工作。应当从加强对第三方机构的管理，增强第三方机构人员队伍建设，明确第三方机构的职责、义务和权利，充分发挥第三方机构的优势，增强第三方机构库竞争能力等方面努力。

　　四是提高预算决策的公众参与度。预算决策的民主化是实现科学化的重要途径。这是因为，决策科学化体现为政府以纳税人需求为导向，提供能够最大化社会福利的公共服务。其核心在于构建有效的民主制度，使公众需求能通过多种渠道体现在预算之中，尽量减少预算多少与需求强弱的不一致，确保每一笔资金都用到“刀刃”上。应加快推进财政预算信息公开，拓宽办事公开领域，运用多种形式依法公开办事依据、流程和结果。同时加强政府部门门户网站建设，公开政务信息，提供在线服务，解答公众咨询。通过鼓励居民和社会团体等多方参与，预算可以在不断的讨论与修正中逐渐体现出绝大多数公众的偏好。

　　(五)强化预算制度的规范化

　　中国特色社会主义道路具有无比强大的前进定力。作为国家治理现代化的重要保障，绩效预算不应当也不能被改革所忽视。尽管当前绩效预算面临着诸多的挑战，但我们更应当抓住宝贵的机遇，以化解财政收支矛盾为动力，依靠依法治国建立起的法制保障，将绩效预算机制作为完善国家治理的切入点，全面实施预算绩效管理，建立中国特色的绩效预算制度。实现预算程序法定化、促进绩效问责一体化、推动公共服务标准化、支持预算决策科学化等改革路径，旨在提高政府效率，优化资源配置，形成强有力的“终身责任追究机制和责任倒查制度”，以建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，进而全面实施绩效管理。我国是一个社会主义国家，政治体制决定了预算决策应当体现最广大人民的根本利益，国家治理的难点与要点也有异于西方国家。因此，改革成果必将反哺和丰富绩效预算理论，赋予绩效预算新的意义，努力使决策者、执行者的绩效理念和意识逐步转化为绩效行动，尽快建立健全规范的预算制度框架体系，助推阶段性改革目标任务完成。

　　[参考文献]

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　　[3]Caiden Naomi & Aaron Wildavsky. Planning and Budgeting in Poor Countries. New Jersey：Transaction Publishers， 1990.

　　[4]Lewis， V. B. 1952. Toward a theory of budgeting. In J.M. Shafritz & A.C. Hyde (Eds.)， Classics of Public Administration (3rd ed.). Pacific Grove CA: Cole， 1992， pp. 110-115.

　　[5][美]阿伦·威尔达夫斯基、内奥米·凯顿著，邓淑莲、魏陆译，预算过程中的新政治学[M].上海：上海财经大学出版社， 2006.

　　[6]沈春丽.论绩效预算[EB/OL].美国马里兰大学公共政策学院，http://www.55paper.com/Lunwen/caizheng/

　　czzc/200712/6261.html.

　　[7]搜狐网财经栏目.关注|透视全面实施绩效管理[EB/OL]. http://www.sohu.com/a/210272630_481838.

　　[8]郑方辉等.财政绩效评价：理论、体系与实践[J]. 中国社会科学，2017(04).

　　[9]郑方辉，廖逸儿.财政专项资金绩效评价的基本问题[J].中国行政管理，2015(06).

　　作者：王泽彩，中国财政科学研究院研究员，中国财政学会绩效管理研究专业委员会副主任委员兼秘书长，北京100142