长期以来，财政学一直被视为经济学的分支学科——“公共部门经济学或公共经济学”，[1]这种学科定位使经济学成为财政学界研究的主流视角。

　　如果从财政学的主要研究对象的角度出发，财政学所聚焦的财政收支活动尽管带有经济现象或经济活动的属性，但更具有公共管理现象或公共管理活动的属性，因为国家的财政收支活动属于典型的政府管理活动——“收”主要属于行政征收，“支”主要属于行政给付和行政分配。就此而言，公共管理学视角学也不失为研究财政现象的一种视角。由于任何一种学科视角都有其局限，且经济学与公共管理学在基本假设、价值追求及基本逻辑方面大异其趣——公共管理学比经济学更注重维护公共利益，公共管理学视角无疑有助于弥补经济学视角在财政研究方面的某些不足，能更好地确保国家的财政活动不偏离公共利益的轨道。基于此，本文从公共管理学的视角出发，对财政本质和财政公共性这两个关乎财政基础逻辑和顶层架构的基本问题进行探讨。

　　一、主流财政学对财政本质的争论及评析

　　说到财政学的服务对象和财政学的学科使命，势必要谈及对财政本质的认识。在我国财政学界，对财政本质的认识并不统一，甚至存在激烈的争论。

　　(一)财政学界关于财政本质的争论

　　对财政本质的认识，很早就成为新中国财政学界所关注的课题。在1956年《财政》(即现在的《中国财政》)杂志的创刊号上所刊登的《财政部财政科学研究所12年研究题目计划》中，“我国财政的本质与职能”被列为第一大题(《我国财政在社会主要建设中的作用问题》)的第1小题，[2]即首要问题中的首要问题。在此前后，即20世纪五六十年代，在比较借鉴前苏联学者观点及旧中国财政学研究成果的基础上，千家驹、丁方、罗毅、尹文敬、许廷星、曹国卿等人分别著书，谭本源、彭聚先、邓子基、沈云、陈共等分别发文探讨财政本质问题，使新中国学界对财政本质的认识从货币资金说发展到货币关系说，再发展到分配关系说，从而形成了在新中国长期居于主流地位的国家分配论。

　　改革开放后，对财政本质的探讨更加热烈，除了占主流地位的国家分配论之外，价值分配论、再生产决定论、剩余产品分配论、国家资金运动论、社会共同需要论、资源配置方式论以及公共财政论、双元财政论都对财政本质做出了各具特色的提炼和归纳。总括而言，这些关于财政本质的不同观点的争论主线，主要是国家分配论与公共财政论之争，或者说是国家财政观和公共财政观之争。

　　对于国家分配论的主要内容，周克清、张晓霞归纳为四点：(1)分配关系论，认为财政本质上是一种分配关系;(2)国家主体论，认为财政的主体是国家而非其它经济及非经济主体;(3)国家职能论，认为财政是实现国家职能的物质基础;(4)阶级关系论，认为财政具有严格的阶级属性，不同社会的财政其阶级性是不同的。[3]

　　同时，周张二论者把公共财政论的主要观点归纳为五点：(1)财政起因的“财政失灵论”，即以市场经济为出发点，把市场失灵作为财政存在的根本理由;(2)财政对象的“公共产品论”，把提供公共产品作为财政活动的基本对象;(3)财政目的的“公共需要论”，把满足社会公众的公共需要作为财政活动的目的;(4)财政模式的“公共财政论”，把公共财政作为市场经济条件下财政运行的基本模式(或类型);(5)财政决策的“公共选择论”，将公共选择作为财政决策的政治过程。[4]

　　从论战的角度看，国家分配论与公共财政论争论的焦点主要集中在财政的阶级性和公共性上，即财政只为了满足统治阶级的需求还是同时也要兼顾超阶级的公共需求?这种分歧的背后，是马克思主义的国家学说和近现代西方的主流国家学说(社会契约论)在财政逻辑上的分歧。

　　在旧中国，关于财政本质的主流观点就是与西方主流财政理论接轨的公共财政观。新中国成立之后，主流财政理论开始自觉接受马克思主义和前苏联理论的指导，而与旧中国及西方的公共财政观进行切割。早在1953年，尹文敬在《国家财政学》一书中就有这样的论述：“财政既是在实现国家职能，为统治阶级服务，于是国家的本质规定了财政的本质。在阶级社会里，财政很明显地是统治阶级的剥削工具。资本主义财政学家，为要隐蔽财政的阶级性与剥削性，硬说政府是为公共服务的，财政是应公共的需要而发生，把它称为‘公共财政’或直接称为‘政府财政’;他们不敢触及国家本质，甚至连‘国家’一词，也避而不用;他们仅仅罗列一些财政形象，推论一些收支技术问题。这种混淆是非的理论，是不足以说明财政的真义的。”[5]

　　张馨教授认为，“这大约是我国财政理论界对‘公共财政’的最早批判。这段话清楚地指明了，‘国家财政论’与‘公共财政论’争论的根本焦点，就在于‘阶级性’和‘公共性’的分歧。在这儿，‘公共性’成了‘阶级性’的绝对对立物，两者似乎是不共戴天的。在其后几十年的我国财政理论论战史中，尽管对公共财政论以及带有‘公共’字眼的其他理论，如社会共同需要论和公共产品论、双元财政论等进行了各种各样的批判，但所有的基本论据在这段话中都已经包揽无遗了，就是这些理论不讲‘阶级’和‘剥削’，否定‘阶级’和‘剥削’。”[6]

　　(二)关于财政本质的评价标准

　　无论从哲学还是从语言学(概念学)的角度看，事物的“本质”都是与“现象”(或“表象”)相对应的反映人们对事物的认识深度(超越表面现象)的概念。同时，对于财政这种由人刻意建构出来的社会制度，对其本质的提炼一定要体现出其创造者的意图或其被创造的原因(亦即其存在价值)。由此，笔者认为，对财政本质的提炼至少应该符合如下五项要求：

　　第一，超越现象或表象的要求，即：不能用人所共知或显见的表象属性来作为其本质，就像不能用“坚硬”来作为石头的本质或用“黑色”作为乌鸦的本质一样;

　　第二，实用性要求，即：对财政本质的提炼应该切实有助于财政运行制度的设计和改进，有助于对财政实务的指导，为此对财政本质的提炼应反映财政运行的内在规律;

　　第三，独特性要求，即：对本质的提炼要能体现该事物的独特性，不能以该事物和其他易混淆的事物之间的共同属性来作为该事物的本质，这样才能通过对事物本质的揭示使该事物与其他易混淆的事物相区别。

　　例如，社会公共需求论的观点是，“财政的本质是政府集中提供经济社会不可或缺的公共产品以满足经济社会不断增长、变化了的公共需求，即社会公共需求论。”[7]这样对财政本质的提炼实际上适用于政府的所有活动，如公安、民政、规划等，让人无法看到财政与政府的其他活动的区别，因此不符合独特性要求。

　　第四，目的性要求，即：对财政本质的提炼要能体现财政制度之所以被创设的目的。只有这样，对财政本质的认识才能够揭示财政这种社会现象的由来和走向，才有助于人们更深入地认识和把握财政的内在规律。

　　第五，跨时代要求，即：对财政本质的提炼要能适用于各个时代的财政现象。如果对财政本质的某种提炼只能适用于某一特定时代的财政现象，则该提炼至多只能说是该特定时代的财政本质，而不能说是整个财政的本质。

　　(三)对财政学界关于财政本质的主流观点的评析

　　从笔者所持公共管理学的视角来看，无论是国家分配论还是公共财政论，其关于财政本质的观点都是基于经济学视角的分析(即把财政现象主要当作经济现象所进行的分析)，是基于经济学视角把政治学理论(马克思的国家理论或契约论)硬套在财政现象上的结果，其所得出的关于财政本质的结论，并不完全符合前述关于财政本质的五项衡量标准。

　　一方面，就国家分配论而言，第一，自国家出现以来，财政活动体现了国家的分配关系，是国家的分配行为，这固然没错。但财政体现了国家的分配关系或分配行为是财政给人的最直观的表象，这是现象而不是本质。把财政本质归结为国家的分配关系或分配行为，就如同把人的本质归结为“两腿直立行走的哺乳动物”一样，不符合提炼财政本质的第一项要求——“超越现象或表象的要求”。第二，无论是分配关系论、国家主体论还是阶级关系论，对于财政运行都基本没有指导作用，因为：认识到财政是国家分配关系或分配行为又如何?财政所面临的主要问题是国家如何分配，而不是国家分配或非国家分配;同时，认识到财政有阶级性又如何?在这样一个被统治阶级已经被消灭的国家，在一个越来越强调工农平等(即打破城乡二元结构)的国家，强调财政的本质在于其阶级性不仅无助于指导财政运行，反而为财政制度的优化和改进人为设置了脱离实际的意识形态障碍，从而违背了提炼财政本质的第二项要求——实用性要求。第三，按照马克思主义的观点，阶级性是整个国家的本质，国家的所有活动都具有阶级性，国家的立法、司法、军事及财政之外的所有行政活动都具有阶级性，因而阶级性并不能体现出财政的独特性，这样国家分配论以阶级性作为财政的本质就悖离了前述关于财政本质的第三项要求——独特性要求。第四，国家分配论以实现国家职能(国家职能论)和满足统治阶级的需要(阶级关系论)作为财政的目的或存在价值，在形式上符合对财政本质提炼的第四项要求——目的性要求，但这种对财政目的或存在价值的判断既无法解释在国家出现之前人类社会的原始财政现象，也无法解释在国家消亡之后依旧存在的后国家时代的世界政府下的财政现象。即便按马克思主义的观点，在共产主义社会依然存在分配(各尽所能、按需分配)，这种分配依然需要有财政制度做支撑，国家职能论和阶级关系论显然无法适用于共产主义社会的财政，这也表明国家分配论在满足财政本质的第四项要求(目的性要求)方面难以服众。第五，如上，国家分配论至多只适用于人类社会国家出现以来至国家消亡之前这一特定时代的财政现象，而不适用于前国家时代的财政现象和后国家时代的财政现象，不符合前述关于财政本质的第五项要求——超时代要求。

　　另一方面，就公共财政论而言，第一，公共财政论的公共产品论和公共需要论比国家分配论的分配关系论更超越财政的现象或表象，更符合关于财政本质的第一项要求——超越表象要求。第二，在现实中，具有完全的非竞争性和非排他性的纯公共物品根本就不存在，而某项财政支出所满足的需求也只是部分人的需求或少部分人的需求，所以传统的公共物品论和公共需要论明显脱离财政实践，对财政实务的指导意义与财政运行的现实需要严重脱节。同时公共选择论是在西方选票民主的背景下提炼出来的理论，很难适用于党领导的社会主义制度下的财政决策体制。尤其是，公共财政、公共性、公共产品、公共需求都涉及何谓公共的问题，而公共财政论对此关键问题缺乏令人信服的回答。因此，公共财政论在用于指导财政运行的实用性方面也面临极大挑战，不尽符合前述关于财政本质的第二项要求——实用性要求。第三，无论是弥补市场失灵论、公共物品论、公共需求论还是公共选择论，都适用于政府所有的经济调控和监管行为，而不仅仅适用于财政行为，因此公共财政论在反映财政现象的独特性方面并不符合前述关于财政本质的第三项要求——独特性要求。第四，公共财政论指出了财政之所以被创设的目的——弥补市场失灵，但这种说法明显无法解释前市场社会或无市场社会(如计划经济社会)依旧存在财政的现实，也无法解释自市场(商品交换)出现以来财政始终存在的现实——如果用市场总在失灵来解释，那要市场何用?因此公共财政论在满足财政本质的第四项要求(目的性要求)方面也存在缺陷。第五，公共财政论不适用于市场出现之前的原始财政现象，也不适用于计划经济体制下的财政现象，因此不符合关于财政本质的第五项要求——跨时代要求。

　　由此可见，基于经济学视角的主流财政观，无论是国家分配论还是公共财政论，其关于财政本质的观点都存在不尽如人意之处，并导致其财政本质的理论与财政实务脱节，无法对财政活动给予令人满意的指导，无法对财政的顶层设计和制度优化提供令人满意的理论支持。

　　二、需求溢出理论的财政本质论：公权保障论

　　基于公共管理学的视角和笔者提出的公共管理理论——需求溢出理论，(注： 需求溢出理论是笔者提出的带有治理儒学取向的公共管理基础理论，其主旨是认为公共管理或社会治理的基本逻辑是根据需求正义解决人的需求溢出，详见笔者自2011年以来发表的20余篇相关文章。)笔者认为财政的本质是为公共权力的价值实现提供物质保障或经济保障，即公权物质保障论，简称公权保障论，其要点如下。

　　第一，财政的实质是提供物质保障。在近现代，财政资源主要表现为货币，但货币不是财政资源的终极表现形式。财政在近现代之所以选择货币作为财政资源主要的表现形式，是因为在近现代由于市场经济的发达使货币的交换能力(购买能力)强大到货币几乎可以和满足人需求的物质资源划等号的地步。同时，在市场不够发达的社会，财政资源中实物财政的比例就会上升。这也表明财政在当今虽然主要采取货币财政的形式，但其实质是货币背后可用于满足人的需求的物质资源，即财政的实质是提供物质保障。货币也好，实物也好，都只是财政资源的表现形式。

　　需要指出的是，财政所提供的物质保障，必须通过分配来实现，所以财政首先或直接表现为分配。由此，相比较而言，财政的分配功能更显性、更表象，而财政的物质保障功能则更隐性、更内在;同时，分配只是保障的手段，而保障则是分配的目的。因此，与国家分配论把财政的本质确定为国家的分配关系相比，公权物质保障论更符合财政本质的第一项要求——超越表象要求。

　　另外，需求溢出理论把公共资源或社会资源分为一级资源和二级资源，二级资源只有转化为一级资源才能保障或满足人的需求;一级资源包括人力资源、物力资源、空间资源和时间资源，二级资源包括财力资源、心力资源。[8]其中作为二级资源的财力资源主要指货币和各种票证。而财政所提供的物质保障功能，在近现代主要是通过作为二级资源的财力资源转化为一级资源的人力、物力和空间资源的机制来实现。如果财力资源无法转化为一级资源，则财政中实物财政的比重就会急剧上升。这也表明财政的本质在于提供物质保障。

　　第二，财政直接服务的对象(即所为其提供物质保障的对象)是公共权力而不一定是国家权力。尽管国家或国家权力属于公共权力，但公共权力不等于国家或国家权力，因为在国家或国家权力之外也存在其他形式的公共权力。一方面，在国家产生之前和消亡之后，人类社会都存在公共权力。在国家产生之前，氏族社会中无疑存在公共权力。例如，中国的尧舜时期，尧舜就代表公共权力。没有财政对其公共权力提供的物质保障，尧主持的星象历法工程和舜指派禹所完成的治水工程就根本无法想象。而在国家消亡之后，人类社会也同样离不开公共权力，也需要财政为其提供物质保障。另一方面，即便在国家存续期间，也存在国家或国家权力之外的公共权力，如叛乱组织对所控地区的权力，也需要财政提供物质保障。

　　需求溢出理论认为公共性的本质是利他性。[9]人类存在着四种通过输出利他性来解决人的需求溢出问题的模式——天伦利他、交换利他、志愿利他和强制利他，分别对应着四种广义社会组织——血亲组织、营利组织、非营利组织、强权组织(政权组织)。[10]而其中的强权组织，也就是财政所为其提供物质保障的公共权力组织。在需求溢出理论看来，公共权力，实质上就是强制输出利他性的权力;公共权力组织，实质上就是强制输出利他性的组织。这种公共权力组织，在国家出现之前和国家消亡之后都存在于人类社会，即便在国家存续期间，这种公共公共权力组织也可能存在于国家合法的权力体系之外，如长期割据一方的叛乱组织。正因如此，国家分配论把财政视为国家分配关系有其不妥之处。

　　尤其需要指出的是，财政收支权也属于公共权力或国家权力，财政当然也要为这种权力的价值实现提供物质保障，所以行使财政收支权的政府部门如税务财政部门也都有财政支持。但财政所服务的公共权力主要不是自身这种财政收支权，而是包含财政收支权在内的财政事权，如包括立法权、司法权、军事权及行政权类之下的各种受财政支持的权力，公安权、民政权等。

　　第三，财政所直接保障的不是社会需求，而是公共权力的价值实现或职能实现。社会需求是公共权力背后的需求，但不是财政所直接满足或保障的需求。虽然财政资源为公共管理所提供的物质保障最终会表现为对某些人需求的满足，但财政资源并不直接针对这些人的需求提供物质保障，而是为公共权力的价值实现或职能实现提供物质保障，进而通过公共权力的价值实现或职能实现来满足这些人的需求。这样，在阶级社会，尽管理想状态下财政的最终目的和国家的最终目的一样都在于满足社会需求或统治阶级的需求，但财政作为国家权力的一个分支，在现实中毕竟要服从于国家权力的指向，要随着国家权力的节拍起舞，即便国家权力脱离了社会需求或统治阶级需求的轨道，财政也要为其提供物质保障。在此，财政颇有一种嫁鸡随鸡、嫁狗随狗的工具理性的味道。如果其所隶属的公共权力的价值导向有强烈的阶级性，财政就体现出强烈的阶级性;如果其所隶属的公共权力的价值导向有显著的公共性，财政就体现出显著的公共性。就此而言，财政不是直接针对社会需求提供物质保障，而是直接针对公共权力的价值实现即为公共权力的需求提供物质保障。

　　需求溢出理论认为，溢出于其本人和私组织(家庭等)的个人人道需求和适度需求就是公共管理所应解决或处理的公共事务，即原初公共事务或价值性公共事务;同时，为解决原初公共事务所派生出来的公共管理主体自身的管理问题也是公共管理所应解决或处理的公共事务，即派生性公共事务或工具性公共事务。由此形成需求溢出理论的双层公共事务观：一层是原初公共事务或价值性公共事务，另一层是派生性公共事务或工具性公共事务。[11]从公共事务的视角来看，财政所直接保障的是派生性公共事务或工具性公共事务，进而通过派生性公共事务或工具性公共事务的解决来促进原初公共事务或价值性公共事务。换言之，也就是通过保障公共权力需求进而保障社会需求。也就是说，财政对公共权力的物质保障具有直接性，而对社会需求的物质保障则具有间接性。举例来说，即便财政直接拨款向灾民发放救济款，也是通过对国家权力(通常是民政部门)的价值实现来间接实现对民众需求的保障。

　　要指出的是，财政所应保障的公共权力的价值实现或职能实现，当然意味着保障财政事权的目标实现，但这种目标在本质上并不是某项财政事权所自定的目标或该事权执掌人所宣称的目标，而是该项事权所从属的整个公共权力体系(结构)为该项事权所设定的目标，即该项事权的结构性目标(亦可称为价值目标)。保障这种结构性目标的实现，才是保障该项事权的价值实现或职能实现。正是这种结构性目标的存在，才能确保某项公共权力不会因其执掌人的自利或愚钝而偏离其正确方向。

　　还应指出的是，财政对公共权力的价值实现的保障须通过财政资源配置的方式来实现，具体包括效能性保障和方向性保障两种保障途径。其中，效能性保障是通过财政资源的量类增减来保障公共权力价值实现的节奏和程度，方向性保障则是通过财政资源的量类增减来保障公共权力价值实现的方向，以防止或制止公共权力的行使偏离其价值目标。由此，财政对于公共权力(财政事权)不仅有能量供给意义上的保障功能，而且还有方向上的监控功能——这种监控同样是一种保障，即方向上的保障。

　　第四，财政活动所弥补的不仅是市场失灵，而且还包括亲情失灵和志愿失灵。如前所述，公共财政论以市场经济为出发点，把市场失灵作为财政存在的根本理由。在中国彻底转向市场经济之后，国家分配论也开始继承公共财政论的这种衣钵，主张把弥补市场失灵作为财政(国家分配)的基本导向。在笔者看来，这种市场失灵论本身就隐含一种市场全能论的逻辑：好像如果市场不失灵，就能够解决人类所有的社会问题。

　　需求溢出理论认为，天伦利他、交换利他、志愿利他和强制利他是人类社会解决公共问题或社会问题(亦即需求溢出问题)的四种基本路径，并分别由血亲组织、营利组织、非营利组织和强权(政权)组织为其主要组织形式。而市场实际上只是交换利他的体现。这四种路径各有所长，也各有其局限。可以说每一种路径都是对其他三种路径的局限的弥补。因此，国家所代表的强制利他路径既是对市场(交换利他)局限的弥补，也是对天伦利他和志愿利他路径局限的弥补。也就是说，现代财政作为一种国家分配活动，不仅仅是对市场局限的弥补，而且也是对天伦利他和志愿利他路径的局限的弥补。在此，即便把市场局限理解为市场失灵，现代国家财政也不仅仅是对市场失灵(交换利他局限)的弥补，也该是对亲情失灵(天伦利他局限)、志愿失灵(志愿利他局限)的弥补。

　　第五，财政的物质保障的形态(即财政形态)在不同的历史阶段有不同的表现。第一阶段为实物财政时期：在近现代之前的财政，包括原始社会的财政，财政形态主要是直接满足人的需求的实物，而不是间接满足人的需求的货币。第二阶段为货币财政时期：在货币被普遍使用尤其是纸币被普遍使用之后(主要是近现代)，货币(尤其是纸币)逐渐替代了实物成为财政的主要形态，从而进入了货币财政时期。第三阶段为数字财政时期：当电子支付技术兴起并被普遍应用之后，纸币开始慢慢退出交易市场，数字货币(包括电子货币和狭义的数字货币)逐渐取而代之，从而进入了数字财政时期。而无论是纸币还是未来法定的数字货币，其本质都是国家信用;而无论是货币财政还是数字财政，其本质都是以国家信用为后盾的物质保障机制，货币或其他一般等价物只是实现这种物质保障的中介。

　　第六，公权保障论秉持需求溢出理论的公共观——以利他性为公共性的本质、以循义利他(依据需求价值解决人的需求溢出)为公共性的实现路径或行动逻辑，从而构成一种新公共财政论。

　　三、公权保障论的公共观：一种新公共财政论

　　在国家分配论和公共财政论之间，需求溢出理论的财政本质论——公权保障论更偏向于名义上的公共财政论，即字面意义上的公共财政论，因为公权保障论也主张现代财政应以公共性为旨归，即以最大程度地体现其公共性为最终目标。但由于公权保障论所秉承的需求溢出理论的公共观与传统公共财政论的公共观有所不同，因此公权保障论也可以称作新公共财政论。与财政学界对公共财政论的主流认识相比，需求溢出理论的这种新公共财政论主要“新”在如下方面。

　　第一，这种新公共财政论不把财政预设在市场经济之下，而主张无论市场经济还是非市场经济(包括计划经济和前市场经济及后市场经济——如果有的话)都有财政，都有能体现出不同程度公共性的财政，即名义上的公共财政。换言之，主张公共财政不仅存在于市场经济之中，也存在于非市场经济之中——公共财政不是市场经济的专属品。

　　第二，这种新公共财政论不把财政预设在社会契约论的国家逻辑之下，而主张无论是符合契约论的逻辑建立的国家还是符合阶级斗争的逻辑建立的国家，抑或按照其他逻辑(如需求溢出理论主张中国是公共需求或公共工程推动建立的国家)建立的国家，都存在这种公共财政——公共财政不是契约论国家的专属品。

　　第三，这种新公共财政论不把财政预设在人类历史的国家阶段或国家政权域内，而主张无论是国家出现之前还是在国家消亡之后，无论是国家还是非国家的强权组织域内，只要有以强制利他为基本功能路径的公共权力存在，就存在公共财政——公共财政不是国家的专属品。

　　第四，这种新公共财政论不把财政预设在宽泛地为社会提供公共产品的财政职能论之上，而主张财政的职能是为公共权力的价值实现提供经济或物质保障。这里的差别在于，一方面，从范围上看，为社会提供公共产品的范围远远大于为公共权力的价值实现提供经济保障，即：为公共权力的价值实现提供经济保障可以说也是为社会提供公共产品，但为社会提供公共产品并不单指为公共权力的价值实现提供经济保障，例如，慈善组织为弱势群体提供的慈善救助实际上也属于为社会提供公共产品，但不属于财政的范畴;另一方面，这种新公共财政论所依据的需求溢出理论并不赞同按照产品的客观属性(如萨缪尔森所说的非竞争性、非排他性等)来定义的公共产品理论，[12][13]而主张只要是公共(主体)提供的产品都属于公共产品——换言之，如果说财政的职能是为社会提供公共产品的话，那么并不是因为财政所提供产品具有非竞争性、非排他性等客观属性，而仅仅是因为财政所提供的产品是公共(而非私人)提供而已。也就是说，这种新公共财政论不否认公共财政具有为社会提供公共产品的职能，但公共财政的公共产品不仅包括非竞争性、非排他性的公共产品(如果有的话)，更包括具有竞争性、排他性的公共产品。

　　第五，这种新公共财政论不赞同财政所应满足的公共需求应该是全体人或多数人或较多人的共同需求的主张，而主张即便一个人的需求也可能(只是可能而非一定)成为财政所应满足的公共需求。因为财政是为公共权力的价值实现提供物质或经济保障，而公共权力的价值实现体现为对公共事务的处理，而一个人的需求也可能成为公共事务。[14]例如，即便一个人在海上遇险，财政也应该支持有关部门组织搜救。

　　第六，这种新公共财政论主张公共财政是指以公共性为旨归的财政，而财政的公共性取决于其所服务的国家权力或公共权力的公共性。就此而言，只有奉行主权在民原则的近现代国家才会有这种意义上的公共财政。但这并不意味着近现代以前的财政就没有任何公共性。实际上，在需求溢出理论看来，所有国家和所有时代的财政都具有一定的公共性——就像所有国家和时代的国家权力都属于公共权力、也都具有一定的公共性一样——人类社会的历史基本不存在没有任何公共性的财政，也不存在始终保持最优公共性的财政。各种财政范式或体系在公共性上的差异主要是范围和程度上的差异，以及是否以公共性为旨归的差异，而不是有无公共性的差异。总之，在这种新公共财政论看来，公共财政与具有公共性的财政并不能划等号，公共财政之外的财政也存在一定的公共性。

　　第七，这种新的公共财政论秉持需求溢出理论的公共观，主张财政的公共性的本质在于利他性，而不在于能否满足社会共同需求。事实上，任何一项财政活动所能满足的需求通常都不会是社会共同需求，而基本上都是社会部分人的需求。由此，衡量财政活动是否具有公共性或公共性高低的标尺，在于财政活动是否具有利他性和在多大程度上循义利他(即按照需求价值或需求正义来利他)，而不在于财政活动能否满足社会(所有人)的共同需求或所满足的需求受益人占社会总人口的比例。在此，所谓的利他，是与利己相对而言，只要政府的财政活动主要是有利于满足他者(即政府公务人员以外的人)的需求，政府的财政活动就具有或输出了利他性;相反，如果政府的财政活动主要是有利于满足自己(即政府的公务人员)的需求，则政府的财政活动就具有或输出了利己性，也就背离了公共性。在此，有两点需要特别说明：(1)主要有利于满足政府公务人员需求的财政活动，如果是为了提供公共服务所必须，则属于主要满足公共服务的服务对象的需求，因而不失其利他性或公共性，例如，为公务人员提供合理的薪酬福利的财政支出即属此类;如果其超出了为提供公共服务所必须的限度或范围，则这种财政活动具有利己性或背离公共性。(2)主要用于满足政府公务人员的亲朋好友(他们本身不属于政府公务人员)的需求的财政活动，如果其最终目的是为了满足政府公务人员的需求，则属于利己性财政活动;如果不是基于为了满足政府公务人员的需求的目的而满足其亲朋好友需求，则这种财政活动则具有利他性或公共性。

　　第八，在这种新的公共财政论看来，财政活动的利他性的有无决定着其公共性的有无，而在多大程度上循义利他则决定着其公共性的强弱。在此，所谓的循义利他是指遵循需求正义的利他，亦即根据需求价值来满足他者的需求。显然，在现实中，政府财政所面对的他者林林总总，且其需求也纷繁多样，甚至相互冲突或矛盾。尽管政府财政资源满足任何一个“他者”需求都属于具有利他性，也就都具有公共性，但其利他性或公共性的强弱却有所不同：满足需求价值最高(即需求的正义性最高)的他者需求具有最高或最强的利他性或公共性，而满足需求价值最低(即需求的正义性最低)的他者需求则具有最低或最弱的利他性或公共性。这里的需求价值或需求正义的高低有两方面的衡量尺度：一方面是不同人的相同的需求可能价值不同，如军队统帅的安全需求的价值显然高于普通士兵的安全需求;另一方面是同一个人的不同需求的价值也存在差异，例如一个人生存的需求在价值上显然高于其审美的需求。价值越高的需求，其需求正义也越强，反之亦然。总之，这种新的公共财政论主张：财政的公共性要求财政活动不仅要具有利他性，而且还要依据需求价值或需求正义来利他，从而体现或输出更高的公共性。简言之，财政的公共性即循义利他——这也正是需求溢出理论的关于公共性的行动逻辑。

　　第九，这种新公共财政观，以需求溢出理论提出的传宗人理性为需求价值或需求正义的衡量基准。“作为一种为了长远需求而未雨绸缪的理性思维，传宗人理性包含两层含义：一是关照他人的理性思维，笔者称之为身外理性：公共生活只有靠个体的利他性(身外理性的体现)才能维系，而只有公共生活才能保障个体的长远需求……二是关照后代的理性思维，笔者称之为身后理性：后代利益是现世人利益的延续，而且后代人的利益高于前代人的利益。”[15]实际上，传宗人理性是一种以人类社会的永续发展为最终价值衡量基准的理性思维。传宗人理性主要包含三项价值准则：一是在处理他人和自己的需求价值方面所遵循的身外理性——他人需求价值优先于自己的相同需求;二是在处理不同世代的需求价值方面所遵循的身后理性——后代需求优先于前代的相同需求;三是在处理不同的他者需求价值方面所遵循的永续理性——以人类社会的永续发展为基准来确定不同的他者需求的价值或正义性，并由此衍生出需求溢出理论对不同需求的价值分层或正义分层：溢出的需求高于未溢出的需求，人道需求高于适度需求，适度需求高于奢侈需求。[16]

　　第十，这种新公共财政论的公共观，统摄财政收支两个层面：不仅财政支出或财政资源的配置要恪守循义利他的公共性逻辑，而且财政征收或财政资源的汲取也要恪守循义利他的公共性逻辑。而传统的公共财政理论在财政的公共性方面大多只强调财政支出的公共性，只强调财政的公共性体现在财政对公共需求的满足方面，而忽视财政征收的公共性。实际上，不仅累进制的所得税、利得税、遗产税等税收制度体现出财政征收的公共性，资源税、惩罚性税收、激励性税收等税收制度也体现出财政征收的公共性。

　　第十一，这种新公共财政论的公共观，秉持的是需求溢出理论的公共观。而作为一种承续孔孟之道的本土化的公共管理理论，需求溢出理论及其公共观的核心要旨无非仁义二字：以利他性解决人的需求溢出，即是仁;按照需求价值或需求正义来利他，即是义。由此，作为一种新公共财政论，需求溢出理论的公权保障论所秉持的公共观——循义利他，实际上也正是是儒家先贤所倡导的“居仁由义”——“居恶在?仁是也;路恶在?义是也。居仁由义，大人之事备矣。”[17]相应地，这种新公共财政论所倡导的施政理念，则可称为现代仁政。而作为现代仁政的保障手段和组成部分，公共财政只有秉持这样的公共观，才能为现代仁政提供合乎自身逻辑的财政保障。

　　第十二，在这种新公共财政论看来，作为一种以公共权力的公共性为旨归的财政形态，公共财政的公共性一方面受公共权力的公共性的制约，另一方面也形塑着公共权力的公共性。就前一方面而言，由于财政在本质上是为公共权力提供物质保障的，是服务于公共权力的，所以公共权力可以设定财政的方向或其公共性的高度;就后一方面而言，公共权力的价值实现须以物质条件为基础，也就是须以财政为保障，由此，公共权力的公共性必然有赖于财政的公共性。

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　　[7]刘隽亭，许春淑主编.公共财政学概论(第二版)[M].北京：首都经济贸易大学出版社， 2012.1.

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　　[11][14]刘太刚.对公共事务概念主流观点的商榷——兼论需求溢出理论的双层公共事务观[J].政治学研究， 2016(1).

　　[12]刘太刚.对传统公共物品理论的破与立——兼论后公共物品时代的政府职能定位理论[J].北京行政学院学报， 2011(2).

　　[13]刘太刚.公共物品理论的反思——兼论需求溢出理论下的民生政策思路[J].中国行政管理， 2011(9).

　　[15][16]刘太刚.为公共管理立心：公共性、需求正义及传宗人理性——需求溢出理论的公共管理价值基准论[J].江苏行政学院学报， 2014(5).

　　[17]宁镇疆注译.孟子[M].郑州:中州古籍出版社，2007.241.

　　作者：刘太刚，中国人民大学公共管理学院教授，北京100872