[摘　要] 任何工作作风都以相应的道德基础作为前提，因此可以从行政伦理的角度理解“四风”的形成及其治理。形式主义建立在党政组织体系内部的相互“欺瞒”上，官僚主义建立在公职人员与服务对象之间的“统治”思维上，享乐主义建立在物质与精神关系上的“物欲”追求上，奢靡之风则建立在对公共财物的“挥霍”习性上。针对“四风”赖以生存的道德基础，可以通过提升公职人员的公共美德来加以治理，包括发展以“科学”态度为基础的实事求是的工作作风，以“服务”意识为基础的人民至上的工作作风，以“慎独”精神为基础的严格自律的工作作风，以及以“节俭”思维为基础的廉洁高效的工作作风。美德教育、榜样感化和个人道德实践是提升公共美德的有效途径。


党的十九大甫一闭幕，习近平总书记就新华社播发的《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》一文做出批示，强调“纠正‘四风’不能止步，作风建设永远在路上”。[1]作为一个始终定位于全心全意为人民服务的先锋队组织，以形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风为表现形式的“四风”问题与党的性质和执政宗旨显然是背离的。时下，已有不少学者从制度、组织的角度对“四风”治理进行过探讨，但从行政伦理角度进行探讨的成果相对较少。本文拟从行政伦理的角度探讨“四风”治理问题。具体包括以下三个步骤：一是“四风”形成的道德之源，即挖掘“四风”后面的德性之根;二是“四风”治理的美德之途，即探讨应当以哪些公共美德来取代“四风”的道德基础;三是探讨如何发展那些公共美德以实现工作作风的改善。

一、“四风”滋长的德性之根

工作作风是政府的生命线，它事关党的“执政为民”的宗旨能否真正得到兑现。中国共产党历来重视整顿不良的工作作风，只不过不同时期所针对的作风不同而已。在20世纪40年代初的“整风运动”中，毛泽东先后做《改造我们的学习》《整顿党的作风》和《反对党八股》等重要讲话，专门就当时盛行的“主观主义”“宗派主义”和“党八股”进行集中整顿，达到了全党思想的高度统一，改良了当时边区政府的工作作风。在20世纪70年代末“关于真理标准问题的讨论”中，通过《实践是检验真理的唯一标准》等文章，解决了当时党内盛行的“教条主义”工作作风，使党和政府重新确立了“实事求是”的工作作风。此后，“三讲教育”和“保持共产党员先进性教育”等活动，克服了当时各级党政机关存在的理论知识不牢、政治站位不高、工作作风不正等问题。十八大之后，党又发动了“群众路线教育”活动，专门针对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等四种不良工作作风进行整顿。相对于以前的历次工作作风整顿，“四风”治理的内容显得更加全面、时代特色显得更加鲜明、整顿的时间也显得更加持久，凸显了党始终坚持“执政为民”宗旨的“钉钉子精神”。

“四风”之间存在着内在的逻辑关联。“形式主义”侧重的是政府体系内部上下级之间的关系。如在下级对上级的关系上，下级“热衷于造声势、出风头，把安排领导出场讲话、组织发新闻、上电视作为头等大事，最后工作却不了了之”、“用会议落实会议、以文件落实文件”等;“官僚主义”侧重的是公共部门与服务对象之间的关系，如“门难进”、“脸难看”、“话难听”、“事难办”，“脱离实际、脱离群众、高高在上、漠视现实、唯我独尊、自我膨胀”等;“享乐主义”侧重的是公职人员的“物质与精神”关系，体现在满足于物质享受和感官刺激上，缺乏高尚的精神追求和远大的理想抱负;最后，“奢靡之风”侧重的是公职人员的“公与私”关系，体现在罔顾纳税人创造财富不易的事实，“铺张浪费、挥霍无度，大兴土木、节庆泛滥，生活奢华、骄奢淫逸，甚至以权谋私、腐化堕落”。[2]由此可见，“四风”问题反映了公职人员围绕上级与下级、政府与社会、公共与私人、物质与精神所形成的工作作风，它们涉及的是公共治理的基本维度，其关系不可谓不重大。对于这一问题，以习近平为核心的党中央的认识始终是清醒的：“面对世情、国情、党情的深刻变化，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前，党内脱离群众的现象大量存在，一些问题还相当严重，集中表现在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这‘四风’上。”[3]

防范“四风”有赖于加固组织的体系、扎牢制度的笼子，但“四风”滋生的根源却在于公职人员的内在道德。可以说，“四风”当中的任何一“风”都具有相应的道德基础。

具体地说，滋生“形式主义”的道德根源表现为党政机关内部的相互“欺瞒”，是公职人员道德“不诚实”的体现。当下级在上级面前不讲实效、弄虚作假、贪图虚名，实质上是下级对上级的“欺瞒”;当上级领导到下级或者基层去调研时只是走马观花，只图“出镜头、露露脸，坐在车上转，隔着玻璃看，只看‘门面’和‘窗口’，不看‘后院’和‘角落’”，[4]实质上是上级对中央和下级的“欺瞒”。在科层制组织中，“诚实”被看作是公职人员的首要素质。如果上下级之间相互不诚实，不仅公共政策难以得到有效地落实，而且公共治理的目标也难以得到实现。

滋生“官僚主义”的道德根源主要体现在公职人员的“统治”意识上。当公职人员把自己看作是“老爷”，表现出“官气十足”“独断专行”“老子天下第一”的习气时，他是把自己凌驾于服务对象之上。在公共管理领域，“服务，而不是掌舵”被看作是基本的定位。[5]官僚主义的工作作风实质上是公职人员与服务对象之间的关系倒置。

滋生享乐主义的道德根源在于“物欲”的膨胀，是道德庸俗化的体现。相对于其他国家而言，我国对党政公职人员有着更高的要求。他们不能被等同于普通的民众，而是必须拥有理想和抱负。按照习近平总书记的定位，必须把实现共产主义作为“最高理想”，把全心全意为人民服务作为“根本宗旨”。[6]道德庸俗、忱于享乐，显然与执政党对公职人员的定位和要求不符。马克斯·韦伯曾对政治人进行过两种区分：为了政治而活的人，依赖政治而活的人。[7]前者把政治作为志业和使命，是真正境界崇高的政治家;后者则把政治作为谋生的职业和手段，属于职业官僚。但职业官僚的道德未必恶劣，他只是遵循官僚制的规则把完成岗位职责作为首要选择。从这一角度而言，忱于享乐的公职人员甚至连“依赖政治而活的人”都算不上，因为他缺乏与职业官僚相应的职业道德。

奢靡之风与享乐主义存在着内在的关联，奢靡之风是享乐主义发展的必然结果。与奢靡之风联系在一起的道德根源是公职人员的“挥霍成性”。盖伊·彼得斯认为，行政成本是衡量政府公共服务的一条基本原则，一个政府的施政成本如果过高而没有产生相应的效率，那么，它可以被看作是低效率的。[8]奢靡之风显然与行政成本的原则背道而驰，它不仅增加了巨额的行政成本，更重要的是，它还破坏了政府在公众中的形象。

由此可见，“四风”问题存在着相应的道德基础：相互不诚实的上下“欺瞒”充当了形式主义的道德之基，对服务对象的“统治”意识充当了官僚主义的道德之源，庸俗化的“物欲”追求充当了享受主义的道德之根，对公共财物的“挥霍”习性则充当了奢靡之风的道德之踵。不论是欺瞒、统治、物欲还是挥霍，都反映出公职人员“利己主义”的品质。这种品质导致公职人员把个人私利置于公共利益之上，利用权力来规避责任和谋取私利，“四风”问题从而滋生。从这一角度而言，不解决公职人员的道德品质问题，“四风”问题也就无法从根本上得到解决。

二、“四风”治理的美德之途

在我国，“国家机关公务员，无论从事何种工作，无论职位高低，都是人民的勤务员，都要坚持和实践全心全意为人民服务的宗旨。”[9]各级党政机关必须紧紧围绕这一宗旨，不能有任何其他不同的目标。“四风”问题的滋长显然与这一宗旨背道而驰，它的解决对于改善党和政府的领导作风具有根本重要性。在谈到解决“四风”问题的重要性时，习近平指出：“为什么要聚焦到‘四风’上呢?因为这‘四风’是违背我们党的性质和宗旨的，是当前群众深恶痛绝、反映最强烈的问题，也是损害党群干群关系的重要根源。党内存在的其他问题都与这‘四风’有关，或者说是这‘四风’衍生出来的。‘四风’问题解决好了，党内其他一些问题解决起来也就有了更好条件。”[10]由此可见，对“四风”的治理具有根本重要性。前文从行政伦理的角度探讨了“四风”问题的道德根源，本节侧重说明取代“四风”道德基础的公共美德，以及以之为基础的良好工作作风。

形式主义的道德基础是上下“欺瞒”，互不诚实。反对形式主义的工作作风，关键在于解决工作中的不实问题，重新确立“实事求是”的工作作风。也就是说，“实事求是”是一种与形式主义相对立的工作作风。这种工作作风以“科学”的态度作为基础。“科学”的态度与上下“欺瞒”的态度主要存在哪些差异?首先是重心的转移。形式主义把心思放在对上级或者民众的欺瞒上，放在讨领导欢心和弄虚名上。科学的态度则把心思放在客观实际上，把功夫放在察实情、出实招、办实事、求实效上，把实际情况作为行动的出发点。其次，担当程度不同。形式主义谈不上担当精神，在上级面前也不敢坚持原则;科学的态度却是一种敢于担当和敢于坚持原则的态度，不论是面对上级还是面对民众，它都坚持用事实说话、心怀坦荡。最后，工作方式不同。形式主义主要体现在花拳绣腿、蜻蜓点水、浅尝辄止、不求甚解等方面，它的目的不在于取得真正的效果和解决真正的问题，而在于通过做表面文章来谋取私利;科学的态度则改进学风、会风和文风，把解决实际问题和取得实际效果作为工作指南。对于中国共产党而言，以“科学”态度为基础的“实事求是”的工作作风并不是什么新东西，它们早在延安整风时期就已得到确立。毛泽东曾对各种反科学的工作作风进行过严厉的批判，认为它是“共产党的大敌，是工人阶级的大敌，是人民的大敌，是民族的大敌，是党性不纯的一种表现”。[11]在形式主义已成为主要问题的当前背景下，重申科学的态度和实事求是的工作作风，仍然十分必要。

官僚主义是政府公职人员与其服务对象之间的关系扭曲，体现的是公职人员对人民的“统治”意识。一个定位于“为人民服务”为宗旨的政府，必须把服务人民放在首要地位。反对官僚主义，关键在于确立“人民至上”的工作作风。这种工作作风以“服务”意识为基础。“服务”与“统治”存在着本质区别：首先，权力运用的出发点不同。官僚主义是一种“唯上”的工作作风，掌权者把自身看作高于民众，在民众面前趾高气扬、唯我独尊;具有服务意识的工作作风则把民众看作是上帝，想为民众所想、谋为民众所谋。其次，权力运用的目的不同。官僚主义的权力运用围绕掌权者的私利而展开，通常不给钱不办事，给了钱未必办好事。以服务意识为基础的工作作风则围绕人民的利益而展开，致力于维护和促进人民的利益，为人民办实事。最后，开展工作的方式不同。官僚主义即使到群众中去调研，通常也是走马观花，不愿深入基层和艰苦地区，甚至不愿同基层和普通群众打交道。反之，以服务为基础的工作作风则深入群众、深入基层、深入实际，虚心向群众学习、热心为群众服务、诚心接受群众监督。美国著名公共行政学家弗雷德里克森提出了数条公共行政原理，其中主要的一条便是：“公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。”[12]以“服务”意识为基础的人民至上的工作作风，体现了该公共行政精神。

享乐主义是公职人员的精神取向发生扭曲的体现，体现的是公职人员庸俗化的“物欲”追求。中国共产党是一个具有崇高理想并极为注重其成员精神境界的政党，与这种沉缅于物欲追求的状态格格不入。与享乐主义相对立的境界是公职人员的“严格自律”，这种境界建立在公职人员“慎独”的道德基础上。“慎独”的自律追求与“物欲”的享乐追求是两种完全不同的境界。首先，两种追求的内容存在着本质差异。享乐主义追求的是物质的享受和感官的刺激，热衷于灯红酒绿，纵情于声色犬马;慎独追求内在精神的陶冶、境界的提升和自我的完满。其次，两种追求的指导原则和精神状态不同。享乐主义奉行“人生得意须尽欢”“今朝有酒今朝醉”“及时行乐”的人生哲学，通常表现为不思进取、精神懈怠;以慎独为基础的自律则奉行“天行健，君子以自强不息”“学无止境”的人生哲学，表现出昂扬向上、奋发有为的精神状态。在建国前的七届二中全会上，毛泽东曾提出“两个务必”以告诫党内可能出现的居功自傲和享乐心理，号召全党同志务必保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的工作作风，务必保持艰苦奋斗的工作作风。[13]在社会主义建设已取得巨大成就的今天，继续保持这种高度自律的工作作风仍然十分必要。

奢靡之风反映出公职人员挥霍享乐和骄奢淫逸的不良风气，隐含其后的是公职人员“挥霍成性”的意识。治理奢靡之风，关键在于树立起“廉洁高效”的工作作风，这种工作作风以“节俭”意识作为基础。廉洁高效的工作作风与奢靡之风存在着本质差别：一是思想观念的差异。奢靡之风不具有成本和节约观念。相反，它反映出来的是公职人员热衷于修豪华办公大楼、超规格接待、住高档酒店、吃山珍海味、喝美酒佳酿等，置公共财富的浪费于不顾。廉洁高效的工作作风则以节约为荣、浪费为耻作为观念基础。在这种观念的指导下，公职人员所覆行的尽管是公共职责，所做的尽管是公共事务，但仍然注意精打细算和节约公共财政资源。二是实际效果的差异。奢靡之风尽管耗费了巨额的财政资源，但从政府公共性的角度来看，其所取得的实效却相当有限，甚至对党和国家造成巨大危害。廉洁高效的工作作风则始终把成本-效益意识挂在心上，每一笔公共财政资金的投入，都注重有相应效果的产出。改革开放以来，我国生产力取得了巨大的发展，政府公共财政也得到了巨大的提升，但即使如此，继续发扬“节俭”的工作作风仍然十分必要。

治理“四风”本身固然重要，但有破才有立，树立起健康的工作作风才是最终目的。本节阐明了以四种公共美德为基础的良好工作作风，它们分别是：第一，以“科学”态度为基础的“实事求是”工作作风，其所针对的是以“欺瞒”态度为基础的“形式主义”。第二，以“服务”意识为基础的“人民至上”工作作风，其所针对的是以“统治”观念为基础的“官僚主义”。第三，以“慎独”精神为基础的“严格自律”工作作风，其所针对的是以“物欲”观念为基础的“享乐主义”。第四，以“节俭”意识为基础的“廉洁高效”工作作风，其所针对的是以“挥霍”观念为基础的“奢靡之风”。科学的态度、服务的意识、慎独的精神和节俭的品质构成了公共美德的四个维度，它们是形成良好工作作风的道德基础。

三、公共美德的提升之策

前文阐明了科学、服务、慎独和节俭四种公共美德及其相应的工作作风。它们是反思“四风”赖以形成的道德基础的结果。然而，这些公共美德并不会自动成为公职人员的个人品质，而是必须借助于各种习得方式。本节所要探讨的问题是：可以通过哪些途径来提升公职人员的公共美德修养，从而为健康工作作风的奠定道德基础?不论古今还是中外，道德培育的途径都不外乎是美德教育、榜样感化和个人道德实践，本节从这些角度提出相应的对策。

从教育的角度来看，公共美德教育是提升公职人员道德情操的最重要和最系统途径。它可以划分为以下两个方面：一是常规化的培训途径。不论是执政党还是政府，都已经建立起了系统而庞大的教育体系，体现在各级党校和行政学院上。它们是提升公职人员道德、知识和能力的重要平台。形成科学的态度、服务的意识、慎独的精神、节俭的意识等公共美德，显然是其中的应有之义。问题的关键在于，在“四风”治理过程中，要更加有针对性的设计好课程、专题和形式，使教育的效果得到更好地提升。二是集中而高强度的教育机制。自延安整风以来，中国共产党就已建立起了一种常规化的工作作风整顿机制，那就是各种形式的“运动”“教育”和“实践”活动，如整风运动、真理标准讨论、“三讲”教育、共产党员先进性教育、科学发展观教育、群众路线教育等。相对于党校和行政学院途径，这种途径具有高密度、针对性强和力度大的特点。它们通常是在某些不良工作作风已经形成、危害已经呈现的背景下，有针对性地进行集中整顿。在整顿的过程中，执政党不仅会深刻解剖不良工作作风的产生根源和现实危害，而且会有针对性地彰显特定公共美德和工作作风。这种机制显然也是培养公共美德的重要途径，在实践过程中需要进一步用好和加强。

从榜样的角度来看，榜样是提升公共美德的最直观和最生动途径。俗话说，榜样的力量是无穷的。之所以无穷，在于其以具体而生动的方式表明了美德的境界和达到的途径。既可以给人予精神上的陶冶，又给人予现实的可达到感。从民主革命到社会主义建设时期，我国已树立了丰富的榜样，包括革命年代的战斗英雄和和平年代的建设模范。提升公职人员的公共美德陶冶，榜样的力量不容忽视。发挥榜样在美德感化中的作用，有必要做好两方面的事情：一是榜样的树立和对榜样精神的提炼。在历史上，中国共产党曾树立了黄继光、邱少云等战斗英雄榜样，彰显了英勇无畏、不怕牺牲的战斗美德;树立了雷锋等在平凡工作岗位上无私奉献的榜样，彰显了社会主义新公民的崇高精神境界;树立了焦裕禄等平凡的领导者榜样，彰显了共产党人全心全意为人民服务的精神境界。这些榜样在美德陶冶方面的作用自不待言。在“四风”治理过程中，可以针对其所反映出来的典型问题，更加有针对性地树立榜样，更加有针对性地提炼出相应的公共美德，形成更加鲜明的反差，从而给人更加强烈的心灵震撼。二是对榜样精神的维护和习得。从建党至今，已经树立了无数的榜样和典型，有些流传至今，有些则了无痕迹。榜样树立了而不注意维护，不仅榜样的效果得到发挥，甚至会造成负面的社会后果——使人们不再相信榜样。这意味着，必须把对榜样精神的维护与对榜样精神的习得结合起来，使之在彰显公共美德方面发挥持久的作用。

从实践的角度来看，个人道德实践是外在教育转化为内在修养的最重要环节。前文已提出可以通过美德教育、榜样感化等途径来提升公职人员的公共美德。然而，这些途径都侧重于外在的影响，能否转化为公职人员内在的美德修养，却依赖于其道德实践。公职人员的道德实践主要体现在两个方面：一是个人的自我反思和自我净化。即在先进思想的教育下和先进典型的感召下，个人通过自我反思来发现自身存在的差距和不足，实现自我净化。在这一方面，执政党已经创造出一套行之有效的自我反思和自我净化方法。例如，党组织民主生活会上的批评与自我批评，“群众路线教育”活动中的“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”12字要求等，它们都把外在的批评教育与内在的自我反思结合在一起，从中发现自身的不足，使自我的道德水平得到提高。习近平在总结“照镜子”等12字要求的目的时指出：“这4句话、12个字，概括起来就是要自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。”[14]从“四风”治理的角度来看，也就是要摒弃“四风”，实现公职人员道德境界的提升。二是个人美德的展现和实践。自我反思、自我净化是一个“自外而内”的过程，道德实践则是一个“自内而外”的过程。具备了良好的公共美德而不付诸实践，美德提升就没有多少意义可言。公职人员道德情操的高低，关键看其在公共管理实践中的表现。只有这样，“四风”才能得到治理，健康的工作作风才能得到确立。

“四风”问题是当前我国各级党政机关存在的严重问题，它损害了党和政府在人民群众中的良好形象，妨碍了“执政为民”宗旨的真正落实，破坏了政府与人民的血肉联系。“四风”治理从而成为各级党政机关工作作风整顿的最紧迫问题。自“群众路线教育”活动开展以来，我国在治理“四风”问题上已取得重大进展，“四风”蔓延的势头已得到有效遏制。但正如习近平所指出的，“纠正‘四风’不能止步，作风建设永远在路上”。随着“四风”治理向纵深推进，显性“四风”将得到有效遏制，但隐性“四风”还将存在。例如，形形色色的“两面人”现象，包括对党不忠诚、阳奉阴违的“两面人”;工作中表态多、调门高，行动中落实差、效果少的“两面人”等。任何形式的“四风”都与公职人员的道德修养紧密关联。找准“四风”的道德根源，并对症下药地施以美德疗程，可以从根本上遏制各种形式的“四风”问题。

[参考文献]

[1] 习近平近日作出重要指示，强调纠正“四风”不能止步，作风建设永远在路上[N].人民日报，2017-12-12.

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[13] 毛泽东.毛泽东选集(第四卷)[C].北京:人民出版社，1966.1376-1377.


基金项目：国家社科基金重大项目“当前主要社会思潮的最新发展动态及其批判研究”(编号：16ZDA100)

作者：郭忠华，中山大学政治与公共事务管理学院教授，中国公共管理研究中心研究员;练睿民，中山大学政治与公共事务管理学院博士生，广州 510275