[摘 要]?美国“三公经费”管理对我国机关事务标准化建设有三大启示。第一，标准化推进机制：浓厚的标准化意识;稳步推进标准化;标准化中把握好主辅角色。第二，标准制定应处理好五种关系：服务标准与成本意识;标准统一和因地适宜;标准严厉性和人性化;监管职责和服务职责;自由裁量与外部监控。第三，标准化需要理顺管理体制：机关事务管理法制化;机关事务管理统一化;理顺与其他部门的横向关系。
[关键词]?机关事务;标准化;推进机制;管理体制
【文献引用】周志忍.美国“三公经费”管理对机关事务标准化建设的启示[J].中国行政管理，2018（12）：135-140.
作为专栏的结论和落脚点，本文集中讨论美国“三公经费”管理实践对我国机关事务标准化建设的启示和借鉴。第一部分简要介绍机关事务管理标准化建设进程，总结目前面临的主要挑战和问题，其余部分分别围绕这些挑战和问题，讨论美国相关实践对我们的启示。
一、机关事务编制化建设进程和面临的挑战
机关事务特定领域标准化的地方探索在我国已有数年。2016年下半年，国家机关事务管理局(以下简称国管局)开始了全国范围推进机关事务标准化建设的准备工作：7月1日颁布的《机关事务工作“十三五”规划》中，明确标准化建设是未来的工作重心之一;成立机关事务管理标准体系研究课题组;系统内部就标准化工作进行了专题研讨;前往国家标准委、国家旅游局等单位，座谈交流标准体系建设有关事宜，学习标准化工作的经验。
2017年，机关事务标准化建设正式启动，主要工作按时间顺序列叙如下：2017年2月27日，国管局在北京召开了机关事务标准化工作研讨会，李宝荣局长就标准化提出了“三个注重”的要求，包括标准体系的有机统一，标准的定量特征，发挥标准在效能建设中的作用;12月24日至25日，国管局在成都召开现场会，总结各地经验，研究部署2018年的工作;2018年3月29日 ，国管局和国家标准委发布《关于开展机关事务标准化试点工作的通知》，决定在四川省机关事务管理局和湖北省十堰市机关事务管理局开展标准化建设试点工作，并就试点目标、试点任务、试点评估与验收等作出安排;3月30日，国管局印发《机关事务标准化发展规划(2018—2020年)》，对工作思路和目标、重点工作、进度安排、保障措施等作出全面部署;5月24日至26日，国管局在北京举办了机关事务标准化专题培训班;9月27日 到9月13日，国管局在武汉召开华东中南西南18省区市机关事务标准化工作研讨会;10月18日至19日，国管局在辽宁省盘锦市召开华北、东北、西北12省(区、市)机关事务标准化工作现场会。
国管局在《机关事务标准化发展规划(2018-2020年)》中提出：“要站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，牢固树立没有标准化就没有现代机关事务的理念，完善机关事务标准体系，发挥标准规范引领功能，……充分发挥标准对改革的支撑和引领作用”。具体而言，标准化的意义或国管局推进标准化的初衷可归结为三个方面：第一，机关事务治理现代化的必然选择。通过完备的标准体系、超前的标准化理念、严格的标准实施，推进机关事务工作程序化、合理化、科学化、规范化，规范管理行为，提升管理效能和服务品质，实现机关事务治理现代化。第二，运行服务保障均等化的重要抓手。通过制定统一标准，提供同等资源，实行同质服务，实现均等保障，有利于保障党政机关高效运转并降低机关运行成本，克服部门间因权力和资源差异导致的苦乐不均、相互攀比、奢侈浪费等问题，防范廉洁风险。第三，推行机关事务绩效管理的基础支撑。[1]
两年来，各级机关事务标准化建设在稳步推进，标准化意识在不断增强，一些重点领域的标准制定和体系化取得重大进展，标准化的成效初步显现。借用盘锦机关事务管理局的说法，以前干事基本上是“凭感觉、凭经验、凭心情”，标准化促进了管理和服务模式的重大转变。不过，从研究是为了解决问题的角度考虑，笔者更关注机关事务标准化建设面临的挑战。从相关文献和实地调研中发现，这些挑战和问题可归结为三个方面：一是标准化推进中面临的问题，包括意识滞后、能力局限等;二是标准制定面临的问题，比如成本意识、简单化“一刀切”、标准的科学性不足等;三是标准化建设面临的体制掣肘，主要是跨部门职责体系和协同机制等。下面各部分将围绕这些问题展开讨论。
二、机关事务标准化建设推进机制的完善
推进机制可以界定为围绕标准化的有效实施做出的权威性制度安排，包括相关主体及其在标准化建设中的角色及其相互关系、推动标准化有效实施的手段。国家机关事务管理局无疑是主导性权威主体，市场监管系统的标准化研究机构在机关事务标准化建设中发挥着重要作用，推进机制相应成为不同层级机关事务局在标准化建设中的权责及其相互关系。完善标准化建设的推进机制应该关注以下问题。
第一，关于树立标准化理念的问题。理念上的滞后与欠缺被视为标准化建设发展不平衡的重要原因，机关事务工作特别重视实践和经验，这使得“部分同志对定量的标准化认识不够，甚至以个性服务、精准服务排斥标准化”，[2]认识上的不足影响到标准化工作的积极性和主动性。
美国政府的机关事务管理并没有高举标准化旗帜，也没有以标准化建设为主题的专项活动。但从前面几篇文章的讨论中可以看出，标准化理念贯穿于美国“三公经费”管理的全过程并体现出几个特色：标准的全面性和系统性，覆盖“三公经费”管理的各个领域，涉及管理和服务的各个环节和方面;标准的精细化和可操作性，如大量的量化标准，特殊标准对应的“特殊条件”的明晰界定;标准的统一性和因地制宜个性化;标准的科学性，如差旅住宿“旺季”和“极端特殊情况”的认定，相应标准制定的数据依据;标准的权威性，除年度调整标准以相关部门通告方式颁布之外，其他标准都采取了条例甚至法律的形式。
就强化标准化意识而言，美国实践的启示可归结为几个方面：(1)作为一种理念，标准化意味着干任何事情都得有规则、准绳、标杆和尺度，标准化建设就是建立并完善规则、准绳、标杆和尺度的过程。美国没有推行以标准化建设为主题的专项活动，但机关事务管理的标准化特色相当突出，标准化成了管理规范化和精细化的重要保障。(2)标准化并非什么神秘高不可测的工作，而是我们日常工作的一部分，就像美国没有高举标准化旗帜但标准化建设同样卓有成效一样。目前机关事务工作领域已经有近40项标准文件，包括会议费、差旅住宿费、培训费等一般性支出标准，办公用房建设、配备和维修标准，公务用车、办公设备家具、办公软件的配置标准等。但是，有标准不等于标准化，现在的主要问题是：标准零散化，尚未形成有机统一的体系;一些重要领域标准缺失;标准的实效性差，有的沦为“僵尸标准”;标准的可操作性和科学性存在较大差距。[3]因此，标准化建设就是解决上述问题，是机关事务管理工作上档次的重要手段。(3)标准化建设和个性化和精准服务并不矛盾，反而可以相辅相成。美国专车配置标准具体到人员清单，就体现出“标准化”和“精准服务”的双重特色。至于标准化和个性化的有机结合，后面会有更多的讨论。
第二，标准化建设的稳步推进问题。除了相关意识滞后和欠缺外，现实困难也是标准化发展不平衡的重要原因之一。具体表现在：(1)层级差异导致的需求差异。机关事务是由不同层级形成的大系统，管理职责随着层级递减而减弱，服务事务随着层级递减而增加，且不同地区的机关事务工作也有差异，对标准化建设提出不同的要求并形成不同约束条件。(2)相关主体的能力差异。我们调研的一个感受是，市县一级的能力问题相对突出，原因包括机关事务相关机构处于整合过程，机构性质存在很大差异(行政机构、参公事业单位、非参公服务中心等)，多数人员原来从事后勤服务工作，标准化建设需要的理论基础和能力难以满足需要。(3)标准化专业性和机关事务特点之间的矛盾。多数地方标准化建设要依靠研究机构的力量，标准化工程师从专业性出发，力求正规文件体系的完备和严谨，一个指南概要就包括范围、术语、原则、策划一系列内容，某市的公车管理标准达到几百页纸的篇幅，具体到非常小的技术细节。机关事务繁杂，加上忙于事务和能力局限，不少机关事务管理者把标准化视为畏途，影响标准化建设的积极性和主动性。
基于上述现实，国管局一直强调标准化的稳妥推进，要求“把握顺序节奏，分清轻重缓急，……不能一提标准化，就大干快上，眉毛胡子一把抓”。[4]在国管局2018年3月出台的《机关事务标准化发展规划(2018-2020年)》中，“突出重点，统筹兼顾，注重实效”被明确为标准化建设应遵循的基本原则，要求“重点研究制定基础的、通用的、行业发展急需的和重点领域的标准项目”。分清主次轻重稳步推进不仅是现实条件下的客观要求，也是减少标准化建设面临的阻力的有效途径。
美国机关事务的集中化管理始于1949年总务署的设立，规范化和标准化经历了一个漫长的过程。以《公务差旅管理条例》为例，目前的版本属于第62版，有关部门对每次修订情况作了系统记录和公示。[5]前面文中提到的《联邦车队维修成本节约法》(2015)和《政府差旅管理现代化法》(2017)，都是立足特殊需要对“三公经费”管理非常具体的方面作出的规范，最后会汇入美国法典，带来法规和标准体系的不断完备。美国实践为标准化建设循序渐进稳步推进的必要性提供了经验佐证，同时也在一些方面提供了一个实践范例。
不过，由于国情的不同，美国经验对于如何分清轻重主次的借鉴意义有限。这方面有两点值得关注。一是特殊领域的标准化建设，如多地机关事务管理覆盖的机关幼儿园。美国机关事务管理机构没有这方面的职责。在笔者看来，机关幼儿园标准化应予延缓甚至豁免。理由包括：有关部门对社会幼儿园有基础标准，可以基本参照这些标准进行建设和管理，是否有必要另搞一套标准需要斟酌;机关幼儿园享受财政等方面的优惠，与社会幼儿园相比条件优越，明显高于社会的标准会引起质疑并产生不良影响。
另一个问题涉及自上而下的指导。采访中许多市县级官员提出，希望国家局或省局在确定标准化的内容框架基础上，逐步出台一些实用性标准作为示范，直至基于标准体系构建统一的信息平台，地方可以在基础标准上修正完善，避免各自独立探索导致的失序，也避免各自建立平台可能导致的信息孤岛和资源浪费。这方面美国的经验可资借鉴;法律规定基本原则和少数领域的具体标准，管理预算办公室出台战略和政策，总务署把这些落实到具体的操作规则和标准，各部门执行条例并根据工作性质处理特殊情况(如各部门高级差旅主管的法定职责和履职方式)。显然，美国的标准化建设体现出自上而下的特性，所不同的是，美国是规制机构(立法机关、管理预算办公室、总务署)对被规制部门的规范指导，我国主要是国家机关事务管理局对下面各级的规范和指导，规范指导的方式之一就是基础或门槛标准的制定。
第三，标准化建设中的主辅角色问题。标准化建设需要相关理论基础和专业化知识，标准化专业研究机构的参与不可避免。我们的调研发现，各级政府的机关事务标准化建设中都与外部研究机构建立了密切的合作关系，政府层次越低对外部机构的依赖性似乎越大。相应地，如何避免标准制定“一揽子外包”成为一个值得关注的问题。这一担忧源自地方政府质量体系经历的可持续困境，“其兴也勃，其败也忽”，数年功夫从时尚变成了“鸡肋”。笔者把“一揽子外包”视为可持续困境的重要原因并阐释了作用机理：质量认证高度依赖咨询公司，单位成员参与有限;咨询公司照搬标准或“范本”而非基于部门特点量身设计，导致形式化和同质化;部门缺乏“拥有感”且难以体会到质量认证的好处，反而视之为一种额外负担;当上级的压力减小时部门产生松一口气的感觉，认证迅即“自然消亡”。[6]标准化建设要避免重蹈质量体系认证的覆辙。
美国的标准化建设体现出市场化或社会化特征：标准被界定为“以市场为导向的产品和服务规范”(不同于法规的强制性规范);领导标准化并在国际组织代表美国的国家标准协会(American National Standards Institute-ANSI)属于私人非营利机构;自下而上由标准使用者主导标准化活动。[7]虽然美国的标准化高度发达，但“三公经费”管理标准建设中外部咨询公司和社会机构的作用非常有限。前已提及，美国是立法主导下的多部门协同推进，标准化建设特别是标准制定都是立法机关和主要管理机构亲力亲为，只在某些特定方面借力“其他管理机构”，比如非大陆州和国际差旅补助标准、车辆燃油效率等级和车队平均燃油经济性标准，就分别委托给国防部、国务院、环保署、交通部等四个部门，以充分利用这些机构的专业知识优势。
美国实践对我们的启示是，我国的标准化建设由于基础薄弱需要专门研究机构的技术指导，但一定要避免“主辅角色”的错位甚至颠倒，不能把标准体系制定“一揽子外包”，机关事务管理部门要发挥主导作用，而且要加强过程中的全员参与。原因在于：标准化专家具有理论和技术优势，机关事务工作者则具有工作经验对专业特点的深刻体认，两者的有机结合才能保证标准的合理化和可行性;具体标准的制定和标准的体系化过程就是一个审视、反思和学习交流的过程，全员参与不仅有助于机关事务工作者把握并认同标准体系，减少宣贯和执行成本，而且能够有效提升他们的能力，从而为标准化的可持续发展奠定坚实基础。
三、机关事务标准制定中应把握好五种关系
标准化建设的核心是标准的制定、完善和体系化，结合我国面临的挑战和美国的相关经验，标准制定中应该把握好五种关系。
第一，服务标准与成本意识。从前面四篇文章的讨论中可以看出，成本意识贯穿于美国“三公经费”管理的方方面面。这里以总务署为例：使命是“为美国政府和人民提供最优价值”;第一战略目标是“为联邦各部和机构节省资金”;这一战略目标具体化为一系列目标和年度指标;年度报告中要向社会公开目标完成情况并对未尽目标做原因解释。除在自己的领域和职责范围内努力控制成本外，总务署还依法对各部门的“三公经费”开支数据进行系统收集和公开，比如前文展示的差旅开支、车辆运营成本、办公用房等系统数据的公开，特别是手约束行为的数据的公开如非经济舱乘坐情况(人次、理由、额外支付的成本)等。
国管局于2016年在全国首次开展了机关运行成本调查统计，[8]意味着机关运行成本系统控制的基础性工作刚刚起步。我们也在调研中了解到，不少省级机关办公用房维护维修等标准没有市场检验，甚至没有基本的成本核算。一些基层机关事务管理者抱怨，“一些单位交的物业费远低于成本和市场价格”，带来成本扭曲和管理困难。我们的调研中没有人提到成本控制问题。因此，标准化建设中牢固树立成本意识也许是美国实践对我们最重要的启示。原因有三：(1)理论上说，工作更好而成本更小，以最低的成本提供高水平的管理和服务是好政府的标志;(2)这是由机关事务的内在特性所决定的，机关事务主要为机关内部服务，花的都是纳税人的钱，高标准必然意味着更高的投入，不能不计成本;(3)政府运行成本高昂是社会的重大关切，控制行政成本也是中央的一贯政策。
牢固树立成本意识首先要求标准“适度”，不能脱离社会可接受程度追求高标准和高质量。其次，成本意识对标准化建设优先领域的选择也具有意涵，我们建议机关幼儿园标准延缓甚至豁免，原因之一就是考虑成本和社会可接受程度。第三点重要启示是，成本意识要靠权威性制度和有效运行机制来保障，包括事先严格的预算控制(如边境保护局预算中的执法车辆更换)、结果导向的绩效管理、成本信息系统和信息公开等。
第二，标准统一和因地适宜。标准的统一性是标准化的应有之义，但标准的统一也有限度，不顾工作性质、环境和条件的巨大差异使用一个标准就是 “一刀切”，而简单化的“一刀切”是比较普遍且反映强烈的问题。比如，某市规定“原则上”乡镇级政府配置一到两辆公务车，理论上这为因地制宜留下空间，但出于避责或其他原因，执行结果成了“一律”两辆。有的乡镇一马平川，从镇政府到最远村庄40分钟即可，个别乡地处山区没有公交，路况差限速多数30公里，从乡政府到最远村庄需要两个半小时。“政策制定机构对地方的复杂性了解不足，车改简单化‘一刀切’，给人的感觉改革不是推进做事，而是设置障碍不让人做事。一定要把这些意见反映上去”。①
标准的个性化是美国政府“三公经费”管理中的鲜明特色之一。这里仅以差旅经费管理为例：食宿补助332个县(市)分设标准，不少地方的补助限额是“通用标准”的数倍，这可以称为因“地”制宜;不少县(市)食宿补助额分为几个时间段，旺季标准几乎是淡季的两倍，这可称之为因“时”制宜;针对重大节庆、体育赛事等“极端特殊情况”，允许住宿费实报实销，则属于因“情”制宜，即特殊情境下的特殊标准。总务署每年进行一次标准调整并以公告方式发布，保证了标准的实效性和动态适应性。这给我们的启示是，标准统一性和因地适宜个性化的平衡是一门艺术，简单化的“一刀切”属于惰政或懒政，管理实际上沦为张悟本式的医术，绿豆茄子比例变换，一个万灵丹包治百病，其效果比没有标准也好不了多少。
更为重要的是，美国实践在个性化的实现路径和配套管理机制方面为我们提供了有益的借鉴：(1)标准个性化可以借鉴“例外管理”的思路，统一性通过通用标准来体现，个性化主要通过特殊情况下的特殊标准来落实。通用标准制定和体系化是标准化的应有之义，例外情形下例外标准的制定和体系化则是标准化建设中更为高超的艺术。(2)例外管理要体现精细化，例外情形的认定要具有可操作性。美国差旅住宿“旺季”的两种认定方法，乘坐非经济舱的九种例外情形，法定名单外人员享受专车待遇的三种特殊情形的界定等，可操作性显而易见。我们习惯用“一般……”或“原则上……”之类的措辞，虽然理论上为个性化标准留下空间，但缺乏可操作性，执行中必然受政策水平、责任心、是否敢于担当、政治气氛等因素的影响。结果是，气氛相对宽松时同一规则下的执行标准差异巨大，气氛趋紧时“一般”简单化变成了“一律”。(4)例外标准要有科学性。美国平时住宿补助标准的确定使用上一年数据，旺季标准的制定则基于前三年的数据;法律规定了私车公用补助标准制定时要考虑的因素，总务署基于年度调查分析结果制定年度标准，……这些意味着，例外情形下的标准都基于科学依据和核算，公务差旅者和公众都能认同。(5)例外情形下的特殊标准需要与之配套的特殊控制机制，这方面的例子包括特殊的审批主体(如法定名单外人员享受专车接送的审批权只能是部长)、特殊的时限(一次15天，连续不得超过90天)、审批表的特殊格式(如乘坐非经济舱增加陈述理由一栏)、特殊标准应用数据的公开(如非经济舱、公务机使用数据等)。
第三，标准的严厉性与人性化。美国“三公经费”管理标准的严厉性现在几个方面：(1)无差异性即标准与行政级别无关。差旅使用大众交通工具和乘坐非经济舱等原则，适用于总统副总统之外的所有官员;差旅食宿补助部长和一般职员执行同样的标准;法定名单外人员使用公车上下班基于公务需要而与行政级别无关，副部长和一般职员的适用条件相同且要经过同样的审批程序。(2)抠门抠到家。会议、培训包干若包括饮食，个人差旅补助中要相应扣除;因团体差旅获得免费午餐/晚餐优惠也要相应扣除;筹办会议或大型活动等职务行为获得的积分、优惠券、礼品等，全部归单位;差旅不满一天饮食杂费补助按照75%支付，……这些不起眼的蝇头小利，斤斤计较算计如此精准。(3)违规处罚的严厉性。差旅报销补助通过有意作假(假发票、假证明)获利者，最高可罚款10000美元或5年以下有期徒刑;有意或授权公车私用，当事人至少停职停薪一个月，严重者立即开除。
与严厉性相对应，美国“三公经费”管理中也体现出人性化的一面。(1)乘坐非经济舱例外：工伤或残疾只要医生提出要求，科员也可坐公务或头等舱，必要时可以请家属或护理陪同;规划行程(加中途转机)超过14小时，科员也可坐公务舱，避免给他们造成“不必要的困顿”。(2)协议航班例外：个别协议航班上允许乘客吸烟，差旅者可以此为由选择非协议航班。(3)饮食杂费补助例外：个人出于健康或宗教信仰原因不接受会议包餐，可自行解决并照常领取补助。(4)紧急状态下的例外：外出差旅期间如直系亲属亡故，或火灾、洪灾、飓风等威胁自家房屋，可中断旅程处置，政府承担交通费用。
美国实践给我们的启示有三：(1)以人为本的原则同样适用于公务员。(2)合理合情的人性化标准社会能理解。美国公众对政府行政开支非常敏感，但合理合情的标准也能认同并接受。(3)官本位与例外原则。与美国相比，中国标准的官本位色彩比较浓厚，行政级别与待遇标准挂钩过于紧密，即使这不能一下子破除，级别也不应成为高标准的唯一依据。
第四，监管职责和服务职责。服务是机关事务管理的重要职能，这里涉及两种类型的服务：一是直接的服务供给如餐饮、会务、物业等，另一类可称为监管中的服务职能，也就是对被监管者的规范、业务指导和帮助。下面讨论的监管与服务的关系，实际上是监管和“监管中的服务”之间的关系，不包括直接的服务供给。
联邦总务署监管中的服务职能可以分为两大类。第一可称为“政策宣贯和技术规范类”服务：(1)宣贯职能，法规、条例、政策、标准、审批程序等的告知与宣传，知晓是遵从的前提。(2)技术规范和指导，如信息系统框架构建，信息要素结构、报告格式的规范，设计统一的网络报告平台，再如设计各部门通用的统一审批表格式规范;(3)辅助服务工具，这方面的典型例子如差旅住宿和食宿补助，通用标准之外有332个地域标准，加上平时和旺季标准等非常复杂，总务署开发了便捷查询工具，差旅者使用手机即可查询到当地的标准。另外一类服务可称为“增值类服务”，包括协议航班、协议旅店信息系统和便捷预定系统，公务车和办公用房的信息服务系统，采购信息平台和客户服务系统等。
美国实践对我们的启示是：(1)监管和服务相辅相成，追求共同的目标，不同的是监管着眼于控制和遵从，需要凭借一定的强制力，而服务着眼于扶持帮助，主要依靠吸引力。(2)从部门之间的关系看，抓监管可能引起异议甚至矛盾冲突，抓服务则不会那么敏感。湖北机关事务局的经验是“以制度标准稳固职能、充实职能、强化职能”，服务职能做好了也能起到同样的效果。(3)服务职能需要相对统一，联邦总务署代表各部门统一确定协议航班和协议旅店，更能发挥规模经济效益。
第五，自由裁量与外部监控。标准再具体再精细也会留下自由裁量的空间。差旅管理条例长达340多页也没有穷尽一切情形，部门的自由裁量不可避免：条例允许九种例外情况可以乘坐非经济舱，其中一条是“履行公务的需要”，是否确实需要由各部门酌情决定;极端特殊情形下法定名单外人员可享受专车待遇，住宿补助标准可达平时的三倍，是否属于“极端特殊情形”也要由部门认定。自由裁量的风险在于：部门以“履行公务需要”为由规定某级以上都可以乘坐公务舱，或者为他们配专车或变相配备专车，部门之间在服务标准和享受范围上相互攀比，使得法定原则和标准流于形式。
自由裁量的上述风险在美国没有成为普遍性问题，秘诀在于强有力的外部控制，包括国会、管理和预算办公室强有力的预算控制，总务署的日常监管，政府问责署的审计监督和问责，其中更重要的是信息公开和社会监督。差旅乘坐公务舱、头等舱、公务机的公开信息包括不同部门、次数、理由、额外支出额等，公务车的公开信息包括了部门拥有量和类型、乘用车总成本、使用里程、每英里成本等数据。按照法规要求，这些数据要主动公开，若公众对特定部门特定数据感兴趣，可以依法申请公开并进行审视。信息系统建设和公开成为“三公经费”控制的重要手段。
我们先后经历了“审计风暴”、“八项规定”、国家监察体制改革等重大举措，预算信息公开方面也取得积极进展。但就“三公经费”控制而言，内部监督的局限性显而易见，社会监督则面临信息公开不平衡、信息披露过于粗线条、部门用公众难以理解的术语掩盖敏感支出信息诸多问题，社会监督的作用无法充分发挥。美国相关实践不仅昭示了信息公开和社会监督的威力，而且在“三公经费”信息公开的操作方面提供了许多借鉴：构建“三公经费”支出数据的规范框架，统一要素结构、内容格式和报告平台;设计特殊的规范格式，记录执行特殊标准的所有相关信息和数据;对受约束行为的开支信息和数据进行专项公开等。
需要特别指出的是，信息系统建设和公开不仅有助于社会监督，而且是标准科学性的重要保障。以部门车队配置为例，不论是“最优规模”的建立还是“不必要和非必需”车辆的确认，都要综合考虑车辆使用者数量、使用地点、用户/车辆比、每辆车年行驶里程、每辆车年出行次数、任务、地形、气候以及车队状况和故障期等诸多要素，相关信息数据的积累并非一日之功，需要系统措施和长期努力，才能避免简单化以人数或领导职数配置车辆，不断提高车辆配置的科学性。
四、机关事务标准化建设与管理体制改革
标准化进程及其成效和机关事务管理体制有着密切的关系，包括机关事务管理系统内部不同层级的权责关系，也包括特定层级机关事务管理局与其他职能部门之间的关系。标准制定涉及多个部门职责，但实际工作中，“因部门利益等因素，在标准制定时存在着掣肘，难以形成工作合力”。[9]总结调研中各地的反映，体制不顺主要表现在几个方面：(1)机关事务未实现统一管理，有的地方业务规模不大，但党政机关各成体系各自独立管理。另外一种表现形式是职能不统一也不稳定，餐饮、办公用房、基础设施、接待等分散在不同部门，主管领导可随意调整。管理的分散化导致标准建设主体责任不明确，标准化要求的标准统一性就无法实现。(2)机关事务管理机构的性质定位不同，有行政机构、参公事业单位、独立实体，更多是不同性质机构的多样化的组合。以参公事业单位或独立实体身份为机关制定标准并监督其实施，多数机关事务工作者不那么理直气壮，感觉力不从心。(3)机关事务管理机构和其他机构职责关系不顺，职能交叉但缺乏合理边界和协同机制。比如，办公楼维修没有标准，大修小修费用不是按照标准固定每年拨付，财政部门的决策比较随意，调研时有单位反映，“要就给，不要就算了，年年得跑财政磕头”。
上述问题中有的为中国所特有(如管理机构的性质定位)，需要自己去探索答案。美国“三公经费”管理体制对我们的启示和借鉴，主要体现在统一化管理、部门分工和协同机制等方面。不过，鉴于本文的主题是机关事务系统的标准化建设，管理体制可以视为背景和约束条件，同时也考虑篇幅限制，这里仅提出理顺管理体制的着力点而不展开讨论，必要时将另行撰文。
第一个着力点是机关事务管理的法制化。机关事务管理立法已经提上议事日程，制定一个什么样的法律，如何不断走向法律体系的完备，尚有很多问题需要探讨。机关事务管理法制化不仅意味着有法可依，而且要发挥立法机关在管理中的作用，这又涉及各级人大专门委员会设置、专业知识和能力建设、信息数据获取渠道等一系列问题，需要专门探讨。
第二个着力点是机关事务管理的统一化，实现机构整合和职责的相对统一，克服管理的分散化和碎片化。市(县)级机关事务管理这方面的问题比较突出，需要国家层面或省级出面指导和规范。
第三个着力点是理顺机关事务管理相关部门间的横向关系。考虑中央层面监管职责相对重一些，重点要理顺国管局和财政部、发改委等部门的关系。一方面，可按照决策权和执行权既相互制约又相互协调的原则，强化发改委、财政部在政策和战略制定中的职责，国管局则按照“执行机构”的定位来运行。借鉴美国的经验，作为执行机构的国管局承担法规、政策、战略的“整合和具体化”职责，标准无疑是具体化的主要方式。类似基础设施、房屋和车辆维修需求与成本估算等，机关事务系统无疑有知识和专业方面的优势。这里的核心是理清战略、政策决定权和执行权之间的边界。另一方面，要强化国管局的日常管理职责，包括标准的动态调整以适应客观情境的变化，为各级各部门自由裁量提供指南和技术指导，使标准基于科学基础之上。从美国经验看，最重要的是机关事务信息系统的建设，围绕不同领域构建信息系统框架，明确信息要素结构，为各部门设计统一的信息报告格式，建立统一的网络报告平台。机关事务的系统信息数据不仅为信息公开和社会监督提供条件，而且为循证决策进而实现标准和管理的科学化奠定坚实基础。
[参考文献]
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[5]General Services Administration. Federal Travel Regulation- FTR Amendments through 2017-01. https：//www.gsa.gov/policy-regulations/regulations/federal-travel-regulation/federal-travel-regulation-and-related-files#FTRAmendmentsFederalRegister.
[6]周志忍，陈雪松，公共部门质量体系认证的可持续性研究——基于淮安市相关实践的调查与思考[J].中国行政管理，2011(8).
[7] American National Standards Institute. United States Standards System. 国家机关事务管理局2017年8月美国考察资料.
*?基金项目：国家机关事务管理局/北京大学国家治理研究院合作项目“机关事务标准化的顶层设计、进程管理和绩效评价研究”
作者：周志忍，兰州大学管理学院萃英讲席教授，北京大学国家治理研究院研究员，北京?100871
