层级政府间的职能配置和权责关系划分是完善政府组织体系的基础，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。长期以来，学界关于政府职责体系的研究主要集中于中央和地方关系，对地方各层级政府之间的职责关系研究较少;在研究地方政府行政行为时，对地方各层级政府间的纵向关系也缺乏足够重视。市县两级政府处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者，也是本地区经济社会发展和社会稳定的组织领导者，在我国政权体系中具有十分重要的地位。研究分析市县政府职责体系等相关问题，有助于科学构建层级政府职责体系，深化地方政府行政体制改革，推进地方政府治理体系和治理能力现代化。

一、政府职责体系及行政管理活动“碎片化”问题

政府职责体系的内涵十分丰富，横向上包括：各级政府的职责体系及其与所属部门的职责关系，各个部门的职责体系及相互间的职责关系等;纵向上包括：中央政府与地方政府之间的事权划分和职责关系，地方各级政府之间的事权划分和职责关系等。[1]十一届三中全会以来，与改革开放和建立社会主义市场经济体制的进程相适应，我国在中央与地方关系的诸多方面进行了积极探索，为建立新型中央与地方关系体制奠定了初步基础，地方政府职责体系也进行了相应调整，促进了经济社会发展。但由于职责同构、层级节制和协调配合不足等原因，市县政府职责体系出现“碎片化”倾向，影响了行政管理和公共服务的效果，体现在以下方面。

(一)“职责同构”和层级节制的双重叠加导致层级管理“碎片化”倾向

从法治化、制度化角度考察，对比《宪法》第89条关于中央政府职责的规定和第107条县级以上地方政府的职责范围可以发现，二者除了行政职权发挥作用的区域范围不同之外，在职责领域和事项方面基本重合。《地方政府组织法》也没有对地方各级政府的履职重点进行区分。从地方政府职责体系来看，下级政府的事权多是上级政府事权的延伸，导致层级政府结构“上下一般粗”的“职责同构”现象。由于法律法规未从根本上划清层级政府间职责关系，共同管理的事项过多很容易导致“几个和尚抬水吃”，权力不清，责任不明，效率低下。[2]同时，由于层级节制关系，越靠近基层的地方政府权力越小，形成“权责倒挂”现象。例如，很多关系地方经济社会发展的行政审批事项，县级政府仅具有初审权，市级政府、省级政府甚至国务院才能完成最终的审批。这些审批事项照章办理、层层报批，由于层级多、环节多、流程长，审批流程经被分割为分属不同层级政府的多个部分，各级各管一块。这种“分段管理”、“切块管理”弊端的暴露，“审批当关”、“公章旅行”、“公文长征”等现象的存在，正是管理“碎片化”的集中反映，也是权责不清、关系不顺和职责交叉问题的主要原因。[3]

(二)简政放权的“变形走样”一定程度上加剧了“碎片化”问题

近些年来，从中央到地方大力推动简政放权，推进行政审批制度改革，将部分经济社会管理权限下放，有效提升了行政效率和服务水平。但由于地方政府层级间权责关系尚未厘清，事权调整机制还不完善，一定程度上影响了简政放权效果。一是由于层级政府间的上下级领导关系，上级政府对事项调整具有最终决定权，有的上级政府选择性放权，“放小不放大”、“放虚不放实”、“放责不放权”，含金量高的事项不肯下放，有责无利或责大利小的事项却层层下放，导致事权调整“走形变样”。二是各地大多是以红头文件形式对事权调整的结果予以确认，缺乏刚性制度约束，事权调整的权威性和稳定性不足，强调简政放权时，就下放一些权力，强调加强某项工作时，又将权力上收，部分事权频繁调整，缺乏稳定性。三是在社会管理领域，特别是行政执法领域，一些部门在省、市、县三级都设有执法队伍;或是在同一城区，市、区、街道三级都有各自的执法队伍，有利的事项争着管，有责无利的事项都不管，造成多头执法、重复执法、执法扰民，应该由上级政府统筹的领域没有全盘统起来，适合由基层政府管理的事项没有完全放下去，因而权责脱节，运行低效，“监管真空”和“监管重复”并存。

(三)财力和支出责任不匹配，转移支付体系不完善导致财政支出“碎片化”问题

分税制改革初步确定了中央和地方事权和支出责任，但由于中央和地方职责交叉重叠、共同管理的事项较多，事权与支出责任划分存在较多不清晰、不合理、不规范的地方。一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任，造成目前中央财政本级支出只占全国总支出的15%，地方实际支出占到85%，[4]财力相对集中在中央、省级，事权分散在基层，大量具体支出责任主要落在市县两级政府，基层政府普遍出现财政困难。[5]另一方面，中央通过大量专项转移支付补助地方，但由于转移支付制度不完善，项目过多，规模过大，资金分散等原因，在建设财力与事权相匹配的财政体制和推进基本公共服务均等化方面难以满足基层政府的实际需要。转移支付主要由各个部门按条归口掌握，各个部门都强调自己的工作重要，突出自己部门的履职要求，大量转移支付以科技专项、农业专项等专项转移形式分配下去，经常出现“买油的钱不能买盐、买盐的钱不能买酱油”等现象。过多的专项转移支付项目实际是以“条”为单位，分割了中央转移支付资金，客观上导致了财政支出的“碎片化”，影响了转移支付制度整体效用的充分发挥，市县两级政府在提供公共服务方面缺乏有效的财力保障，制约和影响着改善民生、为民服务的效果。

(四)社会力量参与不足，政社协同不够，造成公众参与和社会治理体系的“碎片化”

社会组织是推动经济发展、提供社会公共服务、促进社会建设与和谐稳定的重要力量，还是政府职能转移的重要承接者。[6]鼓励社会力量参与公共事务管理也是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。但由于长期以来对社会发展的相对忽视，社会组织发育不够健全，影响到承接简政放权改革中政府转移的职能和事项;同时，在各级政府推进政策民主化、专业化、规范化和合理化进程中，政府与社会的协作渠道不够畅通、体制机制存在诸多限制、参与流于形式等现象还比较普遍，社会力量未能真正发挥其政策倡导、协商合作的作用。政府行政管理和公众参与、社会组织自律及基层群众自治等未能统筹协调，导致治理体系的各个部分仍处于探索磨合阶段，“碎片化”问题仍然普遍存在。

　　二、汕头市濠江区的改革探索：基于整体性政府理论视角的分析

基于对层级节制、功能分割为特征的官僚制的反思，以及对由此而产生的政府职责体系及行政管理活动“碎片化”问题的分析，20世纪90年代中后期，西方国家继新公共管理改革之后进行了第二轮政府改革运动，“整体性政府”开始成为一种新的改革趋势和动向。[7]整体性政府展现的是一种通过纵向和横向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。这种治理模式运用于公共管理和服务领域的要点是：排除相互破坏与腐蚀的政策情境;更好地使用稀缺资源;促使风险管理者在特殊的政策领域和网络中一起工作，产生协同效应;为公众提供无缝隙的服务。[8]在实践中，整体性政府要求政府和社会之间、层级政府之间以及政府各部门之间划清职能边界、完善职责体系、健全衔接配合机制，推进机构整合和工作协同，为社会公众提供方便快捷、优质高效的公共服务。2011年以来，汕头市抓住其下辖的濠江区被列为广东省深化县级行政体制改革试点地区的重大契机，结合简政放权改革，大力推进行政体制综合改革，在改革思路和具体操作的方式方法等方面与“整体性政府”理念不谋而合，在构建市县职责体系、探索破解“碎片化”问题等方面进行了有益尝试，取得了较好效果，积累了宝贵经验。

(一)深化简政放权，优化市区两级职责体系，突出职责重点

2003年1月，汕头市调整行政区划，撤销原达濠区、河浦区，设立濠江区。濠江区距离城市核心区域较远，在行政体制方面按照区级政府模式运行，同时根据当地实际有所调整，兼具县区政府特征，具有一定的代表性和典型性。几年来，濠江区大力推进简政放权，对内放宽、对外开放、对下放权，深化行政审批制度改革。

为克服简政放权中的“变形走样”问题，汕头市拿出“自我革命”的勇气，以经济社会发展需要为导向，着力破除“放权怪圈”。除党委、纪检、监察、法院、检察院、公安、统计系统、社保基金及住房公积金等各项市级统筹基金现行管理体制和汕头市城市总体规划、分区规划维持不变外，汕头市向濠江区下放事权共计485项，濠江区获得了相当于地级市的经济社会管理和行政执法权限。此外，区政府采取“有放有收”的联动方式，区政府将街道承担的经济管理等领域的行政审批类事项上收由区集中实施，将社会管理和服务事项共55项下放，加强街道普法宣教、社会维稳、社会服务、基层建设等职责，实现了职能事项的“双转移”。

(二)充分发挥经济特区立法权，为科学构建职责体系提供坚实法治保障

汕头市充分发挥特区立法权，以市人大立法形式确定市区两级政府的事权调整和职责划分。2011年6月，汕头市人大出台《汕头市人民代表大会常务委员会关于促进和保障濠江区行政体制综合改革的决定》。《决定》明确汕头市政府及其工作部门应当按照责权一致、重心下移、减少层次、分步实施、能放则放的原则，通过规范和完善行政管理职权下放的程序以及调整管理权限、授权、委托等方式最大限度向濠江区下放行政管理职权，落实濠江区行政体制综合改革的各项政策措施;全市各级国家机关应当依法支持和保障濠江区行政体制综合改革各项政策措施的有效实施，任何单位和个人非经法定程序，不得干预、上收已经下放到濠江区的行政管理职权;濠江区政府为探索大部门体制的多种实现形式，经市人民政府批准，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政管理职权;濠江区政府及其工作部门合理调整与街道办事处的事权关系，依法向街道办事处下放社会管理和服务事项，推进服务前移，提升管理效能。该《决定》以地方立法的形式正式确立了市区两级政府职责划分，以制度化、规范化、法治化的方式将改革推向纵深，是我国层级政府间职责关系法定化的有益探索。

(三)优化市区两级财力配置，推进财力与事权相匹配，着力提高公共服务水平

施蒂格勒的最优分权理论认为，分权可以提高资源配置效率，改进公共服务质量。[9]因为地方政府和居民对地方情况拥有比较完备的信息，可确保知识在特定的时间、地点被充分加以利用，从而做出更好的决策，因而地方政府能更有效地提供公共服务。[10]简政放权过程中，下级政府反映最多的问题是事权下放财权不放，办理事项增加但人手和经费没有增加，导致县乡级政府无人干事、无钱办事，基层政府难以承接上级政府下放的职能事项。濠江区原本属于汕头市相对落后地区，财力有限，市级事权下放后必然出现上述问题。因此，为保障濠江区基本公共服务能力，确保事权与财权相互匹配，汕头市将市、区两级的财税分成比例从6∶4调整为4∶6，探索市县政府间财权与事权的优化配置。在充足财力保障的条件下，濠江区首先加大投入提高社会保障水平，建立城乡一体化的社会保障体系，全面推进“全员培训、全民医保、统一城乡居民养老保险试点”等民生工作，并且大力加强宜居城乡建设，累计建成361项社区公共设施，民生服务进一步优化。从实际效果来看，调整市县两级政府的财税分成比例，有效避免了专项转移支付过多带来的财政支出“碎片化”问题，县级政府可以根据实际情况调整各项公共服务支出比重，也有助于形成财权与事权相匹配、统筹有力、调控有效、均衡公平的市县两级财政管理体制，从而激活区域发展动力。

(四)优化机构设置和行政流程，克服政府职责体系和行政管理的“碎片化”倾向

针对长期存在的“上下一般粗”、“职责同构”等问题，濠江区按照职能有机统一的要求，对政府职能进行优化重组，不要求机构设置上下完全对应，着力构建大规划、大经济、大建设、大农业、大监管、大执法格局，将原来22个政府部门精简整合为15个，精简近1/3。如新组建的区发展规划局整合了原来分散在各部门的规划职能，实现了国民经济和社会发展规划、城乡规划、产业发展规划和生态保护规划等“多规合一”，为全区的科学规划和加快发展奠定了基础。新组建的区城市综合执法和安监局，将原来分散在各部门的12项执法职能和相关执法队伍整合起来，增强了执法力量，节约了执法成本。另一方面，优化行政流程，简化行政审批，对重复、相近的审批事项进行整合归并，一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门审批的，明确牵头部门，建立信息共享和协调配合机制，如在投资立项和城乡规划审批上实行全方位并联审批，企业只要提出立项申请，就能进入规划审批程序，同时审核、同步公示，从项目立项、办理规划用地手续最短在10个工作日内就能办结，比原来的审批时限至少缩短近2/3。完善政务服务载体，全面提供便民服务。按照一窗式受理、一站式办结、一条龙服务的要求，建设区综合政务服务平台，集中受理和办理各类事项，最大限度方便企业和群众办事，有效提升政务服务质量和效率。

(五)加强信息公开和监督问责，鼓励社会公众参与

按照党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的要求，濠江区坚持加强监督与扩大公开并重，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。第一，完善决策机制，确保公众参与权利。探索建立公共决策咨询制度，出台《濠江区公共决策咨询委员会工作制度(暂行)》，成立了由区相关领导、专家学者、“两代表一委员”、公众代表等组成的公共决策咨询委员会，扩大党委政府决策的公众参与度。第二，加大信息公开力度，让权力在阳光下运行。出台《濠江区预决算网上公开工作方案》，选择部分单位为试点，实行预决算和日常开支上网公开，推进“检务公开”等政务公开重点项目，推动行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明转变。第三，健全问责考核制度，推动政府依法行政。健全以行政首长为重点的行政问责制度，出台《罢免或撤换区委委员、区纪委委员实施办法(试行)》等规范性文件，建立科学合理的绩效考核指标体系和评估机制，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度。

　　三、以“整体型政府”思维破除“碎片化”问题，以科学构建市县政府职责体系为核心进一步深化改革

濠江区改革成效显著，但仍存在一些问题有待进一步研究，例如市县政府职责体系构建缺乏更高位阶法律法规予以保障，多方联动协调推进的机制有待完善，调整市县两级政府财税分成比例、探索大部门制等都还有较长的路要走，财政经费、人员编制等后续问题还需要通盘解决。按照党的十八大和十八届三中、四中、五中全会确立的改革方向，借鉴“整体性政府”理论和实践的有益成分，深化改革，破解“碎片化”问题，科学构建市县政府职责体系可从以下几方面着手。

(一)加强法治建设，为科学构建政府职责体系提供坚实法治基础

十八届四中全会指出：“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，“强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责”。汕头市可以在深入推进简政放权的基础上，继续探索完善市县政府职责体系，为下一步整体推进科学构建政府职责体系准备条件。待时机成熟，出台省级政府规章或地方性法规对省以下地方政府改革加以确认。由此，采取从下而上的方式，待条件具备和取得广泛共识以后，以更高位阶的法律法规对政府职责体系加以明确规范，发挥法治的引领和推动作用，以立法程序中的公开透明、民主参与取代行政决策中的个别博弈、讨价还价，以法律的权威性保证政府间事权划分稳定性和连续性，逐步推进各级政府事权的规范化、法律化。

(二)明确市县政府的履职重点，形成相对科学合理的职责分工体系

市县政府是确保中央政策方针贯彻执行的重要环节。强化市县政府执行职责，一是合理分工。在尚未完全确定市县事权边界的情况下，通过划分职责重点来探索最佳分工方案。市政府侧重于城市的总体规划、政策制定和依法监管，重点搞好基础设施建设、市场体系培育以及国土资源、环境保护等重要事项的管理，从具体性、事务性的工作中解放出来。县区一级政府侧重执行性和服务性的事务管理，发挥贴近基层、就近管理的优势。二是减少层级。为避免重复管理、推诿扯皮就必须精简层级，某一级政府可以独立负责的事情，就不沿袭分级管理、层层报批的做法;确需分级管理的，将工作机制具体化，做到责任明确。例如，为避免城市交通、路政等因为行政区划而分割，由市级政府部门统筹管理;而园林绿化、清洁卫生等属于执行性、服务性的工作，由区政府管理更为有效;城市建设工作，由市政府统一领导，在明确项目审批和监管职责的基础上实行市区分级管理。三是利益兼顾。科学构建市县职责体系应结合省直管县、强县扩权等改革同步推进，充分调动和发挥县区政府的主动性和积极性。

(三)整合相关职能和执法资源，推进综合行政执法体制改革

按照中央关于推进综合行政执法体制改革的相关精神，重点在基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的领域，如食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、商务等领域推行综合执法。同时，理顺层级政府行政执法职责关系，合理确定市、县区、镇街的管理职责和执法权限，科学配置执法力量。按照属地管理、权责一致的原则，整合市县两级行政执法力量，推动执法重心下移，行政执法以县区一级为主。县区设立执法队伍的，市级相应部门不再直接从事相关执法活动，主要履行执法监督职能;市级原有执法人员和执法资源适当下沉，充实基层和一线力量。确需由市级设立执法队伍统筹实施的行政执法事项，所辖区不再重复设置执法队伍，以便集中力量、统一执法。整合各部门基层派驻执法力量，将综合行政执法向镇街延伸，对一些经济发达、城镇化水平较高的镇街，可通过法定程序赋予或委托其行使部分行政执法职能。

(四)深化财税体制改革，确保各级政府事权和支出责任相适应

深化财税体制改革、建立现代财政制度，是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的迫切需要，是建立健全现代国家治理结构、实现国家长治久安的重要保障。第一，完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节，清理、整合、规范专项转移支付项目。大幅度减少转移支付项目，归并重复交叉的项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，对保留专项进行甄别，属地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付。[11]第二，确立市县镇各级政府事权和支出责任的总体框架，弥补基层政府财力不足，明确省对市县级政府转移支付中一般性转移支付所占比重和规模，优先保证县乡两级政府一般性转移支付的资金需求，建立财力困难县镇级政府的财政保底机制。第三，省级政府承担均衡区域内财力差距的责任，建立健全省以下转移支付制度。省级政府统筹考虑本地人口、自然条件、发展水平等因素，加大教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域的投入，合理减轻基层政府的支出责任和负担。

(五)鼓励社会公众参与，推进多层次多领域依法治理

社会治理是全社会的共同行为，要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，努力在实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动上取得成效。一是完善公共决策社会公示、公众听证、专家咨询论证制度，健全民主决策程序，畅通利益诉求表达机制，凡是与群众切身利益密切相关、影响面广或容易引发社会不稳定的重大决策事项，都要充分听取群众意见。二是建立健全社会组织发挥作用的机制和制度化渠道，完善社会组织管理相关法律法规，创新社会组织培育扶持机制，建立健全政府购买服务机制，把适合社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担，鼓励和引导社会组织积极承接政府转移的职能事项，发挥行业自律和专业服务功能，参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、预防违法犯罪等。三是深入推进基层组织和部门、行业等多领域依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。健全完善村(居)群众组织，使广大基层群众在自我管理、自我服务中提高依法管理社会事务的意识和能力。

[参考文献]

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[10] F.A. Hayek. The Use of Knowledge in Society. American Economic Review， 1945(4).

[11] 楼继伟.建立现代财政制度[A].《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[C].北京：人民出版社，2013.173-174.


作者：丁煌，武汉大学政治与公共管理学院院长、“珞珈学者”特聘教授、博士生导师，武汉430072;陈晓方，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，武汉430072