基金项目：国家社科基金重点项目“中国失能老人长期照护财务供给多元主体融合机制、模式与制度架构研究”(编号：16AGL014)
作者：曹信邦，南京财经大学社会保障研究院执行院长，教授、博士，南京 210023

因人口老龄化而引发的对中国养老金制度的隐形财务风险、制度非持续性和非公平性一直为社会所关注和争论。学者对中国养老金制度争论的焦点主要集中在养老金制度风险共担机制与激励机制的矛盾上，前者主张通过强化养老金制度实现保险机制，后者主张通过强化养老金制度的激励机制功能以实现制度内在的财务供需均衡，提出了基于政治、社会和经济等方面的多种政策建议，但是由于既得利益的存在，养老金制度的价值取向越来越模糊。

一、养老金制度本质与制度设计的价值取向

(一)养老金制度的本质

人口老龄化是人类社会所面临的一个共同问题，人类老有所养的梦想自古至今从未间断。而在很早以前，由于人类平均寿命较短，退出劳动后的生存余命较短，老人可以依靠自己的储蓄或家庭互助的方式来解决养老的风险，因而个人或家庭是这个时期养老责任的主要承担者，而这种责任是理性的个人或家庭的自发意识和自发行为，没有外在力量的强制推动。随着工业化和城市化进程，生活质量不断提高，医疗技术不断进步，人类的平均寿命不断延长，退出劳动领域后的生存余命也越来越长，而家庭内部结构越来越趋于小型化、核心化，个人或家庭养老功能越来越脆弱，而个人或家庭外部环境不确定性的增加也加剧了传统的养老方式不稳定性。正是基于这个背景，政府从父爱主义出发，认为所有公民存在短视行为，缺乏为退休后积累足够资源的意识，政府就要承担很多退休后没有收入的老人提供经济援助的风险，因而政府需要对个人或家庭整个生命周期的收入和消费进行理性的干预以合理分配生活资源，目的就是要将有限的收入从有经济活动和有收入的时期转移到退休后使用。而平均寿命的延长、每个个体寿命的不确定性、一生收入不确定性、消费偏好的变动以及消费价格变动等一些不确定性变量使得依靠个体实现养老金制度预防风险的目标本身就存在着一定的风险，因而每个个体要通过个体行为实现养老风险的预防目标存在着技术上的障碍。社会保险利用大数法则，利用全体社会成员社会平均寿命确定性和收入再分配的手段，通过集合全体投保人的风险，共担少数人风险损失的运行机理成为实现养老金制度目标的一个重要手段。养老金制度化过程的实质就是养老风险承担的责任主体突破个人或家庭的范围，调整为由政府强制建立的集合体来承担。由此可见，养老金制度的目标有两个，一是烫平生命周期的消费，二是预防风险，防止老年人贫困的发生。[1]从养老金制度产生的逻辑起点，可以得出养老金制度本质是政府通过自身的权力和信誉对全体社会成员的一生收入在生命周期中的再分配以保障老年人生存需要、消除老年贫困的制度。

(二)价值取向决定了养老金制度模式的选择

政府对个人或家庭整个生命周期的收入和消费的干预究竟采取什么样的机制，不同的选择使养老金制度存在着两种最基本的模式。根据承诺的给付方式可以划分为固定收益养老金制度和固定缴费养老金制度，如果根据融资方式则相应地划分为现收现付制养老金制度和基金积累制养老金制度。不同的养老金制度所体现的制度设计的价值取向存在差异，这也经常成为养老金制度争论的焦点和核心。

固定收益养老金制度设计是基于老年人生存成本的风险由社会共担的价值取向。固定收益养老金制度是收入代际间转移的制度模式，已经退休的老人由在职的一代来供养。固定收益养老金制度设计的机理，(1)制度的筹资风险由全体在职人口承担，甚至在收不抵支时由政府承担，而不是少数人承担，缴费率由老年人供养比来确定，在职人口承担由于人口老龄化而导致的老年人供养比例提高的风险，成为制度的风险承担者。(2)风险共担机制使制度没有长寿风险，退休人口以生存为获得养老金的前提条件，只要活着就有获得养老金的权力，死亡则丧失养老金的权力，全社会的平均寿命是一定的，长寿的人一定使用早逝人口的养老金，社会平均的养老金总量并不会因为部分长寿人口多领取而增加支付的风险。固定收益养老金制度的本质是代际间收入风险的分摊，是收入风险的社会分配，[2](3)制度未来收益确定，固定收益养老金制度提前给每个缴费者承诺退休后能够获得一个确定替代率的养老金，而确定替代率的养老金与社会平均工资之间存在着关联，养老金替代率反映全社会所有退休人口的平均生活成本需要。因而，固定收益养老金制度设计强调的是集合体的力量，通过集合体成员共担退休后生存成本的风险，是基于风险共担的价值取向。

而固定缴费养老金制度设计是把每个个体在经济活动时期的收入合理配置到个体整个生命周期中，这种收入配置机制的实质是每个个体的收入在其生命周期中的时间递延。固定缴费养老金制度在融资方式上采取基金积累制，建立个人账户以记录缴费的贡献。固定缴费养老金制度设计的机理，(1)通过假设未来养老金目标替代率和投资收益率来确定缴费者现在的缴费比例和缴费数量，制度的筹资风险是由每个个体承担。(2)每个个体退休后获得的养老金数量取决于个人账户的余额，养老金数量与社会平均工资、货币购买力和退休人口的平均生活成本等没有关联。(3)个人账户资金拥有所有权，资金不能相互调剂使用，长寿风险不能通过使用早逝人的个人账户资金化解，风险无法通过集合体来共担。因而，固定缴费养老金制度设计强调个体的力量，通过强制性个体收入在整个生命周期中合理配置，实现个体老年时的生活保障，是基于个体老年收入风险自我储蓄保障的价值取向。

(三)不同养老金制度模式价值取向形成的缘由

政府建立养老金制度逻辑起点是基于老年收入风险不确定性，认为公民个体存在短视行为，不能预见、也不会预防未来年收入风险，需要政府采取强制性措施对公民个体经济活动时期的收入和消费进行干预以合理分配到一生之中。制度产生的逻辑起点说明固定缴费养老金制度模式至少存在着以下几个方面的风险，即个体寿命、一生收入、价格和通货膨胀、老年消费偏好以及利率不确定等方面的不可控风险，而以存在着不可控制风险因素的固定缴费养老金制度来应对未来老年收入的风险，其本身就是制度的缺陷，也与养老金制度的初衷是相背离的。养老金制度的目标是为了防范老年收入风险损失，防止老年贫困的发生，如何来实现养老金制度的目标，风险共担的价值取向与自我储蓄保障的价值取向形成了两种有着不同运行机制的养老金制度，两种制度模式差异的核心是承担风险的主体是谁。然而，是由集合体还是由个体来承担老年收入的风险不是形式上的差别，更不是技术设计上的差别，在其表象的背后隐含着非常深厚的制度缘由，因为固定缴费养老金制度更有利于高工资收入者，不利于低工资收入者。一些利益群体往往有能力通过“寻租”谋取更多的利益。财富的分配完全是人类的制度问题，它取决于社会的法律和习惯，决定分配的法则是统治社会的那部分人的意志和感情制造出来的。[3]养老金制度最终涉及到将具有公共产权属性的稀缺资源养老金资金分配给谁、分配多少、怎么分配问题，资源是稀缺的，而人们的利益需求是有差异的并且是无穷的，因而利益群体或个体不可避免地对政府手中的稀缺资源展开竞争。[4]不同养老金制度的选择是利益群体竞争之结果。

二、中国养老金制度的演变与隐形风险的形成

(一)中国养老金制度从风险共担演变为风险共担与功利主义的折中

中国改革开放后，为了适应市场经济改革，需要建立社会化养老制度。制度建立的初期，为了满足已经退休老人养老金的需要，为了与企业制度改革相配套，采用了固定收益养老金制度，一代人供养一代人，企业与退休职工之间相互依赖的关系通过养老金制度割断，为企业走向市场、公平竞争提供了环境。但是在利益群体的不断推动下，为了维护一部分既得利益者的利益，以调动参保者积极性为理由，1998年城镇职工养老金制度进行了筹资模式的改革，从初期的固定收益制演变为“社会统筹+个人账户”制，言之凿凿是防范人口老龄化风险的措施，建立缴费贡献与待遇水平相挂钩的机制以提高缴费者的积极性，以多缴多得、长缴长得的机制来刺激缴费热情。在没有完全解决“老人”和“中人”养老金历史债务的前提下，以社会统筹账户和个人账户满足已经退休老人的养老金需要，形成表象上是积累但实质上是现收现付制的养老金制度，其结果并未彻底改变养老金制度的筹资渠道，却改变了养老金制度在不同阶层分配的结果，改变了养老风险承担的主体和风险存在的形式，改变了养老金制度风险共担的理念。高工资收入者能够获得较高的养老金，低工资收入者只能获得较低的养老金，养老金制度的演变充满了功利主义思想，投保人把参加养老保险制度看成是一种投资行为，每个个体都期望获得投资收益最大化，就造成了投保人更加注重个体利益最大化，而忽视养老金制度的群体利益，甚至为了个体利益而做出危害群体利益的选择。当然，中国企业职工养老金制度的改革没有走向新加坡的完全个人账户式养老金制度，采用了折中主义思想，既不是完全的固定收益制，也不是完全的固定缴费制，而是两者的结合。为了与城镇职工养老金制度接轨，农村居民养老保险制度、城镇居民养老保险制度和国家机关事业单位养老金制度相继采用社会统筹与个人账户相结合的制度模式，使中国不同身份群体的养老金制度模式高度统一，但是制度待遇支付水平却因群体的不同身份而差距较大。

(二)制度性风险是养老金风险的根源

近年来，养老金收支缺口的风险呈现不断蔓延的趋势，收不抵支的省份在不断增加，公众对未来养老金制度财务可持续性感到担心。这一切的根源似乎是人口老龄化，但是德国人口老龄化、高龄化程度要远高于中国，养老金制度至今还秉持传统的固定收益制，养老金财务可持续性风险却远没有中国高。可见，人口老龄化而使得人口抚养比不断攀升是外部客观原因，而功利化价值取向下的“制度性风险”才是养老金制度财务危机的内在根源。主要表现在：(1)制度设计的理念存在偏差。养老金是退休人口生存成本的补偿，而不是在职时工资的延期支付，养老金个人账户私有化改革，使得养老金实质上成为个人工资的延期支付，个人缴费与个人待遇挂钩，每个个体更加注重考虑个人所缴与养老金所得之间关系，总是希望养老金的所得大于养老所缴，这种制度设计培育了功利主义思想，风险社会分担的理念丧失，功利主义是养老金制度性风险的缘起。(2)固定收益制和固定缴费制中政府和个人责任边界非常清晰，前者是个人按照制度规定缴费，政府承诺养老金收益水平的责任;后者是政府设计制度，个人承担最后养老金收益水平的责任。但是社会统筹与个人账户相结合制度模式抛弃了固定收益制和固定缴费制各主体责任边界清晰的优势，使得政府、雇主和个人的责任边界越来越模糊，最终导致养老金收不抵支的责任风险全部由政府承担，政府成为养老风险的唯一责任主体，这种责任理念的变化不利于养老金制度的健康发展，需要政府不断完善制度以矫正理念的偏差。(3)长寿风险导致个人账户效率损失。个人账户的初衷是要建立权利与责任匹配的缴费机制，激励参保人缴费，但是个人账户支付的期限是按照平均余命设计的，而每个个体领取的期限由实际的余命决定，这样就形成早逝人的个人账户被继承，长寿人的个人账户因没有资金供给而需要社会统筹账户支付的风险，不能形成长寿人的风险由早逝人分担的机制，使得长寿风险损失的负效应远大于激励的正效应。(4)社会统筹与个人账户相结合制度中，利率、通货膨胀、工资增长率和预期寿命等变量具有不可控性，用不可控的风险来保障未来目标替代率水平确定的养老金需求，其本身就会产生支付风险。(5)多支柱保障体系理念没有形成，职业年金、个人储蓄和商业保险没有形成合力，养老金来源渠道单一，强制性养老金成为多数投保人唯一收入来源，使得政府层面的基础养老金面临巨大的压力，政府成为养老矛盾的焦点和制度财务缺口最终承担者。

三、中国养老金制度变革与制度创新

养老金制度变革与创新已经成为中国养老金制度能否可持续的关键，而制度变革与创新的价值取向决定养老金制度方向，风险共担的价值取向应该成为养老金制度变革与创新的主流。养老金制度的变革与创新需要考虑两个因素，即制度的稳定性和政府诚信，因而不可能采取颠覆式革命，而只能在原有制度模式下对制度内在内容和结构加以调整以使之更为科学。

(一)建立“国民年金+个人账户养老金”制度，实现养老金全民共享

适度回归养老金制度风险共担的本质，从目前“社会统筹+个人账户”相结合的制度模式适度回归到固定收益制模式。但是完全改变现有“社会统筹+个人账户”相结合模式为固定收益制模式还存在政策障碍，这会导致制度稳定性缺失，会引起政府诚信丧失，因而制度模式变革与创新需要在原有制度的内容和结构上进行调整。(1)从“社会统筹+个人账户”相结合制度模式演变为社会统筹与个人账户适度分离的养老金制度模式，建立“国民年金+个人账户养老金”制度模式。目前，中国养老金制度包括城乡居民、城镇职工和国家机关事业单位养老保险制度等，这些制度都采用了“社会统筹+个人账户”模式，由社会统筹支付基础养老金，其区别仅仅是每种制度基础养老金来源不同，城乡居民的基础养老金由政府财政支付，城镇职工、国家机关事业单位的基础养老金由雇主缴费支付，同时在多元养老金制度中政府财政对每个群体贡献不同，导致制度的公平性完全丧失，也形成了制度间转移和衔接的障碍。国民年金制度就是将多种制度的共同要素提取出来，将基础养老金国民化，使制度模式成为“国民年金+个人账户养老金”，国民年金由社会统筹账户和政府财政共同支付，国民年金体现普惠的原则，国民达到法定退休年龄都可享有，国民年金支付标准与当地人均收入水平挂钩。个人账户体现待遇水平和个人责任对等的原则以激励参保人。“国民年金+个人账户养老金”制度模式的设计是原有“社会统筹+个人账户”制度模式的渐进式演变，不会产生制度波动和制度诚信的危害，有利于明确各主体责任边界，有利于各种养老关系转移和衔接，有利于全体国民基本养老权益的实现。[5](2)在养老金总缴费率不变前提下，适度降低个人账户缴费比例，增加社会统筹账户缴费比例，即增强养老金制度风险共担的功能。在现有制度模式下，城镇职工和国家机关事业单位养老保险制度雇主缴费率20%进入社会统筹账户，个人缴费率8%全部进入个人账户，个人缴费没有起到养老风险共担的作用，仅是起到缴费激励作用，私有化程度较高。为了体现风险共担价值理念，可以在个人缴费率8%不变前提下，个人账户缴费比例可以每2年降低0.5%，到2040年左右逐步降低到2%，社会统筹账户缴费比例每2年提高0.5%，到2040年左右逐步提高到26%，使个人账户缴费所占比例越来越低，以体现养老金制度确保基本生存需要和风险共担的功能，实现养老金制度可持续发展。

(二)政府公开承诺国民年金替代率，以清晰政府养老金责任边界

在传统的“社会统筹+个人账户”相结合的养老金制度下，政府责任和个人责任边界是模糊的，导致个人或家庭责任欠缺而形成的个人账户养老金不足的责任最终都会由政府承担。在“国民年金+个人账户”养老金制度下，政府向公众公开承诺国民年金所能支付的养老金替代率标准，明确政府养老金责任边界，让每个个人或家庭了解未来养老风险不仅仅是政府承担，也需要通过个人或家庭等多主体共同采取措施来化解，才能使个人或家庭合理安排其一生收入和消费，对未来养老风险做一个长期规划。政府承诺的养老金替代率要适度，政府承诺的国民年金替代率标准高了，会挤压个人或家庭等责任主体的发展空间，个人或家庭等主体的责任观念就会越来越淡薄，政府以外的责任主体就缺乏参与的空间。

(三)从政府主导到多元主体共担，引导社会共建多支柱养老金体系

现有的制度抛弃了传统的单一的家庭养老方式，走向制度化养老方式，但是无论是单一家庭还是单一的政府为责任主体的养老金制度都难以承担中国老年人养老重担，也会导致公众对单一责任主体支付的养老金过度依赖甚至是不满意。因而，未来养老金制度责任主体要从政府主导逐步向多元主体共同承担过渡。政府要引导社会共建多支柱养老金体系，使养老金责任逐步回归到政府、个人或家庭、雇主等多主体相互融合状态。政府可以运用税收优惠、财政补贴等政策支持措施鼓励政府以外的个人或家庭、雇主等责任主体，建立以政府国民年金为基础，职业年金、商业保险和个人储蓄等多支柱为支撑的养老金体系，只有建立了多支柱养老金体系，养老金风险才能在政府、个人或家庭、雇主等多主体之间共担，化解单一责任主体风险负担能力过重的问题。通过多支柱体系的建立，纠正政府是养老金唯一责任主体的错误理念，逐步回归到多元主体共担风险的价值理念上来。

养老金制度的价值取向是一个复杂过程，多种因素共同作用会导致养老金制度价值取向走向折中，而利益群体利益竞争和政治权利结构特别是公民对公共事务的决定权，决定了中国养老金制度变革与创新困难重重，但风险共担是养老金制度价值取向的核心理念，应逐步成为社会共识。

[参考文献]

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[3] [英]坎纳范.影响人类命运的七位经济学大师[M] .郑州：河南人民出版社，1991.153.

[4] 曹信邦.社会保障制度的政治属性[J] .学海，2014(2).

[5] 张思锋，曹信邦.中国国民年金制度设计的基本思路[J] .理论探讨，2014(1).