基金项目：国家社会科学基金重大项目“扩大公民有序政治参与: 战略、路径与对策”(编号：12&ZD040)
作者：肖滨，中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授，博士生导师;
费久浩，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，广州 510275

原载于《中国行政管理》2017年第3期

一、问题的提出

政策过程中的技治主义①是指决策者过于倚重专家系统②及其专业知识，同时试图将政策过程转变为去政治化、消除民主参与和公共协商之需的技术性事务的状况。在技术复杂性、不确定性和专业化要求日增的现代社会中，技治主义主导下的决策模式一度为提高政策的科学化与合理化水平贡献颇多，[1]-[3]而在一种部分是因此而形成的科学崇拜与科技改善社会的乐观气氛中，普通民众对各类专家介入政策过程的正当性也“表示”接受并一度将其视为公共利益的守护者。然而，吊诡之处在于，近年来经验世界中频繁出现这样的现象，即很多政策项目③在方案设计与论证、风险与效益评估等阶段的确经过了专家的专业论证，可是在对外公布时或执行过程中却遭到了公众的消极抵制或强烈抗议，甚至引发大规模的群体抗争事件。当初为了提高政策合法性而引进的技治主义模式下所产生的公共政策如今却反而越发失去其合法性基础，得不到社会的认受和支持。这是为什么?本文的主要目的即在于回答这一问题。

目前学界对这一问题主要有三种解释路径：一是价值冲突论。这种视角较为主流，它强调技治主义与民主政体在价值和气质上的内在冲突，认为科学知识在公共领域中的应用通常具有一种奇怪的反民主意味，它同那种倡导广泛参与的民主思想往往处在某种矛盾之中，技治主义的强势必然削弱普通公民的政策话语权并由此导致其对前者认可度的降低。[4]-[12]二是伦理缺失论。该视角认为专家系统已经从理性知识的探求者变成产业集团的依附者、从理想道德的立法者变为现存秩序的阐释者、从专横权力的批判者成为政治权威的代言人，从而使得公众对其专业操守产生了质疑。[13]-[20]三是知识有限论。该视角以科技哲学、科技社会学、后常规科学为基础，指出专家系统赖以影响政策的科学知识不再具有传统科学观所主张的全整理性，而是充满了不确定性、情境性和社会建构性，而这极大地降低了科学知识的有效性并进而削弱了其介入政策的正当性。[21]-[26]

不同视角呈现了技治主义不同层面的危机，但它们由此也显得非常狭隘和碎片化，而这种盲人摸象式的研究取向使得我们无法得到关于这一问题的整体性把握。与此相反，本文试图在已有研究的基础上，以一种整合的视角全方位、系统性地展示技治主义的危机。动态而经验地看，技治主义涉及这样一个过程，即专家系统运用其专业知识对政策过程施加影响，它由三个部分有机组成，即作为主体的专家系统、作为对象的政策过程以及作为媒介的科学知识。本文将论证，技治主义在这有机联系的三个层面均面临危机——专家系统由于各种原因而丧失其公信力并因此陷入专家版的“塔西佗陷阱”，是为危机的社会层面;政策过程由于过度依赖专家及其科学知识而失去其公共性内核从而引致民众的不满，是为危机的政治层面;而专家赖以影响政策的科学知识由于具有明显的建构性和有条件性而导致其在改善政策质量的能力上不再具有天然的权威性，是为危机的认知层面——相对于以上各自孤立的研究视角，本文将这一逻辑上层层递进、环环相扣的解释框架称为“整体性危机说”(图1)。

二、社会层面：公信力崩解

就理想状态而言，作为知识精英的专家主要有两种行事方式：为真理而科学与为公众而科学。①前者要求专家致力于探索真理，既不媚权、也不媚俗，不计利害、只问真伪，在皮尔克的“纯粹科学家”模式中，专家与决策者应该保持相当距离，主要通过一种“无参与的参与”影响政策，即在进行科学研究时不考虑其社会效用和政治后果，其成果“被放入一个知识的蓄水池中，在那里这些知识对所有的决策者都是可以获得的。那些来自社会中不同派别的人有权使用这个蓄水池，从这里他们能够汲取他们需要的知识以澄清和辩护他们的利益”。[27]后者则要求专家走出象牙塔或实验室就公共事务表达态度和关怀，讲及于此，人们可能首先想到人文社会科学领域的知识分子，但这其实同样适用于自然科学家，当面对重大政策议题特别是公共科技事件时，他们应凭借其专业知识、基于科学共同体的专业操守而敢于向权力说真话，能以公众可理解的方式澄清公共辩论的理据，在智识和品性上启蒙立法者和公众，并改善他们参与决策的能力和效果，同时也应较其他人更有能力诊断社会不公并为此提出方案。[28]

然而，现实中呈现的往往是另一幅图景，专家系统逐渐变成一个被剥离了规范性价值的所指，工具性主宰了批判性，[29]公共性被私利性所取代，[30]而这具体表现为：为政治利益背书、为产业集团代言。其中，前者可称为专家的党派化。在政策议题兼具高政治卷入性和高技术复杂性的现代社会中，那些认为能够将科学咨询与错综复杂的政治严格分开，专业知识可以仅限于技术问题而不涉入政治争论和意识形态冲突的政策文献早已被证明是一种幼稚的陈词滥调。[31]-[33]科学与政治的交融深度形塑了专家咨询工作，这已成定局而且今后在深度和广度上还会继续加深和拓展，这一状况逻辑上极有可能导致这样一种结果，而在现实中它很大程度上已经出现了，即专家不再追求以上述理想模式介入社会而是成为政治的变种，其工作不再是(理想上)为政策问题寻求公正的解决办法而是为强势政策行动者提供“武器弹药”和论证性服务，他们也不再是一种高级智力顾问而更像是另一种政治权力的行使者，其研究成果甚至可以因应现实政治、党派主义或意识形态的需要而被随意地“剪裁”以“合适地”用于证明事先已经确定的政策议程或行动方案的合理性。[34][35]这种充其量只会在短期内有利于政治竞争的情形从长期来看既无助于政策科学化更会对专家的公信力产生致命摧毁，它使得原本为了应对风险和解决问题而引入的专家治策现在却成了严重的风险之源和问题之因。

后者在逻辑上和操作上与前者相似，只是它在利益集团特别是产业利益俘获政治权力的现代社会中可能更为常见。研究者发现，美国的政策过程中已经出现了越来越多的市场导向型思想库和专家团体，[36]当他们的研究议题涉及产业集团利益时，两者往往会一拍即合、形成合谋，基本套路是他们接受工业代表和利益集团的延揽就后者所在的政策领域提供支持性研究以影响决策者的政策选择，作为回报，他们为专家系统提供丰厚的科研经费和经济报酬。[37]其实，这种现象在中国的政策实践特别是监管政策中也并不少见，比如，在大量同时关涉产业利益和重大公共福祉的政策议题如转基因技术的产业化争论中，许多专家已经毫不犹豫地与前者站在一起，“堕落成了资本的帮凶”。[38]如今，专家成为“利益集团政治的奴仆”，被当做“增强社会中的集团在追求其特殊利益时讨价还价、谈判和妥协能力的一种资源”[39]已经是一个并非个案的现实。利益集团对此是乐见其成的，因为它能够以“科学”的语言、披着“科学”的外衣增强自身在政策博弈中的筹码，从而实现自身的经济利益;而对于专家系统则无异于饮鸩止渴，虽然短期来看确实获得了充沛的研究资助和物质收入，但这是以牺牲研究上的独立性和权威性、品性上的公正和诚实为高昂代价的。

　　三、政治层面：民主性缺失

自19世纪末以来，技术专家开始系统地介入社会治理和政治生活，进步主义时代的美国出现了第一批现代意义上的智库和制度化的专家治策，改革者们期望通过客观中立的专家知识来克服顽劣的政党分肥和裙带关系，实现政治的“去政治化”，使政府决策更具科学内涵和技术理性。[40]此后，在克服大萧条、赢得战争等现实需要和科学家群体的努力推动下，专家及其专业知识日益走向现实政治的舞台中央;而几乎同时，政策研究迅速倒向逻辑实证主义，政策分析者“致力于将政策过程全面改造成为类似于物理学领域中的计算分析的过程，包括公共利益等在内都被视为某种客观存在，政策过程就是通过计算和模型推理来发现客观存在和揭示一般规律的过程”。[41]如此一来，“政策分析遂成为一项科学家的事业”，[42]当面临某个政策难题时，决策者通常求助于秘密艰深的专家分析，而不是试图通过组织公众参与和公共辩论予以解决;[43]当人们探讨科学知识是否能够和应该怎样运用于政治过程时，往往隐含着一种技术主义路线，即更多地是从科学控制而不是民主调试的视角看待两者的关系。[44]

对此，德利翁不无遗憾地说，就拉斯韦尔最初所界定的政策科学而言，它本来应该内含强烈而积极的民主气质，现在却变得越发强调那些没有代表性的专家的作用，由此公共政策也远离了当初的诉求。[45]的确，公共政策究其本质而言是一个政治过程而非纯粹的技术事务，而这在现代民主社会下就必然要求它能体现出公共性、开放性、多元性、回应性、程序正义性等一系列规范价值及为了兑现这些价值所作的制度安排如参与机制、问责机制、协商机制和自决机制等。无论从目的性还是工具性的角度看，这些价值承诺和机制设计才是公共政策的合法性基础所在——就前者而言，参与本身就是目的，是理想公共生活不可或缺的组成部分，它无需借由其作为其他目的的实现手段而得以证成;就后者而言，吸纳专家以外的利益攸关者参与可以提高政策方案和结果的认同感和接受度，降低决策的外部成本和执行成本。

事实上，在专家深度介入政策过程并受到极力鼓吹的同时，也出现了一股相反的思潮，它提醒人们警惕其对民主价值的侵蚀。比如，当李普曼指出专家才是拯救民主最有希望的人而“迷失的公众”缺乏足够的能力实现自治时，杜威却认为在民主治理中过多地倚重专家将不可避免地破坏现代政府的公共责任。[46]当怀特强调决策者需要专业人士之辅助或自身成为专业人才才能够更好地履行其受托责任时，古立克则警告说最了解自身需求的永远都是自己而不是专家。[47]而当诉诸客观规律和科学度量的实证主义政策分析在20世纪60年代如火如荼时，一股平等主义风潮也在席卷美国，人们指责“专家知识”侵蚀了普通民众朴素的平等观念，而这恰恰是民主的先决条件，如果在一个民主政体中过多地将专家知识卷入政策议题，那么他们相较于普通人而言将会获得不适当的权重，而这显然有悖于民主精神。[48]

正如贾萨诺夫后来所总结的那样：“在一个公众仍热衷于杰斐逊式民主理念的社会中，让渡相当一部分政治权力给专家的设想是很难被接受的”。[49]有研究者观察到，政策过程中专业咨询和专家参与的扩展并没有带来更明确的决策和公众对其更高的认同，相反，抵制专业知识的呼声越发频繁和激烈，公众对诸多以科学知识为基础的政治决策表达了再明显不过的不满和愤慨，这动摇了专家系统的权威性以及他们介入政策过程的正当性。[50]经验事实也证明了这一点，Sawyer等人通过对美国太阳能政策的案例研究发现，决策者为了提高政策的科学化水平而将政策设计的任务委托给咨询公司、研究者和技术人员，而他们设计出的太阳能商业化方案在具体执行时举步维艰，原因恰恰在于忽视了那些安装了家用太阳能热水器与空间加热系统的业主的建议和体验，从而降低了政策在他们心中的认可度和可接受性。[51]

四、认知层面：有效性存疑①

标准科学观[52]认为存在一个独立于人类之外的客观世界，科学家可以运用科学的方法收集可靠全面的信息并以此为基础产出完全理性、带有普遍性的科学知识，而其有效性和权威性是通过“划界工作”(boundary-work)得以实现的，即科学共同体有意识地将自身与外界区隔起来以确保其纯粹性，这种措施包括创建专业团体、发展团体成员、抵御外部干预等，而最为重要者当属在科学知识与其他所谓非科学知识如宗教、政治或常民知识之间进行本质性和优先性划分并以此为理由贬斥那些被贴上“非科学”标签的人的话语权。[53]这种科学观认定科学知识具有一种特殊而优越的认识论地位，在此框架下，那些批判科学知识介入公共政策的观点只是在价值上认为它与多元化的政策过程难以契合，[54][55]而在认知上对其改善政策质量的能力却并无系统的质疑，而且也恰恰是这种对科学知识完全理性和客观效力的乐观主义想象构成了其占据不成比例之话语权的重要理据。

然而，这种启蒙主义叙事和科学实在论神话现在正遭遇着严重的解构，人们认为这是一种自负而封闭的科学崇拜，科学知识应以更为审慎、务实、谦卑、开放的姿态介入社会，因为它究其本质而言并非普遍性而是情境性的、并非客观性而是社会建构性的。首先，所有科学知识本质上都是“地方性知识”，是特定情境的产物，具有一种不可还原的地域性品格，[56]而所谓科学方法也不过是一种“当地性扩散”的实践形式，它是“与境孕育的，而不是无与境的”。[57]其次，所谓科学事实也不是客观存在的，而是社会建构的，科学研究的过程和结果是由特定活动者在特定的时空范畴内构造和商谈出来的，某个论断之所以是“真”的，并不是因为它准确反映了所谓的事实，而是因为它遵循了当时科学共同体所界定的主流范式，并被那些公认为有资格鉴别此类论断真伪的人认定为是真的。

显然，科学知识的情境性和社会建构性意味着其真理性和有效性不再是先验的或理所当然的，恰恰相反，科学知识是随着我们的创造性参与和主体间互动而正在形成或变化的东西。[58]进一步说，科学知识的主体不再局限于库恩意义上的科学共同体，而是在特定情境中具有连带关系的命运共同体，科学是一项公共而开放的事业，其“客观性是通过包容所有不同的社会立场与观点的民主沟通而获得的”，[59]其认知功能取决于它在公共空间内被人认可和接受的程度，而不是专业人士看似理性的单方面的自圆其说。正因如此，劳斯指出“科学主张是在修辞空间中确立的，而不是在逻辑空间中确立的”，[60]科学知识的生产不再完全是一个自然理性的过程，而更多地是一个社会理性的过程，不再是科学共同体自说自话的独白式叙事，而是命运共同体协商对话的参与式叙事，其有效性的实现“必定诉诸于说服与劝导这样的论证与修辞手段，诉诸于认同、组织之类的社会学原理，并且也与权力这样的政治学问题密不可分地纠缠在一起”。[61]

回到政策过程中的科学知识，其情境性和建构性由于公共政策的特殊属性而较之于基础研究领域的科学知识更为明显。正因如此，美国科学院曾指出，专家的科学视角应该补充进一些外行视角，而这绝不仅仅是出于简单的增加决策之政治正当性和接受度的考虑，它还有认识论的原因，因为这些所谓外行通常拥有特定的知识和经验，会对专家就具体问题和解决方案形成一个明智、全面、权威性的认识起到关键作用，他们既能确保咨询委员会的代表性和均衡性，也有助于提高其认知能力。[62]然而，现实政策过程中经常呈现的却是科学知识的自负与傲慢以及打着效率和理性的幌子对其他知识类型特别是普通公民知识的贬抑，[63]后者往往被贴上能力不足、理性不够、缺乏公共视野、没有效率等标签而被排斥在攸关自身利益的政策过程之外。这种以工具理性霸权为特征的专家宰制[64]不仅在政治和价值层面上缺乏正当性，在认知层面也是不充分、不可靠的。

　　五、整体性危机的发生机制

技治主义发端于欧美国家，之后逐渐延伸至那些致力于经济赶超的后发展国家，与现代工业文明、行政国家和风险社会的出现相伴随，它一度成为复杂社会下提高政策合理性与科学化水平并进而巩固其合法性的重要法宝，但在其演变过程中亦遭遇了广泛而深刻的反思和批判。本文结合政治学、政策分析、科学哲学与科学社会学等学科的已有研究，将原本孤立、碎片化、各说各话的解释视角有机整合起来，构建了一个完整而动态的分析框架，全面系统地呈现了技治主义的整体性危机。这种整体性危机有其特定的发生机制，它是由技治主义的三大要素即专家系统、政策过程和科学知识各自所内含的结构性矛盾所推动的(图2)。

首先，专家系统是内含于现代社会的一种重要脱域机制，它持续地编织着我们生活其间的物质与社会环境，塑造着政府行为的各个方面，而作为外行的民众之所以相信那些素昧平生的专家，是因为对他们所干的工作表示“信赖”。[65]不过，这种信赖不是凭空产生的，它建立在人们对专家系统客观性或公共性的理想期许之上，而当其成为党派化和私利化的代表时，这种信赖便土崩瓦解。麻烦的是，专家系统的这种蜕变很大程度上不是因为其个人德行问题，而是有着深层次的结构性动因，如科学研究不可逆转的科层化、学院化、产业相关化和国家主导化等，而这是特定个体或群体所难以抗衡的，它使得这一矛盾被深深嵌入现代社会的整体架构之中而难以单独解决。

其次，政治性和技术性分别代表着公共政策的民主需要与科学需要、正当性需要与合理性需要、可接受性需要与质量需要，这两种需求在价值上和逻辑上往往有着内在冲突、难以兼顾，而现实中天平通常朝着技术性的方向倾斜，那些持乐观态度的科学主义者认为在政策议题包含越来越多的技术因素、新兴事物和未知风险的情况下，专家系统及其科学知识在协助决策者识别潜在危险、提高预测能力、避免行动失误、强固问题认知上的稳健性、改善决策质量上的可靠性等方面大有作为，因此应该赋予他们在政策过程中更大的话语权，而这种具有强烈排他性的决策模式在现代民主社会中与普通民众的平等主义诉求和开放性民主协商显然是难以兼容的。

最后，科学知识传统上的认知权威性是以其普遍性和实在性为前提的，它假设科学方法可以发现客观真理，而这种真理是放之四海而皆准的。但是，建构论者认为这只是一些哲学家和科学家理论偏见和顾影自怜的产物，事实上，科学知识是在特定情境下建构出来的，极端的观点甚至认为体制化的科学研究已经融为阶级统治的一部分，本质上是精英阶层基于自我服务和排斥底层大众的需要而精心“建构”的一套宣传机器，它们在当今社会的所为一如过去那些政治-宗教机制所作的事情。[66]既然科学知识是建构的，那么它同样可以被解构，而要想对其进行重构，则不能再在封闭的科学共同体内部进行，而应让其走下神坛，走向社会主体间的互动、协商和说服。

值得注意的是，上述三对矛盾在逻辑上有其特定顺序。公信力崩解只能解释那些被产业利益或政治权力“俘获”的专家所遭遇的合法性危机，它无法解释为何许多专家在已经做了明确的利益关系申明(如公开保证自己不卷入产业利益)并谨慎地保持着与政治世界之界限的情况下却仍然得不到公众的认同?原因可能不仅仅在于公信力的有无，因为即使特定专家具有公认的专业操守，如果仅由他们主导政策知识的输入而排斥其他主体特别是利益攸关的普通公众，则本质上仍是技治主义的，它依然面临困境，而这就导出了政治层面，它主要强调技治主义与平等主义和公民参与之间的内在紧张。显然，这已经更深一层，但真正压倒技治主义的最后一根稻草则是对科学知识真理性和有效性的质疑，因为这正是专家介入政策的资源所赖和价值所在。

可见，三层矛盾是环环相扣、层层递进的，它们共同构成并解释了技治主义的整体性危机，而这与现实情形基本上也是对应的——在欧美等国，研究者和普通民众对技治主义的质疑最初就是从专家的职业伦理开始的，到20世纪60年代则主要着眼于技治主义与民主政体的关系问题，而对科学知识本身的颠覆则是与工业文明向后现代社会的转变一起出现的。对于中国这样的后发展国家而言，技治主义尚处于方兴未艾并被大力支持鼓励的阶段，当前对它的反思主要集中在专家系统的公信力层面，而甚少有研究者系统地质疑技治主义与民主政治的内在冲突以及科学知识自身的效度问题，因此需要引起学界的高度关注。

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① 技治主义由Technocracy一词翻译而来，该词由美国工程师威廉·史密斯于1919年提出，通常还可译为“技术统治论”或“专家治国论”。本文之所以采用“技治主义”的译法，是因为相对于“技术统治论”的“统治”，本文更关注技术的“治理”;相对于“专家治国论”的“治国”，本文更关注专家的“治策”。显然，“技治主义”这一提法更适合本研究的需要。

② 本文所讨论的专家系统是指那些不直接参与公共政策的决策、不具有法定决策权威，但由于在特定的专业领域(包括自然科学、工程科学和社会科学)中拥有知识、技术和信息上的优势并以此为核心资源而对公共政策的过程和结果产生影响的群体。

③ 已经见诸报端的中外案例有核废料处理与核电站选址、食品安全规制、转基因食品推广、城市规划、土地污染治理、干细胞研究、PM2.5治理、PX项目选址、水电站建设、垃圾焚烧、克隆技术推广等。
 

Technocracy In Policy Process: Integrity Crisis And Its Mechanism

Xiao Bin　Fei Jiuhao

　　[Abstract]While technocracy is expected to produce more rational，scientific and legitimate public policies，it suffers severe legitimacy crisis. The crisis is integrated with social，political and epistemological factors，which respectively corresponds to the bankrupt of expert system’s credibility，the deficiency of policy process’s democracy and the insufficiency of scientific knowledge’s validity. The single aspect has its own mechanism，which is driven respectively by structural conflict. Logically，all structural conflicts gradually deepen，present and explain the integrity crisis of technocracy.

[Keywords]policy process，technocracy，integrity crisis

[Authors]Xiao Bin is Professor at School of Government，Sun Yat-Sen University; Fei Jiuhao is Doctoral Candidate at School of Government，Sun Yat-Sen University. Guangzhou 510275