作者：王德，国家机关事务管理局财务管理司司长、博士，北京100017
(原载于《中国行政管理》2017年第3期)
习近平总书记在中央军委后勤工作会议上指出，要加强后勤建设战略筹划和指导，研究现代后勤保障机理，在战略筹划、顶层设计、理论研究上下功夫，大力推动后勤现代化。[1]机关事务工作是党和国家治理工作的重要组成部分，在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的进程中，要深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，大力推进机关事务治理体系和治理能力现代化，夯实职能化基础，彰显行业化特性，推进法治化治理，加快标准化建设，推广信息化应用、提高社会化水平，使制度更加成熟定型，发展更有质量水平，各级党政机关和人民群众更有获得感。
一、夯实职能化基础
一般认为，政府行为分为外部行政行为和内部行政行为两个部分。[2]机关事务治理是内部行政行为。由于客观历史原因，长期以来我们比较重视外部行政行为，重视政府对外提供公共产品和公共服务，而对内部行政行为、对维系政府生存、支撑政府运转的资源配置和利用问题关注不多，对机关事务的职能化问题关注不够，主要问题有：一是内涵不清晰。理论上对机关事务工作内涵把握不够，实践中把“机关事务”等同于“机关后勤”，或者把机关事务等同于吃喝拉撒。认识上的模糊不清，造成实践上的职责错位。二是外延不确定。对机关事务工作应该履行哪些职能，承担哪些任务等界定不清，行为边界不明，造成系统和行业职能差异较大，发展不平衡。三是内容不稳定。经济发达地区与落后地区之间、沿海开放城市与内陆城市之间，一级预算部门不同系统之间，工作内容差别大。有的职能饱满，任务繁重;有的工作任务单一。四是权责不明晰。有些宏观管理部门越位、错位地管理机关事务领域的事项，热衷于房、地、车等具体微观事项的审批，造成权责不明晰，责任不落地。[3]因此，有必要夯实机关事务职能化基础。
(一)职能化的工作原则
职能化是适应“善治”需要，实现政府职能结构“帕累托最优”的持续追求，是行政权力的科学化配置问题。机关事务工作主要任务是对机关服务保障资源进行科学组织、合理指挥、充分协调与有效控制，使机关运转及其职工的一定生活需求得满足和保障的社会生产过程。与这一社会生产过程相匹配的职能化建设必须坚持以下原则：集中统一、分级管理。落实《机关事务管理条例》规定，体现集中和统一的要求，一级预算部门只设一个机关事务管理机构。国家机关事务主管部门负责全国机关事务工作的业务指导，地方机关事务管理部门按照国家要求，实施具体管理。管办分离、分业推进。把机关事务管理职能和后勤服务职能分开，管理上抓好制定计划、确立标准、建立制度、配置资源、评价考核等工作。服务上坚持市场的决定性作业用，改革现有后勤服务机构，推进机关购买服务，建立契约关系。区别对待、分类指导。照顾不同地区和部门实际，选择符合实际操作强的改革方案，合理确定改革力度、步骤和进程，保持渐进性、连续性和有序性，避免照搬照抄和不切实际。
(二)职能化的重点任务
重点要关注三个问题：
第一，机构统一问题。机构统一的主要任务：一是借鉴美国、英国、俄罗斯等国家大部门体制“宽职能、少机构”的横向格局和建设“有限且有效的政府”模式，在党政群团等一级预算单位，只设置一个机关事务管理机构，建立国家总局和省、市、县局的体制架构。二是注重工作职能在政府部门间的二、三次配置，将政府政务和事务职能合理、科学地配置到不同部门，客观界定机关事务部门与发展改革、财政、国土等部门的职能边界，保证完整、全面、独立履行职能。三是建立从中央到地方全面业务指导关系，统一行业标准和工作要求，确保体制统一、法制统一和政令畅通。
第二，职能明确问题。机关事务管理的主要任务是对机关资源进行理性配置、组织和使用,使其产生最佳的管理行为效果。这种角色定位决定了机关事务工作应该以运行经费、机关用地、办公用房和设备、职工住宅、公务用车、政府采购、能源节约、公务接待、差旅会议、领导同志服务等管理为核心职能;以信息服务、车辆服务、物业服务、餐饮服务、幼教服务、会议服务、宾馆服务等为一般职能;以培训教育、精神文明、爱国卫生、绿化美化、计划生育、综合治理等为辅助职能。
第三，关系法定问题。注重用法律法规界定机关事务部门与其他部门的关系，其中，最重要的是府际关系。[4]从内容上看，府际关系涉及政府和部门间职能划分、权力配置、利益分配和责任分担等问题。比如，通过投资关系、预算关系等方面体现出来的政府部门间财权关系，都会在部门内部投资计划管理、财务经费管理以及物业服务、后勤服务等方面体现出来。通过协调政府和政府部门间利益关系，能更好地构筑公正透明的机关事务管理关系，解决越位、缺位和错位问题。
二、彰显行业化特征
习近平总书记指出，后勤专业门类多。机关事务工作有其特有的专业门类和行业化特征，在推进治理体系和治理能力现代化进程中，必须彰显这些门类和特征，打造行业形象和行业品牌。
(一)从行业特点看
机关事务系统作为一个行业，有其区别于发展改革、财政、水利、交通等行业的显著特征：[5]
在工作目标上，机关事务工作既是内部保障工作，又是外部管理工作。保障性体现在机关工作和职工生活的方方面面，是机关运转的基础和职工生活的依托。外部管理性体现在，既是联系群众、服务社会和干部职工的桥梁，也是承担社会责任、服务经济发展的平台。
在工作定位上，机关事务工作可以概括为管理、保障、服务三项工作，既要从事机关运行的顶层设计、系统筹划、组织协调等管理工作，又要从事机关和职工生活的保障工作，还要为服务对象组织提供后勤服务，这是其他行业和系统所不具有的。
在工作门类上，机关事务工作涵盖诸多学科和专业技能，诸如建筑管理、财务管理、采购学、园艺学等，呈现明显的多学科、多专业甚至交叉学科的特点，需要强化专业思维、提升专业素养、培育工匠精神。
在工作要求上，机关事务工作参与生产、分配、交换和消费经济活动全过程，发挥了国民经济二次、三次分配作用。既是对各种资源的开发、利用和整合，也是与上下左右建立共生关系、边际交换关系的过程;既涉及内部关系处理，又涉及外部关系协调;要求做到上下衔接、左右和谐，互相支持、密切配合。
(二)从建设任务看
关键是以下几个方面：
在行业规划方面。前不久，国家机关事务管理局公布了《机关事务工作“十三五”规划》，并就规划的组织实施提出了要求，部分地区机关事务管理部门按照规划要求，制定和实施了本地区规划。下一步，重点要在总体规划的基础上，尝试编制区域规划、加快完善专项规划和项目规划，建立规划检查落实机制和后评价制度，形成以规划统一意志，用规划引导工作，靠规划谋划发展的工作格局。
在行业制度标准方面。一方面，突出预算财务管理、经费资产管理以及办公用房、公务用车等事项，建立科学规范、系统完善的保障制度，解决制度统一、标准统一、资源统筹、监管有力的问题。另一方面，围绕实物定额和服务标准，机关运行经费预算支出定额和开支标准，资产配置标准，后勤服务项目和标准等，建立定额完整、体系健全的工作标准，解决标准缺失、尺度不一、相互攀比、苦乐不均的问题。
在行业学科方面。加强理论建设，着力建设和形成行业学科及其理论体系，解决学科缺失、政策缺位、人才不济、低层次低水平运行问题。特别要围绕行业发展规划和实际工作需要，突出整体性、前瞻性和可持续性，善于借鉴高等院校和第三方智库力量，努力打造机关事务管理主干学科、支撑学科、基础学科，解决工作有基础、发展有后劲、行业有前途的问题。
在行业文化方面。要以节俭效能为目标，着力打造先进的机关事务行业文化，遵循文化发展规律，制定发展目标，更新工作理念，打造行业精神，完善职业道德，培育核心价值观，把干部职工凝聚成为高度统一的战斗集体，为保障机关运转、降低行政成本努力奋斗。
在行业人才队伍方面。既要体现行业一盘棋思想，制定工作规划，明确年度目标，将学历教育、在职教育和专业技能教育有机结合;也要体现分类管理思想，着力打造行政管理类、经营管理类和专业技能类三支队伍。既要着眼内部挖潜提升培养，用专业的人干专业的事;也要善于引进和使用第三方力量，发挥外部智库和第三方机构作用，开展联合办学和双向培养。
三、推进法治化治理
习近平总书记指出，法律是治国重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。推进法治化治理，需要机关事务部门主动融入国家治理体系和治理能力现代化进程，用法治意识思考问题，用法治方式深化治理，实现治理法治化。
近年来，机关事务治理法治化取得积极成效，但立法工作方面还存在一些问题，表现在：[6]一是立法层次低。2012年公布实施的《机关事务管理条例》由于位阶低，没有上升为法律规定，规范的事项不够具体，原则性太强，缺乏有效监督制约手段，导致权威性不够，管理效力低，执行效果打折扣。二是立法领域窄。仍然存在许多法制建设空白，有的事项无法可依，有的事项缺乏详细规定。例如，节约型机关建设实施条例，政府机关预算和成本控制办法，后勤服务市场建设和监管办法等等。三是立法质量不高。出台的法规制度有的缺乏系统性和前瞻性，有的过于原则和笼统，有的事权边界不清晰，有的缺乏监督制约手段，有的存在闭门造车现象，造成管理内容不统一、制度标准不一致和地区发展不平衡。
机关事务治理法治化涉及法律规范体系、实施体系、监督体系以及保障体系等方面建设。当前的重点是：
第一，围绕工作轴心。即围绕政府建设这个轴心,全面把握经济建设型政府向公共服务型政府转型的契机，通过加强政府内部基础建设，妥善处理政府机关结构与规模、数量与功能、需求与供给、配置与效率等矛盾，推动政府由全能向有限、管制向责任、威严向亲民的转变，建设有限、法治、伦理的服务型政府。
第二，紧扣主要问题。打破观念桎梏，走出管理困境，加快解决长期以来存在的多头管理、政出多门，缺乏系统规划;制度标准不统一，各部门相互攀比;资产占用苦乐不均，重复建设与浪费严重;事权划分不清晰，协调机制不健全;管理约束软化，缺乏有效的监督制约手段等问题。
第三，抓住关键领域。重点在三个方面取得突破，机构运行保障，涵盖运行经费、机关用地、办公用房、公务用车、政府采购、办公家具和设备、公务接待等方面。在职生活保障，涵盖职工住房、国内差旅、出国境活动、工资福利、津贴补贴等方面。离退生活保障，涵盖居住区环境、适老化改造、看护中心、老年大学、困难救助、康复护理等方面。
第四，把握重点内容。法律层面，要研究制定《机关事务管理法》;法规层面，要着手起草《政府成本管理条例》等行政法规;制度标准层面，要加快制定和完善保障机关运行和职工生活的实物定额和相关标准，构建机关事务法规制度体系。
四、加快标准化建设
习近平总书记指出，我们要完善科学标准体系，发挥标准在后勤保障中的主导、调节、约束、控制功能，做到按标准搞供应，依制度抓管理，提高后勤管理科学化、法治化、精细化水平。标准化是现代化的基本要素，标准化对于机关事务治理，具有深远意义。[7]具体讲，标准化为机关事务治理确立工作对象，关系到治理的工作目标和发展路径;标准化为机关事务治理提供依据，关系到治理的合目的性和合规律性;标准化为机关事务治理确立规范，关系到治理的制度化、流程化和规范化;标准化为评估机关事务治理提供量化指标，关系到治理的成本和绩效;标准化为机关事务治理提供测度基准和指标，为人们开展机关事务治理的国际国内比较，提供客观分析判断和综合评价依据。
当前，机关事务标准化建设还存在一些问题，主要是：全行业标准化意识不强，人们习惯依行政命令办事，不习惯依标准制度办事。在许多工作领域，缺乏根本性支撑标准，如统一规范的办公用房建设维修标准、机关运行经费开支标准;已有的标准中，有的科学化、合理性和全面性不够。一些标准的制定带有主观性和应急性，一些标准的制定缺乏科学程序，还有一些标准的制定带有明显的团体利益烙印。全行业标准化建设还存在碎片化、零散化、随机化现象，地区和部门的标准规范不协调，同一事项的标准在不同地区和部门不一致。此外，有些标准没有得到严格执行，形同虚设，严重影响了标准的公信力和权威性。
机关事务标准化是将标准化的理念、原则、方法运用到机关事务管理与服务中，通过制定标准并付诸实施，达到质量目标化、方法规范化、过程程序化、管理精细化，从而获得最佳服务和管理保障效益的过程。推进机关事务标准化建设，在指导思想和目标上，要落实《国家标准化体系建设发展规划(2016-2020年)》要求，坚持政府引导、市场决定、标准先行、合力推进，坚持“量化、简化、固化、强化”的原则，在管理、保障、服务各领域，夯实工作基础，打造标准体系，推动标准实施，强化标准监督，提升标准化服务能力，建设具有适用性、综合性和前瞻化特点的标准体系。在工作重点和路径上，着力落实《机关事务管理条例》规定，以实物定额和服务标准为突破口，建立定额完整、体系健全的工作标准，重点解决机关运行经费预算支出定额和开支标准,机关资产配置标准，办公用房建设、维修和物业服务标准，公务用车编制和配备标准，公务接待服务和开支标准，后勤服务项目和标准等，逐步形成标准体系。在基础工作和切入点上，要以机关运行经费为抓手，明确标准的制定主体、分类办法、实施方案和工作步骤，统一规划，顶层设计，合理分类，逐步形成工资福利类、资产构建类、劳务成本类、物资消耗类、计提费用类等标准体系，解决人员工资、津补贴、资产设备购置、基础设施建设、会议培训差旅、水费电费办公费、后勤服务费等问题，逐步构建符合机关运行和预算管理实际的预算支出标准体系。[8]
五、推广信息化运用
随着云计算、大数据、物联网等技术的广泛应用，充分运用信息技术改造传统机关事务管理模式，大力推进“互联网+机关事务”，已经成为共识。由于缺乏总体规划和顶层设计，当前，机关事务信息化建设重建设、轻应用;实用性不强，重复投资和浪费问题严重。比如，在财务管理信息平台方面，由于缺乏公共财政一体化系统，无法实现包括预算编制、项目管理、指标下达、用款计划、国库集中支付、会计凭证自动生成、各种报表出具、预算执行分析以及决算等相互控制、环环相扣的工作闭环，造成预决算管理关系不顺畅。又比如，在宾馆业中，很少通过企业信息系统，把预算管理、成本管理、多维度获利性分析等管理会计工具和宾馆人财物、产供销融合，更无法实现业财融合和决策咨询。
推广信息化运用，在工作要求上，一是要坚持应用驱动，统筹安全和发展两件大事。以信息化驱动管理现代化为主线，以建设机关事务大数据为目标，着力增强机关事务信息化发展能力，提高应用水平，使信息化在机关事务管理和政务服务中发挥更重要作用。二是要坚持顶层设计，统一规划、建设和运维。推动信息基础设施和网络安全协调发展，基础硬件、软件协调发展，电子政务内网、外网协调发展。合理运用云计算、大数据等技术，搭建基础平台，夯实信息化基础。三是要坚持需求和问题导向，注重统筹规划、融合创新。以信息化重点项目为依托，对接国家电子政务工程，深化机关事务信息化应用，完善信息化发展环境，努力实现业务信息上下贯通、左右联通和内外融通，推动信息系统全面发展。在工作措施上要做到：
第一，统筹规划基础设施建设
实施政务信息化基础工程，提升信息化保障能力。聚焦核心业务和核心数据，有效整合和利用计算资源，建设电子政务专有云。有计划、分步骤地推进机关财务经费、资产、房地产等业务信息系统建设，推动形成统一的业务协同管理平台。构建政务信息化标准规范体系，保证信息互通共享。加强信息安全建设，强化系统分级保护和等级保护，提升安全管控和运维水平。
第二，深化管理业务信息化应用
建设机关运行经费管理系统，开展运行成本数据采集、统计和分析。建设财务管理共享平台，实现所有预算单位在系统中有序运行、所有财务人员在系统中规范操作、所有银行账户在系统中实时监控的目标。开发资产管理信息系统，推动资产构建、使用、处置、交易、绩效评估等全要素全生命周期管理。提高公务用车管理信息化水平，推动改革后保留公务用车集中管理平台建设。建设办公用房信息管理系统，加强规划、建设、调配、维修改造、处置等工作。探索智慧社区建设，整合线上用户和线下物业、维修、家政、购物等资源。改进公共机构节能管理，建设办公区节能监管系统，建设绿色数据中心。构建以供应商和采购人库为核心，涵盖政府采购商品信息、项目执行信息及延伸服务信息的政府采购基础数据库。
第三，优化信息化发展环境
强化组织领导，优化服务支撑，加强人才引进，优化技术团队建设，增进中央和地方以及部门和行业机关事务部门的交流合作，加强系统和单位内部协调。加强信息化建设项目管控，推进绩效评价。构建政府、市场、社会等多元主体参与的信息系统与数据融合开发机制。大力推行无纸化办公，完善门户网站，健全网上审批系统，加强办事大厅建设，提高行政效率。
六、提高社会化水平
从美国联邦总务署、俄罗斯总统事务管理局的经验看，机关事务部门是机关后勤服务的组织者、服务监管者和质量评估机构，不是服务的直接提供机构。因此，机关后勤服务社会化的核心要义是指，通过向社会力量购买等方式供给后勤服务，并以市场化方式管理和运作后勤服务。改革开放以来，我国机关后勤进行了多层次、宽领域的持续改革，取得了积极成效，但总体上看，还存在管理体制不顺，运行机制改革没有到位，配套政策不完善，服务方式比较粗放，社会化程度偏低等问题。[9]深化后勤服务社会化，要坚持市场化和契约化导向，围绕供给侧结构性改革，结合事业单位分类改革和行业协会商会脱钩，通过简政放权、放管结合、优化服务和管办分离，全面推进机关购买后勤服务，有效满足机关需求。
(一)改革服务机构
按照事业单位分类改革要求，加快推进以机关服务中心为主体的后勤事业单位分类改革，尽快明确机关服务中心公益一类事业单位属性，推动有条件的机关服务中心改革为公益二类事业单位。同时，转变机关服务中心职能，公益一类服务中心重点履行机关事务管理和后勤服务监管职能;改革机关服务中心经费预算关系和财务会计制度，完善社会保障机制，推动机关服务中心转型发展。
(二)加强分类指导
贯彻国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，鼓励各级机关优先向社会购买基本建设类、维护维修类、资产服务类、会议培训类、公务接待类、物业服务类、餐饮服务类、幼教保育类、安全保卫类等后勤服务。也可以结合本地实际，具体确定向社会购买服务的重点领域和重点项目，解决“买什么”的问题。
(三)完善采购管理
优化政府购买后勤服务项目申报、预算编制、组织采购、项目监管、绩效评价等工作。提高后勤服务采购限额标准和公开采购数额标准，简化后勤服务采购方式变更审核程序和审核要求，鼓励机关根据后勤服务项目需求选择采购方式。按照普适性服务项目、区域性服务项目和排他性服务项目类别，分别明确采购办法和管理要求，解决“怎么买”的问题。
(四)强化服务监管
分地域分行业明确机关后勤服务项目和标准，完善服务质量第三方评估机制，建立健全后勤服务监管信息公开机制、后勤服务企业评估机制。结合信用信息平台建设，准确记录社会组织承接机关后勤服务信用信息，加强承办企业信用建设。完善机关购买后勤服务合同备案机制，推进后勤服务监管执法队伍建设。
(五)加强绩效管理
督促社会组织严格履行合同，掌握服务提供状况和服务对象满意程度，及时发现并研究解决服务提供中遇到的问题。加强绩效目标管理，合理设定绩效目标和指标，充分发挥专业机构在绩效评价中的作用，将绩效评价结果与合同资金支付挂钩，建立社会组织承接机关后勤服务的激励约束机制，解决“怎么管”的问题。
[参考文献]
[1] 习近平出席中央军委后勤工作会议并发表重要讲话[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2016-11-11/doc-ifxxsmuu5342399.shtml.
[2] 全国干部培训教材编审委员会.公共行政理论[M].北京：人民出版社，2001.
[3] [5]王德.机关事务管理思考与前瞻[M].北京：中国人事出版社，2012.
[4] 沈荣华.行政权力制约机制[M].北京：国家行政学院出版社，2006.
[6] 国务院机关事务管理局.机关事务管理条例释义[C].北京：中国法制出版社，2013.
[7] 俞可平.加强标准化建设以推进国家治理现代化[N].社会科学报，2016-06-02.
[8] 卢军任.关于推进预算支出标准体系建设的思考和建议[J].预算管理与会计，2016(9).
[9] 国务院机关事务管理局.国外政府后勤管理概况[M].北京：中国人事出版社，2000.
(责任编辑 张家人)
Vigorously Boost the System and Capability Modernization for Government Offices Governance
Wang De
[Abstract] Government offices work is an important part of Party and State governance. In the course of integrally advancing the “Five in One” overall layout and pushing forward the “Four Comprehensives” strategic blueprint in a coordinative way, vigorously boosting the system and capability modernization for offices governance needs to deeply carry out the directive by General Secretary Xi Jinping that we should enhance planning and guiding for logistics construction strategy, study about modern logistics security mechanism, pay more attention to strategic planning, top-level design and theoretical research, and greatly promote modernization of logistics management, to focus on the following six aspects such as tamping functionalization bases, manifesting industrialization features, boosting legalization governance, accelerating standardization construction and improving socialization level, so as to make institutions more mature and modeling, upgrade development to a better quality, and let the Party, Government and people have more sense of gains.
[Keywords]offices governance, governance modernization, logistics management
[Author]Wang De is Director Genenral of Finance Department, State Government Office Administration. Beijing 100017
