doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2017.02.01

* 基金项目：国家社会科学基金“十八大以来党中央治国理政新理念新思想新战略研究专项工程”之“十八大以来党中央治国理政的政治思想与实践创新研究”(编号：16ZZD042)

作者：陈振明，厦门大学公共事务学院和公共政策研究院教授，厦门 361005;李德国等课组题成员对本文有贡献。　

毛泽东同志说：“政策和策略是党的生命”。从革命战争年代到和平建设时期尤其是改革开放新时期，中国共产党人逐渐形成了一系列具有中国特色的政策和策略思想。如实事求是与调查研究的思想原则、从群众中来到群众中去的群众路线、民主集中制的决策原则、政策执行的原则性和灵活性相统一、有针对性开展工作、重视政策宣传和政策试验(先试点后推广)等。近年来，以习近平同志为核心的新一届党中央进行了一系列的重大政策实践创新，并形成了系统的政策思想体系。习近平总书记在不同场合的重要讲话包含着丰富的政策思想，涉及政策系统及其运行的方方面面，形成了完整的治国理政的政策思想体系与政策实践风格。当前，要构建中国特色政策科学的学科体系、理论体系和话语体系，必须认真学习研究并系统梳理以习近平同志为核心的党中央的政策思想、政策观点和政策论断，勾画出党中央治国理政的政策思想体系，分析党中央治国理政的政策思想的实践检验、创新经验及其所形成的政策实践风格，指出其对马克思主义、毛泽东思想和中国特色社会主义政策理论的继承、发展与创新及其对中国特色政策科学构建的指导作用。

政策是党和国家在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的一系列规划、法令、措施、条例和行动的总称。政策贯穿在政治、经济、社会、文化和生态环境各个领域之中，是将顶层战略、中层策略和基层操作结合起来的关键纽带，也是架通抽象理论研究和具体经验分析的桥梁。二战后至20世纪七十年代，在新技术革命的推动下，尤其是运筹学、系统分析、博弈论和计算机技术的支持下，在西方(主要是美国)首先兴起了一个跨学科、交叉学科和综合性的研究领域——政策科学或政策分析，并产生了以问题而非学科为中心的新型知识生产方式，为政府决策及现代智库或思想库的发展提供了强有力的学科支撑，也为各国解决当代复杂的社会问题或政策问题提供了更有效的技术手段。

新中国成立后，特别是改革开放以来，在中国共产党领导下，中国社会发生了翻天覆地的变化，取得了举世公认的巨大成就。对于中国所取得的成就以及成功地应对了各种经济和社会危机特别是金融危机，国外学者(如弗兰西斯·福山、裴宜理、韩博天等)从中国的国家体制尤其是决策体制或领导体制寻找原因，认为是这种体制的能力或活力所致，他们从我国独特的政策体系、政策策略和政策风格出发，指出中国政策过程中大量自下而上的输入和互动机制，使庞大的政治系统被活跃的政策过程输入了强有力的弹性和适应性，从而不断推动经济和社会向前发展。一直以来，一些西方学者关注中国政策系统及其运行问题，展开了一系列研究，提出了种种解释中国的决策体制及政策过程的概念框架或理论模式，如“精英决策”、“派系决策”、“一言堂”、“官僚多元主义”、“碎片化威权主义”、“咨询型政府”等。

近年来，以胡鞍钢和王绍光为代表的一些国内学者也提出了多种解释我国的决策体制或领导体制及政策过程的理论模式，包括“集体领导制”或“民主决策”(胡鞍钢)、“共识性决策”(王绍光、樊鹏)、“集思广益型”决策模式(王绍光、鄢一龙)、“群众路线”决策参与模式(王绍光)。与国外学者过多关注中国政策决策体系中的“分”有所不同，国内学者着重提出“合”即共识为特征的中国政策过程分析框架，将制度作为环境因素，研究动态、多层次、多角色的共识形成过程。有学者(何毅亭、欧阳峣、唐任伍、赵振华等)研究习近平总书记的战略思想尤其是经济战略和改革战略思想。国内学者对中国共产党的政策思想形成和传统也进行了一定程度的研究。一些学者(陈振明、王春福等)在政策科学的著作中研究总结中国政策制定和执行的基本经验。

目前学界对于新一届党中央治国理政政策思想与实践创新的研究刚刚起步，成果有限，全面系统的研究还谈不上。因此，在当前学习和贯彻十八大以来党中央治国理政新理念新思想新战略以及构建中国特色社会科学的大背景下，特别需要对十八大以来以习近平同志为核心的党中央治国理政的政策观点、政策论断、政策思想加以系统梳理及对政策创新实践与经验加以总结，在此基础上勾画出党中央治国理政的政策思想体系与政策实践风格，并将之作为中国特色政策科学的指导思想和理论基础。

以习近平同志为核心的新一届党中央，提出一系列关于公共政策的新思想、新理念、新观点和新论断，涉及政策系统及其运行的方方面面，尤其是政策制定的指导思想、原则和方法，公共决策体制与领导制度改革，完善决策咨询制度与新型智库建设，关于开展决策调研、科学民主决策，加强政策执行、评估和督查以及政策检验的人民满意标准等方面的政策论断;进行了卓有成效的政策实践创新，创造出了大量新的经验，如突出问题导向、顶层设计、找到最大公约数(决策共识)、先调研后决策、“马上就办”(政策转化为行动)、打通政策执行的“最后一公里”、政策督察、第三方评估、新型智库建设等等，形成了中国特色的政策思想体系与鲜明的政策实践风格。与此同时，在提出五大新发展理念，布局“五位一体”、“四个全面”等大国转型战略的基础上，进行了一系列政策实践创新。例如，自贸区建设持续推动了政策创新试验向前发展，供给侧结构性改革完善了经济调节手段，新型智库的建立为建立健全决策咨询制度提供了支撑，精准扶贫方略加速了共同富裕目标的实现，加强顶层设计和摸着石头过河相结合推动了改革迈入新的阶段，这些规划、方略和措施，体现了治国理政的政策思想已经成为指导实践的强大力量，需要我们加以认真总结、梳理和提炼。

党中央治国理政的政策思想是一个逻辑严密、结构完整和价值鲜明的体系，体现了浓厚的中国特色、中国风格和中国气派，是执政党理论和制度自信的有力表现。构建中国特色政策科学，在指导思想及理论基础方面，需要明确党中央治国理政的政策思想的构成体系与基本主题、实践检验与政策风格、发展创新价值和学科构建途径。

　　一、党中央治国理政的政策思想体系的形成、基本主题和构成体系

(一)党中央治国理政的政策思想体系的形成

党中央治国理政的政策思想体系经历了不断发展、成熟和丰富的过程，逐步构成了完整的体系。1992年，时任福州市委书记的习近平同志就主持编制了《福州市20年经济社会发展战略设想》，科学谋划了福州3年、8年、20年发展的战略设想(简称“3820”工程)，体现了高度的战略目光和战略思维。习近平同志在《之江新语》中再次强调“要有世界眼光和战略思维”。担任中共中央总书记后，习近平同志指出：“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。战略上判断得准确，战略上谋划得科学、战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望。”党的十八大以来，党中央始终站在战略高度，先后提出“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，提出创新、协调、绿色、开放、共享的新的发展理念，提出加强顶层设计和摸着石头过河相结合，实施供给侧结构性改革。在这些宏观战略部署下，政策作为将战略转换为行动的中介，亦出现了相应的变化，一种具有全新时代特色的政策思想体系已跃然而生，为中国特色社会主义事业提供了更强有力的理论支撑。

(二)党中央治国理政的政策思想体系的基本主题

根据政策将政治价值和宏观战略转化为具体行动，从而贯通起宏观叙事和微观操作这一理论主线，笔者将党中央治国理政的政策思想体系的基本主题界定为：政策制定思想、政策执行思想、政策检验思想、政策工具思想以及决策体制与咨询制度改革思想，这构成了政策系统及其运行的全过程。其中，政策制定思想包括指导思想、原则和路线，以及政策调研思想等，如习近平指出：“要重视调查研究，坚持眼睛向下，了解基层群众所思、所想、所盼，使改革更接地气”。政策执行思想主要是落实思想，习近平强调“一分部署，九分落实”，指出“抓落实是领导工作中一个极为重要的环节，是党的思想路线和群众路线的根本要求，也是衡量党员领导干部世界观正确与否和党性强不强的一个重要标志”。党中央治国理政的政策检验思想也独具特色，值得深入研究。2015年6月16日，习近平在贵州考察时指出：“党中央制定的政策好不好，要看乡亲们是哭还是笑。要是笑，就说明政策好。要是有人哭，我们就要注意，需要改正的就要改正，需要完善的就要完善。”政策工具作为达成特定目的的措施，亦是党中央治国理政的政策思想体系的构成部分。2015年，习近平表示，“中国经济体量大、韧性好、潜力足、回旋空间大、政策工具多”。李克强总理在2016年两会期间的政府工作报告中，提出要“创新宏观调控方式”，强调要借助计划、产业政策等多样化工具推动经济结构优化。决策体制与咨询制度改革的思想涉及国家治理体系现代化的方方面面，而中国特色新型智库建设则是习近平同志近年来反复强调的一个方面。

(三)党中央治国理政的政策思想的构成体系

从习近平指出的全面深化改革政策的五个关系(弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系)出发，分析党中央治国理政的政策思想体系的价值目标(“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”)、基本问题(直面现实，突出问题导向)、分析方法(辩证思维、历史唯物主义、战略分析方法)、基本层次(中央政策制定与地方政策执行)等关键构成要素，勾画一个完整的理论体系。

　　二、党中央治国理政的政策思想的实践检验、创新经验及政策风格

党的十八大以来，党中央、国务院推出了一系列治国理政的规划文本、创新决策和行动举措，这些实践是政策思想指导的结晶，在实施过程中逐渐由局部经验上升为全面理论，反过来又推动政策思想的发展。党中央治国理政的政策思想对实践起指导作用，实践对思想起检验和推动作用，并在实践中形成政策风格。

(一)党中央治国理政的政策思想的实践检验

回顾中国改革开放的历程，从经济特区到综合配套改革试验区，再到自贸区的发展战略变迁具有深刻的必然性，体现了党中央治国理政的政策层次性、阶段性和持续性。以综合配套改革试验区、自贸区为例，可以说明党中央治国理政的政策思想如何在推动改革开放事业继续向前的实践中得到检验。

(二)党中央治国理政的政策思想的创新经验

党中央治国理政的政策思想在实践过程中亦形成了大量的创新经验，需要加以总结和提炼。例如，每逢作出重大决策前夕，党和国家领导人都要专门组织相关领域的智库、专家，举行专题调查会，以全面了解情况，收集决策信息。又如，注重政策执行，提倡“马上就办、真抓实干”(习近平同志1991年至福州马尾调研就指出“马尾的事，特事特办，马上就办”)。再如，国务院组建了不同类型的督查组，开设了“督查进行时”意见箱(DCJXS@mail.gov.cn)，督查重大决策的执行结果，形成了政策督察的特色实践。这些创新经验是中国特色的政策制定思想、政策执行思想和政策检验思想的实践体现。

(三)党中央治国理政的政策风格

延续革命与和平建设年代中国共产党的政策风格，党中央治国理政的政策风格具有更加鲜明的适应性和灵活性。例如，具有大量的柔性与互动环节、吸纳相关专业领域专家智慧、允许下级政府对上级政府的修正等，这些政策风格使我国的公共政策能够快速地适应经济社会环境的变化，不断推动改革开放继续向前以及经济社会健康发展，这些都是传统西方政治分析框架所难以解释的。

　　三、党中央治国理政的政策思想对马克思主义、毛泽东思想和中国特色社会主义政策理论的继承、发展与创新

党中央治国理政的政策思想是马克思主义中国化的新发展成果，是最接中国地气的马克思主义。

(一)党中央治国理政的政策思想对马克思主义的继承和发展

马克思、恩格斯和列宁在《哥达纲领批判》、《共产党宣言》、《共产主义原理》、《怎么办》、《社会民主党在民主革命中的两种策略》、《国家与革命》、《帝国主义是资本主义的最高阶段》等著作中都有对政策和策略的论证，阐明了无产阶级的政策和策略原则，是指导中国共产党取得革命胜利和和平时期建设的指导思想。党中央治国理政的政策思想既体现了马克思主义的辩证思维、战略思维和方法观，又发展了无产阶级的政策和策略思想。

(二)党中央治国理政的政策思想对毛泽东思想的继承性和发展性

毛泽东思想包含着丰富的政策和策略理论，如实事求是、调查研究、民主集中制、游击式的政策风格、“不断革命”、从人民群众的根本利益出发，具有特色的群众动员方式、具体问题具体分析、政策原则性与灵活性的关系、抓住主要矛盾的思想方法等等。党中央治国理政的政策思想亦继承和发展了其中的经验和智慧。

(三)党中央治国理政的政策思想对中国特色社会主义理论的继承性和发展性

邓小平提出“摸着石头过河”的政策改革路径选择，强调“不管白猫黑猫，会捉老鼠就是好猫”的政策灵活性，形成了政策检验的实践标准、生产力标准和人民满意标准等。“三个代表”思想、“科学发展观”和实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，亦蕴含了许多改革开放新时期的政策思想和智慧。党中央治国理政的政策思想是对中国特色社会主义理论的继承和发展，例如，“顶层设计”思想就进一步完善了“摸着石头过河”思想，为当前的改革提供了更加全面的路径。

(四)党中央治国理政的政策思想的创新性和理论贡献

不同阶段的共产党领导人在传承原有思想和理论的基础上，结合新问题、新形式，创造性地提炼出具有时代特色和生命力的政策思想，应该对党中央治国理政的政策思想的继承性、民族性、原创性、时代性、系统性、专业性以及其理论价值和贡献进行分析。

　　四、以党中央治国理政政策思想为指导构建中国特色政策科学

随着我国全面深化改革、国家治理现代化以及决策科学化民主化的深入推进，迫切需要系统地、科学地总结和提炼出党中央特别是习近平担任党中央总书记以来在治国理政方面所形成的具有时代特色、实践特色和民族特色的政策思想体系。实践的发展急需政策科学理论的指导，但是根植于西方发达国家实践的政策科学理论体系不能解决我国现实的问题，这就需要我们迅速改变政策科学发展滞后于政策实践的局面，加快推动具有中国特色、中国风格、中国气派的政策话语体系建设，让学术话语的能力和水平能够匹配上我国在当今世界上的国际地位。

(一)治国理政的政策话语体系的价值指向、基本原则、实践风格和行动指南

坚持以马克思主义为指导，是当代中国哲学社会科学区别于其他哲学社会科学的根本标志，政策科学作为社会科学和软科学的重要研究领域，其话语体系建设应当以马克思主义为指导思想，系统梳理党执政以来的政策和策略思想，尤其是习近平总书记治国理政的政策思想，从话语体系研究的途径，从价值指向、基本原则、实践风格和行动指南等维度构建有中国特色话语指向的政策话语体系。

(二)中国特色政策科学与国外政策科学话语差异

通过与国外政策科学理论的比较，阐明治国理政的政策话语体系的理论贡献和学术价值。西方政策科学形成于上个世纪70年代，积累了丰富的政策理论与方法，形成反映人类政策过程的某些共性或规律性。因此建立中国特色政策话语体系要“立足中国、借鉴国外”，构建中国政策思想体系与国外政策科学理论的比较研究框架，从事实层面、逻辑层面、价值层面和表达层面四个维度比较中西方的话语差异。

(三)将治国理政的政策话语体系转化为具有中国特色的政策学科的路径

20世纪80年代初，政策科学这一新的研究范式引入国内，从无到有，逐步发展，已经成为我国公共管理学科以及跨学科研究的重要领域之一。但是，当前政策学科的研究仍然处于起步的阶段，理论研究梳理与滞后于多样化的政策实践，缺乏本土化与独创性成果。通过对治国理政话语体系的构建，有助于推动我国政策学科的进一步发展。

(四)治国理政的政策话语体系对推动新型智库建设的作用、意义和途径

智库是国家软实力的重要体现，是政策科学的发源地与成长的摇篮。党的十八大以来，伴随着我国全面深化改革以及决策科学民主化的推进，政策科学的学科体系、话语体系建设面临新的更高的要求。党的十八届三中全会提出建设中国特色新型智库，建立健全决策咨询制度，这也是“智库”首次出现在中共中央文件中，它表明加强中国特色新型智库建设，已成为推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度的重要组成部分。智库作为政策研究的组织体现，应当深入研究中国特色新型智库的组织和管理方式，创新政策知识应用的体制机制，发挥智库作为沟通学界、政界及社会联系的桥梁和纽带作用。

要以党中央治国理政的政策思想、观点和论断为指导，建构具有本土化特色的政策理论体系。这种理论体系应该包含三个具有内在逻辑联系的层级系统：元政策理论、政策理论和政策经验。元政策理论是指政策制定的指导思想、原则和政策发展战略，表现为经过党中央长期反复实践是真实的、社会普遍公认的、具有高度抽象综合性的理论命题，如“一切从实际出发”、“坚持问题导向”等。政策理论是关于政策系统及其运行尤其是政策过程的理论陈述，处于元理论和具体性经验命题之间，能够指导人类的经验实践，如凝聚共识的政策咨询理论、“以点带面”的政策实验理论、深入基层的集体调研理论等。政策经验是指在某项具体的政策活动中，对典型经验所做的总结和概括，如“马上就办”的福州经验、充分依靠群众的“枫桥经验”等。要对中国特色的政策思想体系与西方的政策科学、政策分析进行深入比较，阐述两大体系在基本概念、基本命题、逻辑体系以及方法论层面的差异性，突出中国的政策思想体系和实践风格的特色和优越性。同时，必须遵照习近平总书记关于加快构建中国特色哲学社会科学的要求，按照立足中国现实、挖掘历史文化、借鉴国外经验的思路，梳理、总结和提炼党中央治国理政的政策思想体系，探索构建具有中国特色的政策概念、政策理论、政策学科和政策话语体系。对改革开放30多年来，尤其是十八大以来政策创新的丰富实践案例进行加工提炼，构建中国特色政策学科体系的基本范式(包括术语、词汇、命题、原理、定理、推导、媒介和话语规则等)。

那么，应该如何研究党中央治国理政政策思想与实践创新以及中国特色的政策科学的的构建呢?

在文献及数据来源上，主要的依据：(1)习近平总书记的系列重要讲话，尤其是习近平从主政地方到担任中共总书记期间，在不同场合所发表的涉及政策制定、调研研究、决策咨询、政策落实和政策检验等的报告、讲话、文章、著作和批示，如《摆脱贫困》、《之江新语》、《习近平谈治国理政》等论著。(2)党中央推动治国理政，开展重大政策实践创新的规划、决定、意见和行动，如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等。(3)党中央在推动决策体制改革、建立健全决策咨询制度、布局地方政策试验、破除政策中梗阻等方面的实践案例，如推动新型智库建设、实施自由贸易区战略、引入第三方评估机制督察政策落实情况等。(4)马克思主义经典著作、党和国家历届主要领导人的著作(如《毛泽东选集》、《邓小平文选》、《江泽民文选》、《胡锦涛文选》等)中的政策和策略思想。

在研究思路上，首先，从“五位一体”、“四个全面”、“六大发展理念”等大国转型的总体战略出发，分析党中央治国理政的政策思想体系是如何形成的，它包含了哪些基本主题，涵盖哪些构成要素，勾画出完整的治国理政政策观。其次，基于自贸区建设、新型智库建设、破除政策中梗阻、重大决策督察与第三方评估等第十八大以来的重大政策创新实践案例，分析党中央治国理政的政策思想体系对实践的指导和推动作用，以及如何在实践中形成了独特的政策风格。再次，从马克思主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论的政策思想出发，分析党中央治国理政的政策思想体系在哪些方面进行了继承、发展与创新，指出这些政策思想在解读中国道路，推动中国发展，传播中国价值上具有那些贡献。最后，从党中央治国理政的政策思想体系的时代特色、实践特色和民族特色出发，研究如何构建具有中国特色的政策科学的学科体系、理论体系和话语体系，使党中央治国理政的政策思想入教材进课堂，沉淀为更加体系化、规范化和精细化的理论纲领，从而对今后的人才培养、科学研究、决策指导产生更加持续和深入的影响。

在研究层面上，注重理论梳理、实践检验和体系构建三者及其统一。理论梳理主要是从习近平同志的系列重要讲话，尤其是涉及治国理政的政策思想、观点和论断中发展具有本土化特色的政策理论体系，明确党中央治国理政的政策思想体系的基本概念、基本价值、基本模式、基本结构和基本功能。从元政策或元理论(主要是党中央治国理政的指导思想、原则和战略思维及战略布局)、政策理论(涉及政策制定、政策执行、政策工具、政策检验等政策环节的思想、观点和论述)和创新经验等(主要是中央和地方开展政策实践创新的典型经验总结)三个层面出发，梳理、勾画一个导向清晰、结构完整、环环相扣的党中央治国理政的政策思想体系。

实践检验主要是分析党中央治国理政的政策思想体系在实践中的检验及其对实践的指导。党中央治国理政的政策思想是在中国特色社会主义的伟大实践过程中不断总结、调整和完善，又反过来在实践中检验并指导实践的。习近平同志从主政福建、浙江到担任中共总书记，一直在推动政策实践创新，形成了富有特色的战略制定经验(如福州“3820”工程)、政策咨询经验(加强智库建言献策)、政策执行经验(推行马上就办)。党中央在近年来也在政策试验创新(如建设自贸区)、政策制定创新(如精准扶贫)、政策执行创新(如开展政策督察)等方面形成了大量具有中国特色的政策实践经验，体现了理论与实践之间的良好互动性。要从这些鲜活的、接地气的、具有中国特色的经验出发，在实践中检验思想，阐明党中央治国理政的政策思想指导政策实践的规律、模式和方式。

体系构建主要是按照习近平同志关于构建中国特色哲学社会科学的要求，从历史与现实两方面挖掘党中央治国理政的政策思想体系中的知识资源，构建中国特色政策科学的学科体系、理论体系和话语体系。习近平总书记关于“加强中国特色新型智库建设”，“加快构建中国特色哲学社会科学”的重要论述，充分体现了党中央治国理政的政策思想体系建构注重顶层设计与战略规划，为推进中国特色的政策科学的学科体系、理论体系、话语体系构建指明了方向。要围绕中国特色政策科学构建的指导思想、实践维度、传统维度与世界视野，分析党中央治国理政的政策思想体系对马克思主义、毛泽东思想和中国特色社会主义政策理论的继承、发展与创新以及对中国特色政策科学的构建的指导作用，在此基础上打造易于为国际社会理解和接受的中国政策科学的核心概念、中国政策科学的基本范畴、中国政策科学的主要表述、中国政策科学的基本思想，构建中国特色的政策科学的学科体系、理论体系、话语体系。

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Policy Thoughts Embodied in the CPC Central Committee’s Governance and Construction of Policy Sciences with Chinese Characteristics

Chen Zhenming

  　[Abstract] The article presents a “research programme” of both the policy thoughts of the CPC central party committee embodied in governance and the construction of policy sciences with Chinese characteristics. The research themes therein are explored in the four aspects: the formative process，basic themes and frameworks of the policy thoughts system of the CPC central party committee embodied in governance;its practical examination，innovative experiences and policy styles drived from practice; its inheritance to，development and innovation of Marxism，Mao Zedong Thought and the policy theory of socialism with Chinese characteristics; the construction of both the policy thoughts system of the CPC central party committee embodied in governance and the policy sciences system with Chinese characteristics，namely，building the discipline system，theory system and discourse system of policy sciences with Chinese characteristics guided by the policy thoughts system of the CPC central party committee embodied in governance.

[Keywords] governance，policy thoughts，policy sciences

[Author]Chen Zhenming is Professor at School of Public Affairs，Xiamen University. Xiamen 361005