doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2017.02.08

作者：张康之，中国人民大学复印报刊资料《公共行政》执行编委，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师;姜宁宁，中国人民大学复印报刊资料《公共行政》责任编辑、中国社会科学院社会发展战略研究院博士后，北京 100872

2016年全年，人大复印资料《公共行政》在收到的5000多篇公共管理类文章中，全文转载了150余篇。这些文章从不同的视角、用不同的研究方法共同探讨了社会治理变革情境中的议题。

　　一、社会治理及其变革中的合作治理理论研究

社会治理模式正在经历从管理型治理到合作型治理的历史性变革，近年来研究者对于社会治理的结构和行动、具有创新性的社会治理实践等进行了持续的观察和讨论，其关注点在于治理体系中的多元合作。2016年，以社会治理为研究主题的文章主要集中于合作治理理论的阐释与扩展，在理论方面，对于全球范围内的合作治理体系、国家框架下的组织间关系，以及中观和微观治理领域中的多元主体合作行动等作出建构性探讨。在合作治理的实践方面，有研究者在公共服务的供给、城市治理的变革、新型财政预算模式等主题下探讨了不同治理主体的合作行动方案。

(一)反思管理型治理模式

管理型治理模式是工业社会中典型的治理模式，在人类历史上的工业社会阶段中承担起了社会治理任务，而且有着优异表现。不过，也存在着诸多弊端，特别是在人类社会走向后工业化时期，其弊端表现得更加明显。相关研究主要从民主的霸权、治理失灵、治理模式中的中心-边缘结构等角度出发反思已有的社会治理现实、考察治理中的新要素，并提出合作治理的构想。

《在全球合作体系建构中消解中心—边缘结构》(訾大丽、周军，2016-04)指出：在工业化和世界化的进程中，地区间经济社会发展不均衡导致了中心地带的国家和边缘地带的国家这样一种世界格局的生成。建基于这种“位差”之上的世界结构呈现了中心—边缘结构。这种结构不仅表现在国家间的关系中，而且表现在一国内部的几乎一切形式的制度设计和治理方式上。在全球化、后工业化进程中，这一结构几乎成了一切不平等、非正义的根源。全球化冲击了民族国家框架，使得竞争的制度框架和以政府为中心的治理模式遭到质疑，意味着世界的中心—边缘结构出现了问题，消解中心—边缘结构，建构符合全球化、后工业化现实的治理模式，成了当前紧迫的和重要的课题，而其落脚点应当定位在政府模式及其治理方式的变革上。

近代以来，民主在维护工业社会的秩序方面作出不朽的贡献，然而，根据《论社会治理从民主到合作的转型》(张康之，2016-04)的考察：长期以来，人们的努力主要表现在完善民主的追求之中，但民主的社会治理仅仅适应于低度复杂性和低度不确定性的社会，而人类社会在全球化、后工业化进程中则呈现出了高度复杂性和高度不确定性，从而要求社会治理不能再满足于近代以来致力于民主框架下去开展社会治理的追求，而是需要实现社会治理的根本性转型，需要探讨新的社会治理方案。张康之认为，用合作代替民主是一个可以考虑的选项。同属于这一主题的《“治理失灵”及其救赎——兼论两种不同的社会认知观及行动方案》(郑家昊，2016-11)指出民主的霸权导致了后工业化过程中的“治理失灵”大范围蔓延，认为对“治理失灵”的救赎必须立足于当下社会治理的基本生态，对既有的社会认知观作出及时的归纳与反思，进而选用适应社会转型要求的社会治理方案。实际上，“治理失灵”预示着一个新的时代的到来，面向未来的社会治理应当在革新的意义上去不断刷新治理思维、促进治理主体间的合作以及创新治理工具的协同运用。

《碎片化的共识与合作治理重构》(肖亚雷，2016-08)认为，通过平等主体之间的自由发言和批判讨论来建构共识的社会治理图景是人类的理想。但工业社会中的治理图式所建构的共识却是基于分割和计算的工具理性展开的，显现出碎片化的形态。因此，建构总体性的共识必须突破工具理性的窠臼而从合作治理理论去寻求启发。

(二)对合作治理的理论建构和阐释

合作治理理论是在全球化、后工业化进程中产生的关于社会治理的理论构想。从2016年转载的文献来看，研究者提出了行动主义社会治理模式的构想，思考了合作治理的实践方案与模型建构的问题，从整体上更新了合作的理念。

《行动主义视野中的社会治理转型》(张乾友，2016-09)指出，20世纪后期以来，行动主义运动在各国兴起，社会不再满足于继续作为旁观的主权者，而是要求成为行动者，直接地参与或独立地开展治理行动。因而，要求政府抛弃传统的控制导向，转而通过对社会主体治理行动的促进来开展一种促进型的治理。促进型治理承认社会主体的行动者地位，同时也强调政府通过促进性的行动来培育社会主体行动能力的责任。在促进型治理中，行动者之间可以通过合作来共同解决治理问题，而促进将成为政府加入合作行动的主要方式。

行动主义视野中的社会治理促进了治理规则的改变，因而，在对新的治理格局进行设计的时候应考虑具体的治理环境，为行动者提供合作的行动空间。《共生型网络：跨域合作治理的新框架》(王庆华，2016-06)认为，区域经济合作和地区政府联盟态势的不断深化和拓展为亚洲区域公共治理架设起了趋近于成熟的合作格局，合作格局的深化对跨域各主体合作理念的选择和实践模式建构提出了现实要求。将生物学种群生物进化的共生理论与公共管理的网络化治理相结合，可以发现，共生型网络框架同跨域公共行政主体间具有关联性，有着一致性的逻辑前提;城乡一体化空间的单元的特征同亚洲区域合作的共生对象之间也有着某些相似之处。比如，城乡系统和亚洲合作系统内部之间都存在共生单元发展不均衡、主体差异化发展明显、资源分割化导致的积聚效应差、区域整合力度弱、空间互动格局松散等特点。基于这些一致性或相似性特征，亚洲共生治理模式构建的思路可以借鉴城乡一体化空间的共生模式，并结合亚洲共生系统的特征，生成“俱乐部”合作模式、区域差异化联盟模式和空间一体化共生模式三种亚洲共生网络跨域合作治理模式。

《论合作治理的路径建构》(柳亦博，2016-06)探讨了国家内部的合作治理建构的关键路径，认为在宏观层面上，合作治理的路径应是新形态社会治理模式，它以“他在性”思维和具象化的行政道德为载体，以开放性为特征，秉持行动主义思想路线;社会治理在“他在性”维度上的补全，将与“刚性”、“弹性”、“我在性”一同构成合作治理的多元化路径。在中观的组织层面，建构合作治理的路径包括通过形塑一种蜂巢状的网络去终结权力集中引发的“肮脏的手”的问题;用灵活和富有弹性的自组织决策机制去实现跨越法律刚性带来的治理时滞;用“他在性”思维去弥合官僚管控导致的行政傲慢问题。

　　二、社会治理实践中的合作制与合作行动研究

在阐释和建构合作治理理论的基础上，研究者在合作结构上对国家治理体系、行政组织以及大都市治理中治理主体之间的关系进行了分析与建构，并且在公共服务和城市治理的领域对合作行动进行了描述与分析。从这些研究中，可以总结出合作治理结构研究正在从宏观的、理论的构想扩展至中观乃至微观的主体间关系和行动解析。

(一)合作治理的结构分析

合作治理模式的构想是在关照社会治理变革实践中产生的，它最终要落脚在社会治理结构中的每一个节点上。不同类型、不同层次的组织都需要在合作治理的指引中去建构符合自身情况的合作方案。《中央与地方关系的发展：从权力博弈走向国家治理结构》(蒋永甫，2016-08)认为，中央与地方的权力配置反映的是国家治理结构问题，分权化改革以来，我国国家治理结构呈现出权威碎片化、地方政府自主性膨胀、中央政府宏观调控屡屡受挫、层级制治理导致信息失真等问题，反映了层级制治理结构在国家治理过程中显现出了不适应性。因此，必须通过国家治理结构由层级制治理结构向矩阵制治理结构的转型去提升国家治理绩效和治理能力。《我国国家治理体系结构复杂性分析》(杜英歌，2016-06)则进一步指出，我国的国家治理结构是一个复杂系统，而且，既具有复杂系统的一般特性又具有复杂适应系统的特殊性，要以复杂性的思维建立起能有效应对环境变化的组织结构和机制。为应对复杂社会的治理诉求，必须优化政府组织机构，构建纵横交错的网络治理结构;设计组织权力分配，简政放权，构建扁平化分权治理结构;建立政府治理的合作治理结构，实现政府治理自组织秩序的转变。

在关于地方政府间合作结构的讨论中，《优化与整合：地方政府间区域合作治理体系重构》(周伟，2016-10)认为，地方政府在区域合作治理体系上的碎片化已经成为区域合作治理的严重障碍，因而需要进行优化与整合。其中，所要解决的关键问题是：进行价值重塑，构建实现合作共赢目标的价值理念;优化权责设计，构建结果导向的权责体系;实现制度优化，构建实现过程控制的制度体系;促进政策协同，构建实现区域共同发展的政策过程;加强利益调节，构建实现补偿与共享的利益协调机制;进行资源整合，构建实现互补与共享的资源运行机制。

在城市治理的相关议题中，行政组织之间的关系，行政组织与市场组织、社会组织之间的关系也在经历合作理念的洗礼。《中国城市过程中的控制与参与》(姚尚建，2016-02)指出，近代以来，城市的发生是市场和工业发展的结果;在中国历史上，城市是一个授权与控制的政治体系。从中央到地方，当代中国的城市政治过程依次表现为国家城市布局、地方政治自治、社会多元参与三个层次。在市场体系日益完备的条件下，国家通过城市布局形成的严密政治控制越来越不能适应中国城市化的基本进程。城市政治过程不仅仅局限于特定区域的权力部署，还有一个全国与地方、地方与地方、地方与社会的复杂利益交换过程。因此，在中国城市融入世界历史的时候，中央、地方、社会分治的城市政治格局必须适当调整，并以多元开放的城市结构实现城市发展与政治发展的双重转型。也就是说，在城市治理的过程中，需要确立整体发展的视角。

《超越行政边界：城市化、大都市区整体性治理与政府治理》(易承志，2016-08)则认为，随着中国大都市区的成长，需要对大都市区的公共事务进行整体性治理。大都市区的整体性治理存在着行政边界与功能边界不一致的张力，需要冲破大都市区内部碎片化所造成的行政边界对区域整体性治理功能的制约，而传统单中心政府治理模式在本质上受制于行政边界，无法突破行政边界对大都市区整体性功能边界的制约。与政府不同，市场和社会主体能够跨越行政边界，在不同行政辖区同时发挥参与治理的作用。可见，要冲破行政边界对大都市区公共事务治理功能的制约，推进大都市区的整体性治理，就需要推进政府治理模式创新，切实发挥市场和社会主体在公共事务治理中的作用。

整体性视角与多元合作的城市治理思路在《当代中国大都市治理的范式建构及其转型方略》(唐亚林，2016-11)中得到了体现，文章认为，当代中国大都市治理范式是集共有权利、共有设施、共有规则、共有形态、共有绩效以及共有知识体系于一体的新型大都市治理模式，呈现了基于共享的统筹式治理模式、基于ICT的智慧型治理形态、政府主导下的“多中心治理机制”三新特征。正是这些，推动了当代中国大都市治理模式的转型。这也意味着，城市治理必须遵循从统筹区域合作到促进协同发展再到推进区域经济社会文化一体化发展这一中国式制度演进轨迹所包含的基本经验，坚持“先规划对接，再深度协同，后一体化发展”的战略理念，实施“区域规划对接对联、基础设施互联互通、市场体系开放开发、区域制度深度融合、经济社会文化一体化发展”五位一体的战略举措。

政府与社会组织的关系可以说已经是治理结构研究中的经典议题，也是在社会治理实践中建构合作治理结构的关键环节。《共在与共生：论社会治理中政府与社会组织的关系》(朴贞子、柳亦博，2016-11)认为，合作的意涵，不只是具体的“行为”，而且也是治理主体存在的“状态”。在这种状态下，合作不需要共同的利益驱动，更不需要依靠强制性的制度保障，而是差异互补的自然导向。这也决定了合作性秩序对更多具有差异性的“他者”进入治理领域是持开放态度的，从而在本源上摆脱了治理系统“由封闭走向开放，又由开放倒向封闭”的周期性循环。随着“他者”进入治理领域，政府与社会组织之间基于共同建构的利他互助、协同互动而达成了彼此信任，并在对信任的阐发中自觉行动。这种行动是从属于道德范畴的，决不是利用“他者”易受攻击性的弱点，即不是建立在欺骗基础上的信任。所以，合作意味着接纳更多“他者”而共同开展社会治理。

(二)合作治理的行动分析

社会治理的合作结构是通过各种公共行动、社会行动以及个体行动表现出来的，研究者发掘了合作行动与合作体系产生的契机，并详细讨论了不同行动主体在具体公共事务中的分工与合作。

公共服务的供给是公共组织参与社会治理的重要途径，正是通过公共服务，实现了对合作行动的一种新的表达。《全球公共服务合同外包的运作模式及其比较研究》(王雁红，2016-01)认为，中国的公共服务合同外包有三种运行方式：竞争模式、谈判模式与体制内外包模式，在改革实践中，地方政府应根据管理情境而选择适当的运作模式。综合来看，在对公共服务供给问题的讨论中，主张合作供给的观点得到了更多阐述，较多的研究者认为，公共服务供给应在多元主体平等协商、合作互惠的网络中得以实现。《从多元主体到程序分工：公共服务供给网链化模式的生成逻辑》(张勇杰，2016-01)指出，公共服务供给的过程实际上在多元主体内部乃至跨主体之间发生了多个环节的外包与转移、分工与协作，形成了诸多制度供给的“服务供应链”。在服务供应链中，既包括服务规划者与生产者相分离而进行的初次分工，也包括服务生产者内部的再次分工。然而，任何一个组织都只能在服务程序中的某些环节拥有优势，只有网链中的各组织在优势环节上展开合作，才能取得整体服务效益的最大化。为此，公共服务的供应链实现了从纵向一体化向横向一体化的扩展，形成了纵横交错、紧密复杂的“网链化模式”，对公共服务供给方式的变革产生了深远影响。

从技术的层面建构区域合作行动的研究以《城市公共环境“云”治理模式研究》(祝小宁，2016-07)为代表，文中指出，当前，多中心网络治理模式是城市公共环境治理的主导模式。针对该模式主体关系不稳定、运行机制不健全和信息传导不顺畅的现存问题，可借鉴“云”的自组织管理思想。文章对城市公共环境“云”治理模式的提出依据、中心思想、要素关系和实现路径进行了深入探讨，并论证了该模式的统一性、协同性、前瞻性和智慧性优势，从而描述了各种治理要素如何相互联结、有机融合并形成一种稳定有序的自组织治理状态。文章认为，这一模式可以实现城市公共环境治理意向的快速达成、治理过程的耗散有序、治理行为的可持续性和治理效果的高显示度。

(三)其他行政过程中的治理变革与合作模式研究

公共财政为公共管理提供了物质基础。在社会治理转型的节点上，公共财政研究者对公共预算模式提出了新的见解与设想。《后现代主义视角下的公共预算模式比较：申请者和审批》(张岌，2016-04)指出，不同时期的预算模式及其发展，如渐进预算、绩效预算、零基预算、新绩效预算等代表了处于特定历史情境、多元语境下政府分钱方式的改变。在不同的分钱模式下，资源申请者与审批者利用不同的“对话”方式对公共政策进行了选择。预算模式的理性化改革低估了政治情境和人的复杂性，最终导致失败。文章通过描述预算模式中涉及的“情境”和“人”来诠释各种预算模式的内涵、优劣及其发展，以破除采用技术理性去提高政府治理绩效的迷思。文章还认为，中国的预算改革需要在本国的治理和政治情境中发展合理的预算理性以设置科学的预算制度，最终实现体现公共利益的政治问责。在所提出的新绩效预算模式中，为开放的对话提供了一些思路：强调目标和总额控制，采用战略计划的方式关注多年度的支出决策而非重复实践，并在收支上整体考虑;实现手段放权，放弃预算外部控制，赋予各个支出部门决定权限，使得各部门及其管理者可以根据环境的变化和自身的特点来选择最有效率的生产公共服务的投入组合，完成结果目标。根据这一模式，各个部门也实现了意识转化，从纵向权力关系转为横向的讨价还价的、自我调节的关系。同时，文章还提出构建公共预算场域的设想，认为在预算过程中，对公众公开信息并征求公众意见，让公众作为消费者和股权的公民、作为倡议者的公民、作为议题制定者的公民、作为合作者的公民以及作为评估者的公民，就可以形成一个预算场域。

(四)社会治理变革研究的扩展方向

与以往中国人民大学复印报刊资料《公共行政》转载的文献进行比较，可以看到，合作治理的理论和实践正在向纵深发展。不仅文献数量大幅增长，而且在对合作观念的追溯和构想以及对合作治理体系的建构，都表现出强烈的创新追求。公共管理研究需要从关注改革到关注建构的转变，即在变革的现实中从事理论模式的转换和研究视野的拓展，即在继续建构合作治理理论的基础上，关注社会治理的行动和合作的组织结构，而不是在旧有治理模式中改良已有的制度体系。

　　三、从“乡政村治”到乡村自治

改革开放以来，我国在农村基层政权和社会管理体制上形成了“乡政村治”格局，即建立起了乡镇基层政权，由乡镇政府行使行政管理职能;在乡以下的村由村民委员会对本村事务行使自治权。但在近年来的乡村治理创新过程中，财政转移支付使得乡镇政府重新获得了配置性资源，加强了乡镇对村级组织的控制，导致了一系列实践困境，致使乡村治理出现了“悬浮性”和形式化的问题。与此同时，村民自治组织在尚未发展起来的情况下又再度陷于衰落，使得乡政村治面临断裂的危险。针对这一情况，公共管理学科的研究者从乡政村治体制中的整体性治理、乡村自治、具体乡村事务中的关系重构以及农村基层组织重建等方面进行了研究，试图通过这一研究破解既有的乡政村治格局，建立乡村自治的合作模式。

(一)乡村治理研究的创新点

在中国的改革开放取得了经济体制改革的巨大成就条件下，社会体制建构已经成了一项新的改革课题。在此过程中，乡村治理模式改革就成了一个需要首先予以解决的问题。所以，乡村治理面临转型已经成为共识。在思考乡村治理所面临的困境的同时，研究者努力提出新的治理方案。《乡村治理与村民自治的双重转型》(李勇华，2016-03)认为，我国“乡政村治”的乡—村治理体制割裂了乡以上社会与村庄基层社会治理的内在联系和逻辑统一，形成了分割、分治、封闭运作的治理格局，带来了乡村治理的低效。因此，城乡发展一体化要求破除既有的乡村分割治理格局，要求通过“整体性治理”提升管理效益与效率。其中，重要的路径就是对“乡政村治”作出调整，实现向村民自治的转型，即转变为纯粹“群众自治”的性质，成为一个带有“准”基层政权性质的“类”地方自治的自治体，解除日益凸显的“乡政村治”体制的弊病。

《我国乡村治理模式的变迁、困境与内生权威嵌入的新乡贤治理》(付翠莲，2016-04)在后农业税时代的背景下探讨了我国乡村治理由间接治理模式向直接治理模式转变，认为乡村基层组织的财政基础、治理方式和权力结构以及治理运行逻辑都发生了结构性的转变，基层政府几乎完全丧失治理功能，国家与农民之间的联系日渐疏远，传统地方权威在乡村治理中面临失效和失语。在此基础上，文章提出，现实的解决方案是，当前非体制精英的崛起已经成为村庄权力结构变迁的显著特点，乡村自身的内生秩序控制力量需要由正在形成的乡村精英力量加以推动建构。事实上，乡村社会的精英政治正在从一元政治精英向多元精英治理转变，因而，重塑乡村精英的“新乡贤治理”模式能够有效缓解后农业税时代直接治理模式下的治理困境。

在对土地流转纠纷的分析中，研究者也希望通过整体性治理的方案去解决乡村治理中的碎片化问题。《土地流转纠纷的治理：从“碎片化”到“整体性”》(于水、丁文，2016-04)指出，分利秩序“非均衡化”的土地流转行动诱发了一系列土地纠纷问题，其治理依据、治理主体和治理机制呈现“碎片化”的形态;中央层面的法制依据与政策导向的局限、地方层面的行为扭曲和民众层面的冷漠投机等，共同引致土地流转纠纷治理的现实困境。文章基于对整体性治理理论基本思想的诠释，认为可以通过法律政策统一的司法调解模式去塑造民众与政府的合作治理平台以及构建长效联动的治理机制。具体做法就是，界定各主体的行为边界，探析治理纠纷的“整体性”路径选择，实现中央、地方与民众的合作共治，以期为走出土地流转纠纷治理的“碎片化”困境提供创新的治理之道。

在重塑整体性和建构多元治理格局的追求中，最为重要的是在其组织基础方面实现破题。《重构农村基层组织》(张强、肖珍珍、谢晓娟，2016-08)针对当前乡村治理的困境和农村基层组织运行中出现的问题而提出了农村的基层组织需要整体性重构的观点，并认为重构基层组织的重点在于切实理顺乡村关系、加强以自然村为基础的组织网络建设、做大做强集体经济(合作经济)组织、做多做实社会组织。

(二)乡村治理研究的扩展

在政府权威和传统自治组织衰落的情况下，出现了乡政村治向乡村自治模式的转变。在乡村自治的意义上，突出了合作的价值，以至于在这个方面的研究中也引入了合作治理的理论。可以认为，乡政村治的研究在形式上转化为乡村自治的建言而在内容上则朝向合作治理的方向扩展。总的说来，新形势下的农村基层政权的建设与乡镇政府职能转变正在成为公共管理研究的关注重点，已经形成的主要观点要求，基层政府在与上级地方政府、乡村自治组织互动的过程中要有整体性视野，履行引导的职能而非控制的职能，注重自治力量的培育，建构乡村治理的合作秩序。与此同时，乡村自治组织的多样性与行动能力等问题也都在合作理念中得到了探讨。

　　四、网络社会研究

互联网是虚拟社会治理的基础，它首先代表着一种技术力量，成为既有的社会组织形态和管理型社会治理模式中不可或缺的要素;其次，以互联网为基础的网络社会瓦解了传统的政治权威和经济权威，使社会个体有机会在参与公共议题方面实现实质性介入。可以认为，互联网改变了整个社会的结构，互联网的发展推动虚拟社会与实体社会的沟通，增强了社会网络的行动能力，促进了宏观社会结构的合作关系建构。

(一)互联网推动的社会治理变革研究

在2016年《公共行政》转载的该主题的文章中，研究者通过探讨网络社会中的行动者关系和政府治理模式而对互联网时代的社会治理体系进行了建构性思考，并在实现对网络社会开放性和表达机制对等性的基础上将网络社会的治理、网络社会中的公众意见表达机制的建构放置到了实践的层面上，表现出了对互联网时代社会治理进行探索的热情。

互联网重构了公共环境中的信息传播机制和权力关系，实现了话语权再分配，从而增加了公共事件和宏观社会的复杂性和不确定性。《互联网、公共危机与社会认同》(胡百精，2016-07)认为，在公共危机情境下，互联网通过话语权再分配而促进了多元意见表达，消解了传统的意见表达机制、社会信任机制、决策与权力运行的合法性机制。同时，互联网亦开辟了虚拟与现实融合的社会行动空间，公众在此空间中正在由围观者、表达者升级为积极的行动者，由信息共同体升级为复杂的关系共同体和潜在的行动共同体。因此，社会多元主体间的对话应当成为互联网时代公共危机管理的基本观念和路径。其中，关键问题就是要再造话语秩序，重构信任与合法性机制，形塑多元主义时代的认同与共同体。

有研究者关注到互联网的开放性造成的公共事务讨论失序的问题。《网络社会开放性与有效性融通的治理路径探析》(邹卫中，2016-08)指出：开放性是网络社会协作治理的基本条件，但网络自由的急剧放大和异化以及权力主体对网络的过度管制，使得公众与地方政府在网络空间中难以就公共事务达成互利合作和社会共识，导致网络治理陷入“二律背反”的困境。基于这一认识，文章认为，确立权力对自由的引导机制、发挥生态性权力在协作治理中的主导性作用、在主体间性的基础上开展扩展性对话，能够保障公民的正当权利、维持网络虚拟社会的活力、维护国家权力的价值维度，实现网络虚拟社会治理的开放性与有效性的融通。

《我国网络社会的个体化及其治理》(王斌，2016-05)则认为，当前我国网络社会的个体化具有“解放政治”与“生活政治”并立、“祛魅”与“复魅”同存、“流动性”与“群聚性”共生等多重二元对立特征。网民集结方式的多元化持续地挑战着网络“社区范式”的唯一性、共同性和稳定性，“个体化范式”也因而显示了越来越强的解释力。实际上，网络的个体化和个体的网络化是一体两面的过程，网络社会的个体化一方面令传统的互联网管制捉襟见肘;另一方面，也以更加自由、灵活的集结方式增强了互联网的公共性。因此，现阶段互联网治理的重点是：在“依法治网”的宏观背景下加强“网络道德”和“微公共性”的建设，以此促成一个秩序与活力兼备的网络社会。

在对网络社会进行全面认知的同时，研究者对于技术力量推动的政府组织变革、网络社会中的政府行动模式再造等进行了思考，如《政府治理变革的技术基础》(陈振明，2016-02)指出，新技术革命是当代政府治理变革的基础和推动力，大数据与新智能技术推动了新一轮政府治理变革。因此，必须充分认识包括大数据和云计算在内的信息通信技术与人工智能在推动国家治理或政府治理现代化进程中的地位与作用，重视国家治理或政府治理变革的技术基础的研究。《互联网时代政府模式变革的逻辑进路》(邵娜，2016-07)进一步指出，以互联网为代表的网络技术的广泛应用正改变着人类社会的生活、交往以及思维方式，社会结构呈现了网络化趋势，社会网络结构的生成对政府模式及其社会治理方式提出了新要求。政府在积极回应新的变革诉求的过程也将网络技术应用于其社会治理活动中。在技术应用和制度创新的关系上，技术应用积聚起来的变革力量最终将引发政府模式从管理型向服务型的转变。正是在此基础上，《从互动到联动：大数据时代政府治理机制的变革》(史军，2016-11) 指出，构建与大数据时代和社会转型相适应的政府治理机制，推动政府治理从互动向联动机制的转变，是政府治理机制变革的必然选择。大数据时代下政府治理联动机制以法治保障主体地位平等为基础，从而要求实现政府信息公开法治化、推进大数据外包发展、促进公民意识的觉醒。

(二)网络化的社会和社会化的网络研究

网络社会的内涵正在持续地扩展，互联网不仅正在重塑社会、改变个体和组织的交往方式，而且推动了组织的网络化。这不仅仅是指组织在社会治理过程中采用了互联网的技术手段，更重要的是指组织在结构和行动层面的去中心化。在描述组织结构的语境中，网络化是指在互联网技术的支持下的组织结构和行动所表现出来的网络状特征。因此，网络社会及其治理模式的研究需要对网络这个概念有更深层次的理解：一个方向是在现实的层面上加入信息技术的要素，考察组织和社会中的技术变革;另一个方向则是在新的社会结构中去考察网络化组织的社会意义。

　　五、政策科学研究

公共问题的高度复杂性和高度不确定性特征要求政策研究者和制定者不仅要有整体性思维，还需要内化复杂性理论，并通过公共政策实践表达出来。2016年，公共政策研究者在基础理论和政策分析工具的探索方面都有所创新，特别是在理论上，表现为政策科学整体性、跨专业视角的确立，政策网络理论的扩展等。

(一)公共政策基础研究的理论创新点

理论与经验相结合是政策科学的突出特征，《公共政策科学的谱系与图景：一个医学的隐喻》(赵德余，2016-09)指出，政策科学需要同现有的学科进行不断的交叉，增强其自身的生命活力。政策网络分析、政策系统动力学、政策人类学、政策心理学等新兴领域正在被不断地开发出来，从而要求政策科学研究需要认识政策微观行为基础、类型学与循证逻辑的重要性;认识政策科学理论模式比较与参照模型构造的价值;重新认识和评估政策科学方法论之争的核心。

政策科学的理论模式在对“差异在场的共识”的论证中表现出创新性，《超越公共政策的共识追求》(向玉琼，2016-10)对此作出了论述：现代社会中的政策是基于共识而形成的，也是以共识的形式体现出来的。在近代以来的中心—边缘治理结构中，共识的达成受到精英的主导和操控，往往体现的是精英的意志。因此，基于共识而生成的政策远离了公共利益，成为精英管理社会的工具。当社会发展到具有高度差异化与个性化的历史阶段，“共识”无法包容社会的普遍利益，个体差异凸显并要求在政策中体现出来，精英无法继续主导共识的达成以及政策过程，政策也不再是精英意志实现的工具。对差异的尊重被放在了首位，而共识则在差异的在场中达成。这样一来，在多元主体的行动中生成的政策也就不再从属于狭隘的工具理性的解释，进而被赋予道德的内涵，政策的实施也促成了社会中德治的发生。

上述基础理论研究促进了政策科学理论的细化，更有研究者采用管理学和渐进主义的基本逻辑，将学派繁杂的西方理论进行融合，结合我国实际提炼出初步的政策网络治理分析框架。《作为治理工具的政策网络》(田华文，2016-01)指出：政策网络治理框架由网络描述、网络管理和网络检查三个前后衔接的环节构成。文章特别强调，网络描述应从行动者、行动者之间的关系、网络结构和网络规则四个维度展开;网络管理和网络检查则应围绕管理者、行动者、联盟关系和网络规则四个方面进行。

也有研究者揭示了政策网络研究的弊病并试图进行改造，如《政策场域：一个分析政策行动者关系及行动的概念》(李松林，2016-01)通过对政策场域概念框架的解析去解决政策网络理论分析中的不足。文章认为，政策网络理论由于注重非正式关系而导致了对等级权威的忽略，并存在着一些饱受诟病的解释和预测功能不足的问题。文章对于这一问题的解决提出了新的见解，认为政策网络分析不仅要注重行动者间横向关系的变量，还应引进纵向关系的变量，只有这样才能揭示政策行动者策略取向与不同政策情境间的关系。

《情境与模式：中国政策执行的行动逻辑》(杨宏山，2016-09)认为，由于“有限认知”的原因，公共政策在本质上是不完全的，并不具有完备的政策路径。从政治与行政关系的视角，通过识别政策路径的明晰性和部际协同的需求强度两个变量，可以区分政策执行的四种模式：部门主导模式、高位驱动模式、政策试验模式和观望等待模式。政策执行不存在普适的最佳模式，需要根据不同的行动情境，确定有效执行的恰适模式，做出相应的体制和机制安排。

(二)政策科学中的新方法

在对公共议题所处的情境、政策过程中变量关系重构等理论创新的基础上，研究者对政策过程中的研究方法进行了探索，这些方法遵循了社会科学的研究规律，使政策科学在摆脱工具理性控制的过程中得到新的发展。

中国的政策议程设置正在经历从自上而下、单向性的传统模式向自下而上、交互性的新模式转型。《“多源流理论”视阈下网络社会政策议程设置现代化》(魏淑艳，2016-07)对新媒体触发工具角色之于问题流、虚拟接触下政策话语权博弈之于政策流、网络民意推力之于政治流进行了研究，发现了网络多源流聚合从指标构建、焦点事件演变、问题反馈等方面达成的协同治理网络构建，认为政府的民意感知与回应都具有了新特征，进而指出政策议程设置现代化包含着基于网络政策议程形成的内在逻辑，并体现在了政策议程设置模式嬗变过程中。这对于中国政策议程设置现代化理论与实践而言，是有启发意义的。因为，多源流理论政策议程设置恰好符合这样的政策议程设置要求，那就是，复杂的多源流耦合开启了政策之窗。特别值得重视的是，它作为偶然性和非理性政策研究的代表，契合了网络社会的多元化和复杂性。总之，网络逻辑下的多源流模型纾解了多源流理论中国化过程中面临的政策环境、政治生态、体制机制、决策模式等方面的局限。

在多源流政策议程设置研究方面，《公共议程设置中微博舆情互动的社会网络分析》(翁士洪，2016-04)提出，应对公共领域、微博等新媒体形成的全新网络结构给予重视，因为它会重塑网络中各主体的行为选择，从而改变着政治生态。深入研究涉及公共议程事件微博舆情互动的内在逻辑，有助于进一步保障政府决策的专业性和参与的广泛性，进而有效提高国家治理能力。

在公共政策过程的终点——政策终结的研究中，政策网络分析中的开放性观念依然适用，如《政策终结系统动力及建模》(曲纵翔，2016-05)论证了政策终结过程的开放性和持续性特征：政策终结系统的动力形成与耗散结构论有着较强的契合性，其作为一个开放的、远离平衡态的系统，内部要素在非线性的相互作用下通过突变过程产生了自组织现象，并伴随要素间的随机性涨落走向有序状态而形成耗散结构。文章在耗散结构论的基础上梳理政策终结系统的动力机制，分析其动力实现过程并将该过程模型化。进而发现，促进“隐性冲突”向“显性冲突”的转化、缩小并弱化正反终结联盟的利益冲突范围与强度、强化联盟成员以终结为导向的学习、合理利用社会舆论与政策评价的作用等，能够为政策终结系统的动力输出提供持续性的保障。

(三)政策科学研究的方向

正如已有研究所论证的那样，政策科学的研究是具有学科交叉特征的，而公共政策的理论与实践是紧密联系在一起的。因此，公共政策的理论和实践不仅是遵从技术理性指引的各种规范模型，更重要的是要理解和表达政策问题的实质意义，即实现公共政策的价值理性目标。研究者也设想到，政策过程更应注重经验理性的运用，进而认为，对于政策实施过程中的经验总结和抽象可以成为政策研究中的新的方向。

“政策试点”是一种具有中国特色的治理实践，对于政策议程的设置和政策过程、政策目标的实现具有重要意义，它在中国治理实践中的普遍性和重要性有目共睹。《“政策试点”的衍生效应与优化策略》(周望，2016-01)指出，随着“顶层设计”、“治理现代化”等全新改革理念的提出，有必要就“政策试点”可能面临的深层次挑战展开前瞻性思考。为使“政策试点”更好地服务于改革事业，针对“政策时差”即试点与非试点单位之间的政策摩擦，以及“政策势差”即试验性政策与法律法规的冲突，可以考虑从法治化和技术性这两个层面对其进行全面优化，包括限定试点的时空范围、明晰试点在不同改革领域的功能侧重及实施主体等。在此基础上，总结和抽象政策过程中的经验理性对于政策科学的研究具有重要意义。

　　六、组织研究的新动向

组织研究尤其是公共组织的研究是公共管理研究的重点。2016年，社会治理变革格局中的组织研究得到持续关注，合作的组织观正在建立，新的组织类型如合作制组织、网络组织等组织理论建构方面也多有创新性的论述。

(一)对传统行政组织及其变革的研究

科层制组织是社会治理体系中普遍使用的一种组织类型，它的行动规则与组织的层级划分紧密关联。有研究者从过程论视角对科层制组织进行了描述：《行政组织运作机制研究：纪律的视角》(罗晓俊，2016-12)指出，科层组织内部有两套运作系统，其自身宣扬的是以效率为导向、以”分工—协作”为特征的理性系统形象，而实质上所倚重的却是以”命令—服从”为特征的权力系统。纪律的存在确保了科层组织两套系统运转顺畅、并行不悖。纪律一方面借助定时操练、建构身份及锚定唤醒等技术培养组织成员的服从习惯;另一方面，则通过安排进度、规划空间及凸显共同意志等方法统一组织成员的行动步调，双管齐下地将一个松散的群体整合为结构致密的集体行动单位。

《官僚制组织的两副面孔》(张乾友，2016-05)进一步指出，官僚制组织具有两副面孔，其经典面孔是由权威—义务、责任—规则等概念共同谱绘出来的，而代理理论则用委托—代理、激励—动机等概念描绘了官僚制组织的另一副面孔，且人们根据这种描述而对官僚制组织进行改造的结果就是，将组织实践变成了所有组织成员合力蚕食组织剩余的活动。自人际关系学派兴起以来，如何对待组织实践中“人的因素”一直是组织研究的核心议题。官僚制理论在这一问题上无所作为，导致组织实践总是受困于官僚自利性。这就要求，在变革的时代，组织理论必须对如何对待组织实践中的“人的因素”的问题做出新的回答。

对官僚制的批判、对于高度复杂性和高度不确定性的社会特征的认识，引发了新的组织构想。实现组织的合作制建构就是破解官僚制困境的最佳选择方案。在合作制组织中，人的独立性能够得到完整的保护、人的自主性能够得到真正的发挥。就政府组织而言，管理型政府正是官僚制组织的典型形态，它所支持的竞争机制、利益谋划以及控制原则从属于协作的需要，使得组织中的管理者和被管理者都成为管理过程中的工具。《在全球合作体系建构中探寻政府模式变革的方向》(周军，2016-10)一文从组织的角度界定了行政改革的目的，认为需要在制度重建和治理变革中建构一种支持全球合作的全新的政府模式及其治理方式，它不是在工业社会的历史阶段形成的管理型政府，而是与全球化、后工业化进程中的合作体系建构要求相一致的服务型政府。

(二)合作制组织、任务型组织研究的深入

在传统组织研究遭遇困境的时候，合作的组织观正在产生。合作制组织是在后工业化进程中产生的新的组织类型，这种组织形式引起了研究者的关注，主要观点集中于发掘组织中的人的独立性和自主性，并且关注合作的理念在组织中产生的意义。

2016年，在研究组织形态的过程中，研究者关注了组织的合作制、网络化以及任务型特征。《合作治理中的组织边界》(王锋，2016-01)指出，传统意义上的组织边界明确，等级秩序分明，而合作治理的出现则使组织边界变得模糊。合作治理意味着治理主体的多元化，治理者与被治理者之间、组织与组织之间、组织内部之间日益呈现出相互渗透的趋势。作为合作治理载体和行动者的合作制组织，在结构上是网络状的，这种结构模糊了组织行动的边界。边界的模糊化意味着组织的边界形态发生了变化，组织的物理边界、有形边界可以改变，但无形的、心理边界并不会消失。因此，组织行动变得更灵活、更积极、更主动、更具有适应性。因而，组织边界就不再是固定不变的。

《应急响应中的突生组织网络——“鲁甸地震”案例研究》(张海波、尹铭磊，2016-07)发现，在应急管理中，“突生”是一种重要的适应机制。如何通过突生组织网络提升应急响应的适应能力，是应急管理研究的核心议题。灾害能够催生突生组织网络，社会组织是突生组织网络的构成主体，突生组织网络的功能包括抢险救援、群众生活安置、医疗救治防疫、治安维护、新闻宣传、社会动员等。目前的问题在于，突生组织网络与制度化组织网络之间的互动不够充分，对突生组织网络的协调还有待改进。因此，在增强应急响应网络包容性的同时，确保应急响应网络的协调效率是下一步提升应急响应适应能力的关键。实际上，突生组织是一种任务型组织，只有在任务目标出现的时候它们才会形成，它们的优势突出表现在对复杂性、不确定性问题的回应方面。在复杂情境中，任务型组织所占的比例将会越来越大，而且，在组织之间形成的网络关系中，信息流动方式也必然需要更新，以实现信息的共享与行动上的合作。

(三)研究扩展方向

组织的合作制结构建立在独立自主的人以及具有实质意义的交往的基础上，也正因为如此，组织中的人际关系结构和新的资源流动方式会产生新的变化。也就是说，组织的结构和行动将把合作理念纳入进来。组织行动与结构的网络化特征、网络组织及其行动机制等研究主题将成为热点。无论质性研究还是量化研究，无论是针对政府组织还是非政府组织的分析，都会在合作机制的基础上得到持续拓展。

　　七、结语

人类社会正处在一个历史性的伟大社会转型过程中，社会治理的变革必须适应社会转型的要求，科学研究恰在于探索社会治理的发展之路，并做出前瞻性的构想。展望公共管理的研究，也许以下几个方面是进一步研究的方向。

1.公共管理的研究需要从关注改革到关注建构。中国的改革开放是一场与全球性改革同步展开的运动，在这场运动中，公共管理的研究在持续30多年的历程中突出了改革的主题。各种各样的改革意见和方案都提出过，甚至在实践中尝试过，但从整体来看，人类社会所遇到的问题更多了。这就要求，公共管理以及整个社会治理的研究需要实现重心的转移，需要从以改革为重心的研究转向以建构为重心的研究，即关注理论和实践的建构。

2.公共管理的研究应实现从对制度的关注到对行动的关注。工业社会的特征可以描述为低度复杂和低度不确定性，适宜于制度框架下的治理。因为，在低度复杂性和低度不确定性条件下，是可以通过方法的确立去寻求普遍的、一般的规律并制作成制度的，可以通过制度的建立而使治理变得经济而且有效率。在今天，人类社会呈现出来的是高度复杂性和高度不确定性的特征，制度对社会治理提供支持的力度在减弱，甚至成为开展社会治理的负担，束缚住社会治理行动的手脚。因此，在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下，公共管理的研究需要实现关注重心从制度到行动的转变。

3.公共管理研究应当从关注封闭系统到关注开放情境。可以认为，近代以来关于社会治理的研究基本上都默认了一个研究前提，那就是作为研究对象的存在物基本上是可以静态把握的，是处在封闭系统之中的。而且，研究本身也是在封闭系统中进行的。比如，几乎所有关于社会治理的研究都是在民族国家的框架下去思考公共问题的构成要素及组织结构。但是，在全球化的背景下，我们遭遇的几乎所有问题都必须在一个开放情境中去认识，需要拥有开放性的视野和观念，并实现一种开放性的研究。

4.公共管理的研究需要实现从方法应用到模式建构的转变。在一定的社会框架确立起来后，在认知模式既定的条件下，研究方法的功能就会显现出来，而且总会发挥着积极作用，让人们收获得更多。但是，在前提消失了的时候，方法不仅显得没用，反而会产生消极作用。我们处在全球化、后工业化时代，所遇到的最为紧迫的问题就是承担起模式重建的任务。对于公共管理的研究而言，在这个旧模式解体、新模式尚未形成的时候，其关注点应该从关注方法转移到关注模式上来。

Public Administration Research in Social Governance Reform：Based on the Theses in 2016’s Public Administration of Information Center in Social Science，RUC

Zhang Kangzhi　Jiang Ningning

　　[Abstract]In the year of 2016，Public Administration of Information Center in Social Science，RUC had duplicated more than 150 theses on the subject of public administration，which focused on the social governance reform topics from different perspectives and different research methods. For example，the cooperative governance theory and practice，reconstruction of relationship in rural governance and the government reform，the rebuilt of social relationship in network society and governmental organizations reform，the network values in policy science，the new organizational theory research and so on. Overall，there are four concerns conversed in public administration research in the era of reform，that is，from reform to construction，from institution to action，from closed system to open situation，and from research method to research paradigms.

[Keywords]cooperative governance，rural governance，network society，policy science，organization research

[Authors]Zhang Kangzhi is Professor at School of Public Administration and Policy，Renmin University of China; Jiang Ningning is Editor of Public Administration of Information Center in Social Science，Renmin University of China，Postdoctoral Candidate at Academy of Social Development and and Atrategy, Chinese Academy of Social Sciences. Beijing 100872