党的十九大对转变政府职能，深化简政放权作出了新的部署。在十八大以来“行政体制改革有效实施”并取得明显成效的基础上，为贯彻十九大提出的“赋予省级及以下政府更多自主权”、“增强政府公信力和执行力”和“一些改革部署和重大政策措施需要进一步落实”的要求，深化简政放权在遵循处理好政府之间关系、政府与市场和社会关系的原则中，将沿着从国务院向地方各级政府放权、国务院和地方各级政府共同向企业和社会组织放权的两条路径整体推进，由国务院在宏观上提出政策指导，地方各级政府在中观上制定政策策略，各类市场主体和社会主体在微观上收获政策红利，构成政府职能通过政策之舟由此及彼完成摆渡的改革过程。其中，央地政府之间的政策契合，既是改革价值无损传导的体现，又是改革目标顺利实现的保证。而在实际中存在的政策距离，会使改革价值的传导发生减损，改革目标的实现路径产生分叉，成为解决改革预期与效果的差异问题必须关注并加以排除的执行障碍。

一、央地政府之间的政策距离

政策距离概念表达的是不同层级政府制定并实施的政策之间的关系，意涵不同层级政府的政策在价值取向、价值践行、价值实效上存在的游离性差别。政府的政策必须是一套完整的体系，因而不同层级政府的政策之间应当具有高度的价值契合。完整的政策体系需要由各类结构构成，因而不同层级政府的政策之间必然形成政策关系。央地政府间的政策关系有两种，一种关系称之为具有高度价值契合而在技术层面有别的政策种属，即宏观政策、中观政策、微观政策在价值目标上契合，在技术方式上多样的政策差别，这种差别是下位政策与上位政策之间量化针对性的不同，体现为实现共同的政策目标，不同层级政府根据事责制定的具体政策之间的同向多径的差别。另一种关系称之为首先在价值层面继而在技术层面显现差别的政策距离，即宏观政策、中观政策、微观政策在价值目标和技术路径上双重分离，下位政策与上位政策之间存在异向异径的差别。在深化简政放权改革中，政策距离普遍存在，使改革政策因价值链条断裂而造成落地效应式微。

2013年以来强力推行的简政放权，对于推动全面深化改革具有整体性、根本性、决定性意义。这一轮的简政放权，核心是围绕社会权力配置、权力关系、权力运行，根据使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的价值取向，将高度集中在各级政府手中的权力进行合理分解，将属于市场主体和社会主体自主行使、自主运营、自主管理的权力完璧归赵，切实处理好政府与市场、政府与社会、政府与政府之间的关系。中央政府紧紧抓住“放管服”这一牛鼻子大力推进政府职能转变，出台了数百项改革政策。到2017年6月，国务院部门取消和下放行政审批事项的比例超过40%，不少地方超过70%;非行政许可审批彻底终结;国务院各部门设置的职业资格削减70%以上;中央层面核准的投资项目数量累计减少90%;外商投资项目95%以上已由核准改为备案管理。尤其是商事制度明显简化。工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批事项压减87%以上，注册资本由“实缴制”改为“认缴制”，“多证合一、一照一码”改革深化，企业注册登记所需时间大幅缩短，便利化程度大为提高。中央和省级政府取消、停征和减免收费1100多项，其中，中央设立的涉企行政事业性收费项目减少69%、政府性基金减少30%。2013—2016年累计为企业减轻负担2万多亿元。[1]

尽管放管服改革取得了显著成效，但宏观政策的引领效应见之于中观政策的指导效应和微观政策的落实效应，仍有较大的空间，导致宏观政策的价值取向并没有完全变为人民群众的红利体验。有效推进简政放权，需要一整套体现统一价值取向的政策体系，把国务院宏观层面、省级政府中观层面、市县级政府微观层面的放权意志、放权口径、放权实效集于一体，保证宏观全局性引领、中观区域性指导、微观属地性落实的改革推进流程。2017年开年的国务院常务会议提出，要“进一步营造稳定、透明、可预期的办事创业环境”，[2]体现了弥合政策距离的深意。

政府权力根本上体现为决定事项能不能办、怎样办的定锤功能，这一功能的效应，往往决定着谁能进入市场，进入市场能做什么事务，取得什么事效，付出什么制度性交易成本。过去，无所不有的行政审批赋予政府决定一切的功能，导致在政府与自然人和法人之间，事监与事务关系形成错位，事策与事效关系呈现扭曲，弱小的制度性服务被过大的制度性交易成本取代。简政放权，就是要取消政府不该有的定锤功能，让自然人和法人做真正的市场和社会主体而政府以扶持市场繁荣为任，让市场和社会主体自行决定事务而政府以履行科学监管为职，让市场和社会主体活力谋取事效而政府以政策催生为责，让制度性交易成本降低而政府以无偿供给制度性服务为绩。显然，当政策之间呈现种属关系时，必然在打包市场和社会主体、事务、事效和制度性交易成本等因素取消政府定锤功能方面上下一致，不同之处只是具体针对对象的差异，而当政策之间形成距离关系时，则体现为在一些地方政府，要么将市场和社会主体、事务、事效进行肢解，重心放在事务但在市场和社会主体和事效中留有余地，要么在市场和社会主体上明清理暗埋伏、在事务上先拆分后藏匿、在事效上名提速实依旧，使制度性交易成本过大的情况改观不显，在某些方面甚至不降反增。

从中央政府与地方政府在改革中的角色义务关系来看，由于中央政府与地方政府在简政放权中的改革角色有所不同，便导致角色性义务理解、义务把握、义务担当有所不同，地方政府一旦对自身在简政放权改革中的道义和责任的定义游离了全国整体性的谋略和部署，必然形成本地政策与上级政策的政策距离。

中央政府是简政放权改革的主导型决策者，是简和放的首要责任主体，是改革的上位对象，改革任务集中体现在向地方政府下放审批、监管、服务等职能，向市场和社会组织转移本级政府的相关职能两个方面，这三种角色和两种任务必然要求中央政府在简政放权中推出的政策具有引领性、示范性、彻底性。地方政府是简政放权改革的执行者，是简和放的次位责任主体，是改革的下位对象，改革任务一是承接中央政府下放的职能，二是向市场和社会组织转移本级政府的相关职能，三是经过承接和转移后整合本级政府应当履行的职能。这三种角色和三种任务使地方政府在改革中面临复杂的职能配置体系，既要重新厘清与中央政府及其部门的关系，又要重新确定与各种各样市场和社会组织的事由、事务、事责、事效的关系，地方政府自身定位和与上下左右关系定位在快速改革中的不确定性，难免导致地方政府在政策制定、执行中把握的尺度不一，从而形成地方政府与中央政府之间的政策距离。比如，中央政府推进改革的所有政策的共同指向是“简政放权”，而一些地方政府在执行中央政府决策推进本地改革的一些政策的指向，却是“减事少责”。

从地方政府在改革中的认知、胆识、能力来看，由于许多地方政府处于外压动力型改革的境遇，把改革当作任务被动执行，推进被动性改革必然导致认知不足、胆识不足、能力不足，继而形成地方政府与中央政府之间的政策距离。具体而言有以下几种情形：

一是识不到位不知放。长期以来，各级政府对行政审批权在我国五级政府之间是怎样配置的，在本级政府各个部门之间是怎样配置的，所有行政审批权的内涵、外延、载体究竟是什么，缺乏基于成熟理论指导下的整体认识。各级政府、部门及其公务员对行政审批权的理解，仅仅来源于自己日常工作的任务、流程、经验，对取消和下放行政审批权的理解，只是停留在对中央政府改革要求的原则意义上，这两种理解不足以支撑对中央政府简政放权根本要求全面准确时刻的执行认识。

二是心中无底不敢放。过去，业务主管部门实行管审批、管监管、管负责，在改革中，放了审批，有的还要管监管、管负责，有的即便不管监管，最终还要管负责，尤其一旦出现重大安全、质量事故，作为业务主管部门，依然要承担责任。因此，对一些自己拿不准的或者放出去没有接受把握的事项保持不动。

三是利益作祟不想放。“当我们走入行政管理体制改革的深处时，发现跟政府权力相连的所有变与不变，最终都与部门利益有关。”[3]掌握了审批权，必然拥有审批者的领导权、主动权、话语权，必然得到被审批者的请求、看重、服从，这两个必然为谋取直接或者间接、明里或者暗里、眼下或者将来的部门利益和个人利益，留存着希望。“当前政府简政放权存在的问题就是，由于现在有些部门过于眷恋权力，把手中一些无关痛痒的权力下放，而一些核心权力却死死地抓在手中不肯放权”，① “不放权”、“给责不给权”问题突出。因此，一些地方政府部门总是挖空心思、想方设法采取各种变通手段，东藏西匿审批权。

四是随流改革不会放。许多地方政府的部门和公务员对中央政府关于简政放权的改革要求，只是做表面文章，缺乏结合本地区、本级政府、本部门工作实际进行因应性解读、对应，将中央政府面向全国各地各级政府的改革要求作文字表意上的落实，而不作内涵实质上的执行。比如，在政府购买公共服务领域，部分政府部门认为政府购买公共服务将会削弱自身职权，因此购买意愿不够强烈，导致开展服务购买的对象多是与自己有行政或其他隶属关系的组织，购买双方不是独立的主体，这样很难形成契约关系，也不能真正获得购买服务的优势。[4]因此，虽然“三单”建立起来了，但公布的“三单”对实际运行的权力、责任的约束力并未周延。

二、政策距离作用下的职能转移实践

政策是改革的导航仪、路线图、动力泵，作为改革推进中重要影响要素的政策距离，将决定改革在决策和落实层面的方向、路径和成效。央地政府在制定与执行政策中存在的政策距离，决定着中央政府推动改革的意志与基层受众体验改革的感受之间的关联度。

简政放权改革的根本目标是，在处理好政府之间关系的基础上，切实处理好政府与市场、政府与社会关系。政府与市场、政府与社会关系的载体是治理空间，当我们引入以下三个问题，即基于政府职能转移内容，政府所转移的职能是原本就属于政府本职的管理权限，还是全能政府的历史背景下政府僭越的原本属于市场和社会的自治功能;基于政府职能转移方式，职能转移之后政府与市场和社会组织的互动方式，是双方共同发挥作用，还是单独一方发挥作用;基于政府职能落地的实际运作，其运作空间与政府管理空间与市场和社会自治空间的相对位置，是在两个空间的交叉位置，还是一个独立运作的空间进行分析时，就必须对改革中形成的治理空间作出辨析。

由于政策距离的存在，改革中形成的治理空间划分为三种，即市场和社会主体的自治空间、政府与市场和社会组织的合作空间、政府与社会之间横生环节的异变空间(见表1)。

第一，市场和社会自治空间。政府职能转移是治理职能从政府向市场和社会回归的过程，将本就属于社会自治领域的职能从政府手中交还给市场和社会，从而形成“凡属合法自由结社、行业自律、提供公共服务、行业内部微观管理等事务，都应该由社会组织自主决定、自我约束、自行管理”[5]的自治空间。过去，应当属于市场和社会自治的空间因政府的染指演变为具有行政性的政府管理空间，通过简政放权，政府以职能转移的方式将这些治理职能归还给市场和社会，自身退出市场和社会自治领域，由此形成市场和社会自治空间的“归位”。根据笔者在江西、广东、贵州三地的实践调研发现，以行业自律职能、市场监管或者公共服务提供等职能为代表的市场和社会自治职能是政府转移的重点。例如，行业培训、行业管理、检查汇报等，这类内容占到了社会组织承接的政府职能的30%以上。

既然是通过回归，构建完全属于市场和社会的自治空间，这个空间就应当具有完整性、闭合性、自控性。所谓完整性，体现为所有属于市场和社会自治的职能都无一保留地归还其中;所谓闭合性，体现为属于自治的职能完全依据市场和社会组织的运行程序、规则、流程实现内部运转;所谓自控性，体现为自治职能履行的成本、风险、效益由自治主体独立把控。然而，由于政策距离的存在与影响，改革中形成的市场和社会的自治空间并未达到预期实效，有的地方政府只是转移了部分职能而不是应当意义上的全部，导致市场和社会自治空间的完整性缺失;有的地方政府在转移职能时仅仅是转移事项，而没有转移运行事项的相关资源和手段，使市场和社会组织在事项运行中仍然依靠政府，导致市场和社会组织自治空间的闭合性不足;有的地方政府转移职能后，仍然直接或者间接插手市场和社会事务，导致市场和社会组织自治空间的自控性降低。

第二，政府与市场和社会组织互动的合作空间。虽然政府职能转移追求政府、市场、社会的三元分割状态，重构一个完全属于市场和社会的自治空间，“使政府的权力归于政府而发挥宏观管理的功能，市场的权利归于市场而高效地积累财富，社会的权利归于社会而实现公民与社会组织的有序自治”，[6]但是这并不意味着政府、市场主体、社会主体要完全分野、再无交集。鉴于“社会组织与政府在资源共享、人员沟通和组织联系等多方面相互融合”[7]的现实，政府在社会组织、市场主体承接政府职能之后，往往并不完全退出该领域，它多是更换了自身角色，继续以协作者、合作者等身份与后两者保持合作关系，从而形成一个新的合作空间。该空间内，政府不断收缩自身“运动员”的职能，仅仅保留其作为“裁判员”的职责范围，进而推动社会组织对政府职能的“边缘替代”。[8]现阶段，政府完全退出意义上的职能转移并不是此项改革最为主要的部分，实际上，政府与社会组织的合作事项占到了政府职能转移总量的60%-70%，成为政府职能转移最重要的作用空间。

合作空间的产生，不仅受到政府的价值倾向，也受到了市场主体和社会组织承接意愿与承接能力的影响，即特定的社会组织是否具备一定的意愿与能力获取到足够的政治资源与经济资源，在完善其能力的同时为其提供更多的社会资源参与到合作空间的能力具有重要的影响。遗憾的是，因为政策距离的存在，地方政府在解读职能转移标准时，多将“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”①中的社会组织具体化为“经等级评估，3A及以上的社会组织”②，由此带来的问题是将大量的未登记注册的草根组织排除在外，使得合作空间的外延不完整，也无法给于社会组织同等的竞争地位。此外，当前社会组织在参与合作当中的客观能力(组织架构、人力资源、专业能力)等方面不能满足合作的主观需求，也造成了合作很难继续深入。原本政府、市场主体、社会组织之间应该形成平等的合作主体关系，但是我国政府掌握着社会组织赖以生存和发展的合法性资源、政策资源、资金资源等等，使得社会组织不得不从心理上主动去寻求政府的支持，有的组织甚至不惜改变自身定位以承担政府的项目与职能，使得合作空间内部的平等性无法实现。例如，广东省的H组织在成立之初将组织发展定位为政府与企业或者其他社会组织的“智库”，但是在实际生活中却为了获取政府支持而大量地承担与智库并不相关的评估类的项目，这在现实生活中屡见不鲜。③

第三，探索需要产生过渡性的新辟空间。如果重构自治空间、合作空间是对政府职能进行存量改革的话，成立服务机构就是对职能转移的变量探索。因为该项措施既不属于对政府既有职能的转移和剥离，也不属于完全形式上的增加新的合作，只是部分地方政府在无法通过现有手段进行转移而采取的权宜之计，在政府与社会之间新辟一个暂时性的合作空间展开合作。例如，广东省某区为了解决政府职能转移的现实需求与社会组织承接能力不足的矛盾，成立了过渡性的机构承接政府职能。“最好该机构具有一定的政府背景”④，但是又不纳入行政序列，既可以解决对社会组织监管不足，又可以有效地推动政府职能不断向社会转移的双重问题。在借鉴英国执行机构、新加坡与香港地区法定机构的管理经验的基础上，该区先后成立了社会创新中心、文化艺术发展中心、人才发展服务中心和产业服务创新中心四个法定机构。以社会创新中心为例，该组织自成立以来，作为准政府机构充当社会组织与社会企业的孵化器，并不断指导社会创新实践，探索社会创新路径，成为了政府在社会组织管理创新当中的职能的主要承接方。

不难看出，政府职能转移过程中社会组织承接能力不足是一个广泛存在的现象，因此在中央政府无明确的限制的条件下，广东省通过变通选择设立一个过渡性的机构作为联系政府与社会组织的桥梁，并赋予其一定的资金分配权限与社会组织管理权限，具有一定的合理性。但是，有两点需要注意：其一，政府职能的转移应在政府与市场、社会之间完成，而且将社会自治的内容赋权于社会是天然合理的路径选择。但是人为的在社会与政府中间增设一个准政府机构，容易拉长政府与社会之间的距离。因此，准政府机构应该真正如政府所言，只是作为一个过渡和缓冲出现，在社会组织发育足够成熟之后逐步退出社会事务的管理，或者抹去其准公共性，以平等的社会主体的身份参与社会事务管理与公共事务提供;其二，因为其准公共性，法定机构设立以后容易侵占部分原本属于其他社会组织的生存空间，抑制其他民间社会组织的发育。例如，一些原本已经转移给社会组织承接的职能或者购买的服务项目，在法定机构成立以后，“没有告知任何理由，就说跟我们合同到期了”⑤，并将项目交由法定机构负责。基于此，政府在推动此项探索时，应在加强其合理性与合法性，在设定标准、公开流程等方面继续完善，以保证其在承担政府职能的同时切实发挥其社会组织孵化器而非替代品的作用。

三、拉近政府间政策距离、推动政府职能转移的对策建议

中央政府通过制度设计为政府与市场、社会组织的行为提供了基本的标准，包括主体选择标准、互动方式、参与原则等等。但是，由于中央政策本身为地方政府预留有许多解释空间，出现了央地政府间政策距离现象。一方面，因为政策距离的存在，地方政府可以就自身现实对其进行灵活性解构，实现政策的“落地”;另一方面，价值取向的不同造成政策工具的选择缺乏合理性与连贯性，使得政府职能转移总是落入“治标不治本”的窠臼。基于此，应将中央政府与地方政府的改革价值导向在政策制定与执行中统一起来，并在同一价值取向的基础上保证政策工具发挥正向作用，形成政府与市场和社会组织在自治空间与合作空间的并行推进。

第一，推动实现央地政府间以及政府与市场、社会组织间的价值认同。所谓价值认同，指的是“个体或社会共同体通过相互交往而在观念上对某类价值的认可和共享”。[9]在简政放权中实现的价值认同，核心是通过清权、放权、确权，明责、定责、施责，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，关键是地方政府制定的改革对策和政策，必须与中央政府的价值取向保持一致，与市场和社会主体的价值期盼形成关联，切实发挥好在地方政府层面，以具体的改革政策措施把中央政府的价值取向传导并回应给市场和社会主体的正向作用。地方政府一方面要做到对中央政府的政策精神的阐释和理解必须准确无误，切忌在执行中出偏方、开小灶、敲边鼓，又要做到倾听市场和社会组织的意见和建议，充分吸纳来自社会生产和生活一线的合理诉求，以实现政策措施的尺度符合中央政府的要求以及市场和社会组织的期待。

第二，将简政放权的价值认同转化为以政府为主导的有效实践。“政府权力如何运作以释放和培育新的公共空间，是影响当前中国社会组织公共性成长的最为关键的外部力量。”[10]在政府职能转移的过程中，政府不仅要为改革设定目标，而且要为目标的达成选择具有操作性的实践方式。政策距离的客观存在，使政府在转变职能中形成的自治空间、合作空间与新辟空间共存于市场和社会运行之中，使改革的预期与效果之间产生差距。因此，地方政府在落实简政放权的价值认同的实践中，一是应当大力扶持自治空间的拓展，以划清政府、市场和社会的边界为追求，最大限度地还权于市场和社会，促进市场和社会的自治空间在可控和有序中不断充实和完善;二是应当积极作为合作空间，在政府与市场、社会必须合作的领域，充分发挥政府主导作用，通过政策、资金大力扶持市场和社会组织发挥创业创新能动性，实现政府与市场和社会组织共同营造打破垄断、促进竞争、协商作为的的合作局面;三是应当既积极又慎重对待新辟空间，在总结得失利弊基础上，对无效或者失效的做法应及时调整，以适应性措施完善运行模式和机制。

[参考文献]

[1] 李克强在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话. [EB/OL].http://www.gov.cn/guowuyuan/2017-06/29/content_5206812.htm.

[2] 李克强.抓紧对中央指定地方实施许可事项制定清单. [EB/OL]. http://www.gov.cn/premier/2017-01/04/content_5156502.htm.

[3] 石亚军，施正文. 我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题[J].中国行政管理，2011(5).

[4] 许光建，吴岩. 政府购买公共服务的实践探索及发展导向—以北京市为例[J]. 中国行政管理, 2015(9).

[5] 石亚军，高红. 政府在转变职能中向市场和社会转移的究竟应该是什么[J]. 中国行政管理, 2015(4).

[6] 任剑涛.为政之道：1978-2008中国改革开放的理论综观[M].广州：中山大学出版社，2008.185.

[7] David Lewis. Civil Society and the Authoritarian State: Cooperation, Contestation and Discourse. Journal of Civil Society, 2013(09)：325-340.

[8] 贺立平. 让渡空间与拓展空间——政府职能转变中的半官方社团研究[M].广州：中山大学出版社，2007. 1-2.

[9] 贾英健. 认同的哲学意蕴与价值认同的本质[J]. 山东师范大学学报(人文社会科学版), 2006(1).

[10] 唐文玉.政府权力与社会组织公共性生长[J].学习与实践，2015(3).


* 基金项目：国家社科基金重大课题“内涵式大部制改革视野下政府职能根本转变研究”(编号：13&ZD034)

作者：石亚军，中国政法大学教授、博士生导师;高红，中国政法大学政治与公共管理学院讲师，北京100088
 

文中注：
① 江西省吉安市社会组织座谈会，2015年7月28日。

① 详见http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_17671 04.shtml.

② 详见http://www.gd.gov.cn/govpub/bmguifan/200904/t20090402_888 63.htm.

③④⑤ 广东省深圳市社会组织座谈会，2015年8月4-5日.