近日，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室发布了《全国综合性实体政务大厅普查报告》(以下简称《普查报告》)，这是我国首次开展的全国性、系统性的政务服务体系普查工作的重要成果，也是继2012年中纪委监察部首次摸底政务服务中心底数以来第二次全面了解实体政务大厅发展情况。《普查报告》既摸清了实体政务大厅在全国的布局和覆盖情况，还了解了各地政务大厅的创建模式、管理体制、运行机制、服务方式、创新举措和保障制度，既充分展现了党的十八大以来各级党委政府贯彻落实国家“放管服”改革决策所取得的巨大成就，也分析了政务大厅在新时期面临的问题、挑战和应对策略，为进一步发展和完善政务大厅，进而为增进群众对行政改革的获得感和回应群众对公共服务的新需要提供了决策依据。《普查报告》表明实体政务大厅已经成为建设人民满意的服务型政府的有力抓手。

实体政务大厅已经成为地方基本公共服务设施。《普查报告》显示，截至2017年4月，全国县级以上地方各级政府共设立政务大厅3058个，覆盖率94.3%，其中，省级政务大厅19个(含新疆生产建设兵团)，超过半数，而这一数字在2012年底前是10个;地级市政务大厅323个，覆盖率96.4%;县级政务大厅2623个，覆盖率达94.2%;直辖市区县政务大厅93个，覆盖率达100%;此外，乡镇(街道)总共还设立便民服务大厅(点)38513个，覆盖率96.8%，而这一数字在2012年底前为30615个，增长近8000个;国务院部门也设立政务大厅42个。江西、广西、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏7个省(区)已实现省、市、县三级政务大厅全覆盖。面对如此高的覆盖率和发展态势，应该说一站式政务服务体系在全国初步形成，也可以说，政务服务实体大厅成为地方政府一种基本公共服务设施，是一个地方建设服务型政府的标配。

实体政务大厅已经成为政府部门集中服务的平台。建设政务大厅，通过大厅这个集中性、现代化的场所，跳出原先政府部门科(处)室管理服务窠臼，为企业群众提供“一站式”、“无差别”、“标准化”政务服务、公共服务、社会服务。近年来，各级政府积极推进老百姓关注高、办件量大事项进驻大厅，大厅不断集成与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和其他服务事项，以政府行政资源“集成”为先导，以为公众提供便捷高效的无缝隙服务为目标，创建了集中服务的政务平台。普查显示，2016年政务大厅总办件量超过6.02亿件，相当于每个大厅每年办理19.7万件。目前，群众在政务大厅的办件量远远超过互联网平台，地市级86.9%办件量发生在实体大厅，西部地区更是高达97%。政务大厅服务功能从最初单纯的投资项目审批逐步扩展到便民服务、热线服务、政务公开、公共资源交易等直接面向社会公众且内在联系紧密的政务服务领域，成为集行政权力运行、政务公开、便民服务、法制监督、效能监察等于一体的综合性政务服务平台。普查报告提到了天津的依托政务大厅整合了原53条服务热线，统一整合为“88908890”，取意是“拨拨电话就灵”，全国有471个政务大厅进驻了统一的12345等政务服务热线，进行办事咨询、诉求转办、交办和督办;四川新津县政务大厅的民生诉求会办中心，年均受理群众诉求5000多件，统一接受咨询投诉，协调推进部门办理;一些地方政务大厅设立了创业咨询中心，为双创提供法律、办证、财务、技术和人力资源等服务。此外，很多政务大厅为群众进行面对面、个体化、人性化、无缝隙、全天候、可持续的全方位服务，让企业、投资者和群众“进一道门，办所有事”，极大提高了政府为群众服务的针对性和时效性，真正实现了服务型政府的宗旨和理念。

实体政务大厅已经成为政府部门协同服务的平台。政府在执行其为人民服务的各项具体职能时，通常需要各部门及其内设机构共同承担和配合，经常会出现一些需要几个部门共同办理、协作办理或衔接办理的情况。由于法规政策的局限性，各部门在处理同一相关事项时，可能是前置串联关系，也可能是并联推进关系，也有互为前置情况，政务服务大厅利用物理集中办公优势，把各部门集中到一起，使各部门在履行职责和为人民服务中目标一致、行动一致、步调一致，工作环环相扣，有问题共同商量，有矛盾协商解决，避免了各自为政、推诿扯皮、办事拖拉问题的发生。各部门的服务整合和工作协同集中到政务服务大厅后，建立政务服务协调工作机制，打破部门界限和壁垒，加强部门间的协调配合，促进交流沟通，加强监督透明，推进政府部门的资源共享与业务协同，一定程度上突破了体制和法制的一些束缚，实现了“1+1>2”的服务效果。《普查报告》提到为提高行政审批效率，各地政务大厅普遍开展并联审批，投资项目并联审批事项平均涉及6个部门，其中124个事项涉及部门超过10个，实行“并联审批”将平均办理时限由65.5天缩短至21天。此外，各地政务大厅针对多个部门业务流程普遍存在评估、审图、实地查勘等费时较多的环节，创新提出“模拟审批”、“多评合一”、“多图合一”等方式，进行联合办理，显著提高了审批效率。如江苏省镇江市推行“多评合一”改革，项目评估审批周期由141个工作日缩短到50个工作日以内;江苏省盐城市在政务大厅推行“七图’’联审，加强市县两级图纸审查联审联动，施工图联审由40多个工作日，压缩为7个工作日。为杜绝“无故不受理”、“两头受理”、“超时办理”等问题，广东、江苏、江西、陕西等地政务大厅采取了“一门式”服务模式，通过设立综合窗口，实行统一标准、统一受理、统一分办、统一反馈，有效提升了群众办事满意度。此外，政务大厅作为多部门协同服务平台，广泛采用首问负责、联合勘探、服务承诺、AB角制、一次性告知、一表制、绩效评估等制度，办事效率和服务水平显著提升。普查了解到，2985个政务大厅的17.9万个事项实现了即办即结服务承诺，立等可取，得到了人民群众的广泛好评。

实体政务大厅是“放管服”改革的前沿阵地。党的十八大以来，党中央、国务院坚持“放、管、服”三管齐下，一方面推进简政放权，大幅取消下放审批权力，另一方面推进政府职能转变，进一步创新政府管理、优化服务供给，特别是党的十八届三中全会明确提出对直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理，这些为加快政务服务大厅的发展指明了方向。政务大厅建设有利于实现标准化、公开化、规范化和均等化的政务服务，有利于实现政民互动、信息共享、部门协同和监督监察，呈现了现代政府公共服务的实施方式、实现路径和实现价值，是地方政府行政管理体制改革的有效尝试。许多直接面向社会和公众的行政改革事项，纳入到政务服务大厅统筹谋划和协调推进。《普查报告》中提到了权责清单制度在大厅的细化和落地，比如浙江的一些政务大厅将行政权力事项进一步拆分为具体服务事项，细化要求，优化流程，依法公开和加强服务监督;报告中还提到商事制度改革和多证合一改革，很多政务大厅专门设立商事登记专区，将工商、质检、税务集中起来，按照国家部署实施改革，为双创助力，多地大厅基本上都可在1至3个工作日办结企业设立登记。一些地方依托政务大厅清理归并行政审批和政务服务职能，推进“两集中、两到位”改革，各部门的审批、服务职能向一个处(科)室集中，各审批服务处(科)室向大厅集中，内设其他处(室)则从具体的审批事务中解放出来，转而负责相关业务和政策法规的研究、工作规范和标准的制定、事中事后监管，一定程度上实现了行政审批权的决策、执行与监督的有效分离，有利于形成新的监管格局。普查发现全国共有2734个政务大厅推行了“两集中、两到位”改革，占政务大厅总数的89.4%，有些地方在此项改革基础上进行相对集中行政许可权改革，目前成立行政审批局超过180个。回顾行政审批改革路径，从“一站式”集中审批到“一审一核、现场审批”，从“两集中两到位”改革到今天推行相对集中行政许可权改革，我们可以看出这些改革其实都是在以实体政务大厅为改革载体，在此基础上，建立协同一致、互补一体的运作机制，打造政府统一的政务服务界面，进一步充实了行政审批制度改革的社会价值，丰富了行政管理体制改革的方式和手段，在大幅节约行政成本的同时，为社会和市场提供了更佳的公共服务产品。可以说实体政务大厅是“放管服”改革成果集中展示的平台，是群众体验政府改革效率的前沿阵地，是企业感知改革措施落地的末端神经。

实体政务大厅将为“互联网+政务服务”提供坚强支撑。李克强总理要求大力推行“互联网+政务服务”，打造政务服务“一张网”，实现部门间数据共享，把实体政务大厅、网上政务平台、移动客户端、自助终端、服务热线结合起来，实现线上线下一体化运行，让政府服务更加聪明，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。然而，推进互联网+政务服务和建设全国统一的政务服务平台不可能一蹴而就，姑且不论各地参差不齐的信息化基础设施和民众互联网使用能力，单就发达地区和行政改革试点地区网上政务服务推进实践来看也不容乐观。普查发现，全国72.1%(2205个)的政务大厅建立了综合审批管理平台，其中超过70%的平台未能与部门办事系统实现数据共享，仅595个平台与部分职能部门的业务系统实现了数据对接。不少政务大厅在办理业务时，面临“多套系统、多个流程、反复登录、重复录入”问题，严重制约了审批效能的提升。浙江省宁波市反映，政务大厅除统一开发的审批系统外，还有市级部门系统33个，省级部门系统33个，国家部委垂直系统34个;江苏省南通市海安县政务大厅进驻部门25个，使用部委、省、市开发的办理系统30余个，有的一个部门办件系统达6个;银川市行政审批局除使用行政审批服务系统外，还同时使用8个国家部委的16个全国通用审批监管系统，以及7个自治区厅局的12个系统。广东省东莞市反映，由于已建的电子证照库与信息资源共享平台缺乏统筹考虑和有效打通，电子证照的应用和网上验证仍有难度。“互联网+政务服务”展现在线上，功夫在线下，不是信息技术达不到，而是政务运行实践和改革进程滞后，如果政务服务事项聚集在实体政务大厅都无法低水平连通共享协同，搬到网上也不可能实现，或者还可能固化了本该取消和优化的事项或环节。要适应“互联网+政务服务”发展需要，必须深入推进“放管服”改革，把不该管坚决取消，把管的不合理坚决优化，要以民众和企业办事为中心重新设计服务流程，同时要发挥实体大厅这个改革试验基地功能，沿着集中、集成、集约和简化、优化、革新的策略持续推进，进一步提升实体政务大厅服务办件能力和审批监管效果，加快与网上服务平台融合，形成线上线下功能互补、相辅相成的政务服务新模式，既充分发挥互联网平台虚拟交互、电子化、数据化、留痕化的优势，也发挥实体平台面对面交互、点对点问答、现场直接服务的优势，最终实现“两个平台一个系统、一个标准办事，多个渠道受理、多个渠道反馈”。普查报告发现，凡是线下实体政务大厅与网上办事平台实现一套系统办事、一体化运行的，均取得了较好实际效果。地级市网上办事平台中有政务大厅支撑的平台，可受理的行政许可事项比没有政务大厅支撑的平台多50.5%，其中，能够即时办结的事项数比没有政务大厅支撑的多274%，能在1个工作日内办结的事项数比没有政务大厅支撑的多320%。打造网上政务服务平台，实现政务服务“一号申请、一窗受理、一网通办”，要依托“互联网+”政务服务，增强政府大厅与企业群众之间的互动，实现创新元素的聚集、开放和共享，大幅提升政务服务效率，延伸政府的公共服务;要依托“互联网+”的灵活性和适应性，压缩审批服务环节，降低制度性交易成本，聚焦重点，瞄准堵点，更好的适应灵活多变的市场需求和公共服务需要，提高政务服务供给量和服务水平

要把政务大厅建设纳入到新时代服务型政府建设的视阈中。政务服务大厅是我们国家在改革开放过程中适应经济社会发展形势和人民群众期待，主动转变政府职能、改革行政管理制度、推进政府管理创新的重要举措，体现了我们党以人为本、执政为民的根本理念，是创新服务政府、责任政府、法制政府、效能政府和廉洁政府的成功尝试。党的十九大报告明确提出以人民为中心发展理念，要求不忘初心，牢记使命，人民对美好生活的向往就是党的奋斗目标，人民群众的获得感是评判我们党委和政府工作的最重要的标准。政务大厅已经成为一种基础公共服务设施和公共服务平台，是人民群众广泛认可的政务服务形式，从外在来讲是方便企业群众办事的公共场所，从内在来讲是转变执政理念方式，转变政府管理模式，转变政务服务机制，转变机关工作作风的要素整合，从整体来讲是社会发展的客观要求，是执政党执政理念的集中体现，是打造服务型政府的必然选择。政务服务大厅的设立与发展是既利当前又惠长远的制度设计，推进政务服务体系建设，一方面要将实体政务大厅做实，发挥实体政务大厅在推动改革中的支撑保障作用，政务服务大厅是解决政府与公众“最后一公里”或者说“最后一米”的问题，“放管服”改革必须打通这一道关，加快构建统一的“一站式”服务体系，落实“一个部门一个窗口对外、一级政府‘一站式’服务”的要求。另一方面，也要深刻把握政务服务实体大厅的发展脉络和趋势，适时调整定位，拓展功能，服务经济发展、社会治理和文化建设等各方面的发展。此外，根据全国各地政务服务大厅建设发展现状和30余家国家部委已经建立部门办事大厅的实际，政务发展过程中还有很多体制机制法制制约因素，数据平台管理统筹协同困难不少，建议从国家层面设立全国性的政务服务管理机构，加强对政务服务大厅的统一组织、协调、指导和推动，实现大厅建设、运行、发展和管理的统一规范和高效便民，为人民满意的服务型政府建设提供看得见、摸得到和可感知的支撑。

作者：中国行政管理学会副秘书长、研究员，全国信息公开与政务服务研究会副会长兼秘书长，北京 100017