doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2017.01.12
基金项目：国家社会科学基金项目“政府向社会力量购买公共服务与事业单位改革衔接机制研究”( 编号: 14BZZ068)
作者：句华，北京大学政府管理学院副教授，北京 100871

一、 问题的提出

自20世纪90年代以来，我国政府购买服务的实践经历了从初步尝试到全面推广的发展历程，如今政府购买服务业已成为政府提供公共服务的重要方式，2016年6月国务院更成立 “政府购买服务改革工作领导小组”专门统筹领导相关工作。然而究竟什么是政府购买服务，无论在实践中还是在学术界，看法并不一致，相关术语还存在着较为严重的混用现象，“政府购买服务”、“政府购买公共服务”、“政府购买社会服务”、“政府购买社会公共服务”等名词屡屡同现。

政府购买服务相关术语的混用现象体现了人们对政府购买服务内容的不同认知。在现有研究中，尽管有文献对于相关名词的含义包括政府购买服务的内容进行了讨论，但大多只针对一部分问题，并不全面，且尚未达成共识。有鉴于此，为避免概念不清给理论和实践造成混乱，本文尝试辨析上述相关术语，进而回答下述问题：(1)“政府购买服务”一词在使用上常常被用作“政府购买公共服务”的简化提法，但“服务”与“公共服务”二者能够等同吗?(2)政府购买服务的内容仅指“社会服务”吗?“社会服务”、“公共服务”及“社会公共服务”三者之间有何异同?

　　二、现有文献对相关术语关系的界定

(一)“服务”与“公共服务”的关系界定

中央层级的政策法规中，“政府购买服务”一词最早出现在2002年8月卫生部会同国务院体制改革办公室等10部门颁发的《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》中，文件提出“社区预防保健等公共卫生服务，可按照有关规定由政府举办的社区卫生服务机构提供，也可采取政府购买服务的方式，由其他社区卫生服务机构提供”。[1]而最早使用“政府购买公共服务”的则是2010年2月国家发展改革委颁布的《工程咨询业2010-2015年发展规划纲要》，纲要要求各级政府部门“要按照行政管理体制改革的要求，切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职责，建立政府购买公共服务的制度，将不适宜由政府承担的职能转移出去，加快以行业协会为主体的公共服务平台建设”。[2]

然而，此后的10多年间，官方文件对于“政府购买服务”的内容没有明确统一的界定，一方面对“服务”的定义一直较为笼统，如2014年修正的《政府采购法》中有关“服务”的内涵仅有一句，即“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”，并无进一步的解说;另一方面，对于“服务”与“公共服务”的区别并未关注，甚至明确将“政府购买服务”的内容直接限定在公共服务领域，如 2013年9月国务院办公厅颁发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)(下称国办96号文)。作为我国政府购买公共服务的纲领性文件，国办96号文第一次全面阐述了政府购买的内容，即“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性”，并强调“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。”显然，在这一表述中，“政府购买服务”被等同于“政府购买公共服务”。

直至2014年12月15日财政部、民政部、工商总局颁发《政府购买服务管理办法(暂行)》(下称《管理办法》)，购买服务的内容才首次被明确阐明，文件详细列举了应当纳入指导性目录的服务类型，将基本公共服务与社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项、其他适宜由社会力量承担的服务事项等5项服务类型并列。2015年1月《中华人民共和国政府采购法实施条例》颁布，明确提出“服务”包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，即“公共服务”是“服务”的一部分，从而进一步确认了二者之间的包含关系。

在学术研究中，探讨公共服务内涵的文章有很多，但明确阐述“服务”与“公共服务”之间区别的文献并不多见。截至2016年7月29日，中国知网上核心期刊及被收录到CSSCI中的文献有730篇同时使用两个术语，其中只有6篇文献关注到“服务”与“公共服务”的差异。其中，周佑勇[3]、冯俏彬[4]、韩俊魁[5]、常江[6]关注到了政府采购法中服务类与公共服务的不同，但并未对两者内涵做详尽探讨;杭州市财政局课题组将“政府购买服务”区分为广义和狭义两类，广义的政府购买服务指政府购买公共服务，狭义的则指政府购买本身需要的服务;[7]付士成、李昂则特别指出为政府购买服务就是政府购买公共服务，因而政府自身提供服务的事项及私人参与基础设施建设不应纳入政府购买服务范围。[8]显然，后两篇文献的观点与官方文件并不一致。另外在非核心期刊还有一篇文献从辞源上分析了服务的非实物形式的特质，并提出服务分为私人服务和公共服务两类。[9]

(二)“服务”、“公共服务”、“社会服务”、“社会公共服务”的关系界定

在中央的法规文件中，最早使用“政府购买社会服务”一词的是2011年民政部发布的《民政部办公厅关于进一步加强灾害信息员队伍建设的通知》 [10]，而最早使用“政府购买社会公共服务”的是2014年团中央下发的《共青团中央办公厅关于印发共青团各战线2014年工作要点的通知》。[11]截至2016年7月，共有18份文件使用了“购买社会服务”一词，有2份文件使用了“购买社会公共服务”一词。虽然这些文件多数出自提供社会服务职能的特定机关，如民政部、残联、团中央等部门，涉及的项目本身属于传统的社会服务，如残疾人服务、青少年权益保护等领域，但并没有对“社会服务”或是“社会公共服务”的含义加以界定。[12]

从其它中央文件来看，在民政部发布的《2015年社会服务发展统计公报》中，社会服务包括提供住宿的社会服务、不提供住宿的社会服务及其他社会服务，具体项目有养老服务、精神卫生服务、儿童福利和保护服务、残疾人服务、社会救助、防灾减灾、慈善事业、优抚安置、社区服务等社会工作，以及婚姻登记服务和殡葬服务等其他社会服务;而国家统计局编制的《中国统计年鉴》中，社会服务统计项目也大致类似，[13]基本上是民政部门主管业务的体现。

现有研究中，从政府购买服务内容的角度明确界定几个术语关系的文献相当少。核心期刊和被收录到CSSCI中的文献中有6篇探讨了政府购买“公共服务”与“社会服务”或“社会公共服务”之间的关系，但观点却并不一致，归纳起来大致可以分为三类：

第一类认为社会服务是公共服务的一部分，但给出的定义也有所不同。如岳经纶和谢菲 [14]指出，“社会服务”是指由政府或社会组织为公民提供的非现金形式，具有社会福利性质的个人或社区服务;王磊和周沛[15]认为，它是致力于实现全体公民特别是弱势群体的福祉、有别于公共基础设施建设和现金公共救济的、以服务为主要给付方式的公共服务类型;叶托和胡税根[16]将社会服务与垃圾清理等“硬性”公共服务区别开来，认为它是“软性”公共服务，包括老年人社会照顾、社区矫正等类别;彭婧和张汝立等则认为，西方国家政府购买服务经历了从购买“社会服务”到购买“公共服务”再到购买“社会公共服务”的不同发展阶段，三个阶段的政策目标、政策手段等均不相同，其服务对象也经历了从弱势群体、到公民再到包括外国人在内所有住地居民的演变，而我国现阶段还停留在“政府购买公共服务”阶段 。[17]

第二类则认为几个概念并不相同也互不隶属。例如有学者从提供主体与服务对象的角度加以区分，认为“公共服务”是政府提供的公共性服务，而“社会服务”则是由非政府组织提供的面向弱势群体的服务。[18]

第三类认为二者大致可以等同，因为服务可分为商业服务和社会服务，而政府“购买社会服务”和“购买公共服务”、“购买社会组织服务”、“购买社会公共服务”实际上是指代同一问题，只不过其立场或者着力点不同。[19]

此外，现有研究中还有一些文献探讨了中文语境下“社会服务”的含义及“社会服务”与“公共服务”的关系，只是并非从政府购买服务内容的角度出发，但是结论也是多样化的。就两个概念的关系而言，还有一种观点与上述观点不同，即认为“社会服务”包含“公共服务”，而不是相反。例如郑杭生认为“社会服务”有着广义与狭义之分，广义的社会服务是由政府、非政府组织、市场组织提供的三类服务构成，也就是说政府提供的公共服务是社会服务的一部分;[20]王思斌则认为社会服务是在社会保障(社会福利)制度框架下，由政府或社会力量向民众特别是困难群体提供的公共-福利服务。在社会不同的发展阶段，“社会服务”的范围存在差异，在不发达国家和地区，它只面向困难群体，相当于社会福利服务;而在发达的国家和地区，它惠及广大民众。[21]

　　三、相关术语的混用现象

(一)“政府购买服务”与“政府购买公共服务”的混用

尽管无论在学界还是在实践中，“公共服务”有其特定意义，即其具有公共性、公益性特征、与“服务”存在差异，这种特定表意基本上已经作为一种常识被普遍认可，但是在现实中对“政府购买服务”和“政府购买公共服务”的混用现象却随处可见。

首先，这种混用的现象广泛地存在于政府文件中。截至2016年7月29日，使用“政府购买服务”的中央层级的法规文件共有582篇，以“政府购买服务”为标题的有9篇;而使用“政府购买公共服务”的有32篇 ，却没有文件以“政府购买公共服务”为题。[22]就像最早的两份文件一样，两个名词在中央政策法规文件中，大多只是作为政府提供公共服务的可选择方式被提及。大多数文件并未对其涵义做进一步解说，且两者混用的倾向明显，这主要体现在以下两个方面：

一是使用“政府购买服务”的文件有很多是部门规范性文件，其购买服务的内容本身就属于部门主管的公共服务领域，如卫生部的公共卫生服务、气象局的公共气象服务、水利部的农田水利工程等，因而文件中所指的“服务”其实是指“公共服务”;有的文件虽未出现“政府购买公共服务”字样，但文件的主旨即是购买公共服务，且“公共服务”一词多次出现，国办96号文即属于这一类情况;

二是有11份文件同时出现两个名词。其中，除了2014年颁布的《管理办法》对政府购买服务的内容做了明确界定之外，有7份文件基本上将二者作为同义词使用;①而且有2份文件的颁布时间晚于2015年1月，也就是在中央已明确公共服务是服务中的一类，二者不能简单等同之后发布的。

其次，混用现象还广泛地存在于学术文献中。截至2016年7月29日，中国知网上核心期刊及被收录到CSSCI中的文献有730篇同时使用两个术语，其中绝大部分并未对两个术语加以明确区分(见上文)。在这些文献中，“政府购买服务”基本被用作为“政府购买公共服务”的简化提法，例如付士成、李昂明确指出“政府购买服务”是“政府购买公共服务”的缩写，[24]而财政部科研所课题组论文题目为“政府购买公共服务的理论与边界分析”，但“政府购买服务”在文中出现23次，且与“政府购买公共服务”涵义相同 。[25]

(二)“服务”与“公共服务”、“社会服务”、“社会公共服务”的混用

在中央层级政策法规中，截至2016年7月27日，同时出现“政府购买服务”和“政府购买社会服务”的文件有5份，同时出现“政府购买服务”、“政府购买公共服务”、“政府购买社会服务”和“政府购买社会公共服务”的文件有1份，[26]几个名词基本上被当作同义词使用。

值得一提的是，在上文提到的18份使用“购买社会服务”的中央层级文件中，至少有3份虽未在字面上、却是在实质上将“服务”、“公共服务”和“社会服务”混用。从文件内容上看，有的错将“政府自身需要的服务”项目(如工程监管、车辆租赁)当作狭义的“社会服务”，如住房和城乡建设部《关于印发〈住房和城乡建设部工程质量安全监管司2016年工作要点〉的通知》提出“鼓励通过政府购买社会服务的方式，解决监管力量不足的问题”，[27]再如中央国家机关政府采购中心《关于2014-2015年度中央国家机关车辆租赁定点采购(试行)有关事宜的通知》中指出，“车辆租赁定点采购(试行)执行办法”的制定是为落实政府购买社会服务政策要求;[28]有的误将“公共服务”(如农技推广)划入狭义的“社会服务”范畴，如《财政部关于印发<农业综合开发推进农业适度规模经营的指导意见>的通知》提出“支持采用政府购买社会服务方式，在项目区大面积集成推广高产高效、生态安全的品种技术，把科技推广与规模开发更加紧密结合起来，努力把项目区建成现代农业科技示范区”。[29]上述用法基本上都属于对 “社会服务”的误用。

已有学者关注到现有研究中存在将“社会服务”、“公共服务”、“社会公共服务”混用的情况，[30]截至2016年7月27日，中国知网上核心期刊及被收录到CSSCI中的文献同时出现政府购买“服务”、“公共服务”、“社会服务”、“社会公共服务”四个名词的至少有10篇，其中7篇存在四个概念混用的现象，如陆春萍“我国政府购买公共服务的制度化进程分析”。[31]而排除将“政府购买服务”作为“政府购买公共服务”简称的情况，混用“公共服务”、“社会服务”、“社会公共服务”的文献共7篇;同时出现“公共服务”和“社会服务”的共108篇;出现“公共服务”与“社会公共服务”的有42篇，如朱颂梅&仲兵、[32]张梦婉、[33]项显生、[34]王玉龙[35]等作者的相关文章;只有6篇文献对“社会服务”与“公共服务”做了区分。

　　四、讨论

综上所述，政府购买服务相关概念的界定和使用可谓相当混乱。有鉴于此，溯本清源，厘清相关概念的含义与关系也显得十分必要。

(一)“政府购买服务”和“政府购买公共服务”的关系

笔者认为，从理论上来说，“服务”与“公共服务”之间的差异显而易见。从辞源上来说，服务是指不以实物形式而以提供活劳动的形式满足他人某种需求，而“公共服务”显然是对服务内容进行了限定，即强调其“公共性”、“公益性”特征，二者不能等同。

而从政策文件上说，目前中央文件有关“政府购买服务”内容的表述的确存在矛盾之处，即国办96号文将“政府购买服务”等同于“政府购买公共服务”，而《政府购买服务管理办法》和《政府采购法实施条例》则明确“公共服务”是“服务”的一部分(详见上文)。但笔者认为，尽管从颁布机关来看，国办要高于财政部、民政部和工商总局，但《政府购买服务管理办法》属于部门规章，《政府采购法实施条例》属于行政法规，二者在效力上都应高于国办96号文，因而相关解释应当以这两部法规为准，即“服务”包括“公共服务”但不等于“公共服务”。而上文所列举的认为“政府自身服务不应列入政府购买服务范畴”的观点，实际上是将政府购买服务视作政府购买公共服务的简称，与此观点并无实质矛盾。

诚然，为使用方便以“服务”代替“公共服务”本无可厚非，但将两个显具差异的名词如此广泛地混用并不适宜，特别是在对全国均具有指导和规范作用的中央层级政策文件中尤为不妥，今后在使用上应当特别注意两个名词的区别。

(二)“公共服务”、“社会服务”、“社会公共服务”之间的关系

“社会服务”源自西方，主要是指针对脆弱群体所提供的非现金形式的、具有社会福利性质的个人或社区服务，随着经济的发展，其服务对象逐步向全体公民扩展。如国际劳工组织将“社会服务”定义为“针对大多数脆弱群体的需求和问题所进行的干预”，世界卫生组织则定义为“针对那些由于年龄、贫困失业、健康状况恶化和残疾等，在购物、住房、交通、自我照料和其他照料方面需要公共援助的人，所提供的社会支持性服务和项目”。 [36]但在中国，“社会服务”一词意涵丰富，广义与狭义的内涵外延差异较大，且学术界尚未达成共识。归纳起来，目前的分歧主要体现在以下几个方面，一是社会服务提供的主体，即除了社会组织外，政府和企业是否是社会服务的提供主体;二是社会服务的服务对象，即它是只面向困难群体还是全体公民;三是社会服务提供的方式，即它只能是非现金的劳务服务还是包括提供现金的帮助。

笔者认为，社会服务应当是以非现金的劳务服务形式，面向全体公民特别是困难群体，满足其基本生活需求的服务活动，公共机构与社会组织是提供社会服务的主要主体，但并不排除私营企业。从这样一个定义出发，“公共服务”与“社会服务”之间并非相互包容关系，而是交叉关系，因为公共服务的核心特征就是使用了公共权力或是公共资源，[37]非营利组织自筹资金提供的社会服务显然不属于公共服务;而公共服务并非只有劳务服务，它还包括基础设施建设等公用事业服务等类别。“社会公共服务”则可以看作“公共服务”与“社会服务”的交叉部分，也就是使用公共权力或公共资源、面向全体公民特别是困难群体的、满足其基本生活需求的非现金劳务服务。因而在政府购买服务的前提下，政府购买的“社会服务”，就是“社会公共服务”。

综上所述，在中国，政府购买服务的内容应当包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务两部分。因而在实践中，政府购买服务虽然可以作为政府购买公共服务的简略语使用，但二者并不能完全等同。同样，公共服务与社会服务也不能等同，并不是所有的社会服务都是公共服务。由于政府购买服务的核心是政府出资，因而政府购买的社会服务都具有公共属性，也可以称之为“社会公共服务”。

[参考文献]

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[11]http://www.ccyl.org.cn/documents/zqbf/201403/t20140331_684981.htm.

[12][22][25]参见北大法律信息网[EB/OL]. [2016-07-21]http://www.pkulaw.cn/cluster_call_form.aspx?menu_item=law&EncodingName=.

[13] http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.

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[27]http://www.zycg.gov.cn/article/show/270339.

[28] http://nfb.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/xiangmuguanlilei/201506/t20150626_1261707.html.

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[34] 王玉龙. 政府购买公共服务的运作机制及实践困扰[J]. 湖北大学学报(哲学社会科学版)，2016(1).

[35] 参见倪明胜. 社会服务概念辨识与路径优化[J]. 江西社会科学，2012(2); 王思斌. 社会服务的结构与社会工作的责任[J].东岳论丛，2014(1).

[36] 王浦劬，[美]萨拉蒙. 政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京：北京大学出版社，2010.6.　

Clarification of the Terms in Government Outsourcing

Ju Hua

  　[Abstract]In recent decades, government outsourcing has always become an important method for providing public service, since it had been introduced and impelled by Chinese government. However, the basic terms in this field have not been defined precisely, and are usually interchanged in academic circle and practice in China. In order to clarify the confusion of the terminology , this article analyzes the usage of the terms in both the policy and literature, and tries to find out what may be contracted by government in China through discriminating the Chinese terms.

[Keywords]government outsourcing, government outsourcing for public services, government outsourcing for social services, contracting for social-public services

[Author]Ju Hua is Associate Professor at School of Government，Peking University. Beijing 100871