doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2017.01.07

　　一、引言

2016年3月16日，《中华人民共和国慈善法》(下称《慈善法》)在第十二届全国人大四次会议上审议通过并予以公布，该法的出台无疑标志着我国的慈善事业即将进入一个崭新的时代。中国的慈善不再只是一个发挥社会救助功能、扮演公共服务补充角色的“小慈善”，而变成了一个覆盖几乎所有公共服务领域、扮演重要角色的“大慈善”。这意味着，在未来，慈善组织将覆盖几乎所有公共服务领域，扮演一个与市场并肩的重要角色。同时，由于慈善组织的公益属性和慈善组织问责的需要，[1]慈善组织信息公开已然成为慈善组织发展中的重要组成部分。在新的形势下，慈善组织如何以《慈善法》为依归，以信息公开为突破口，重新审视自己，从组织理念、内部规章、技术应用等方面进行自我调适，以适应转型期的制度安排、跨越式发展的技术水平以及公众对公益事业的期待，[2]无疑是一个重大的课题。

(一)慈善组织信息公开的概念

在美国，信息公开也叫信息披露，指的是特定的免税组织按照法律规定或依照申请，向社会公开自身信息的行为。这一概念所包含的要件主要包括公开主体、公开方式、公开对象和公开范围四个方面。

当前，我国慈善组织信息公开随着《慈善法》的出台，有了特定的含义。《慈善法》第八章第六十九条中明确指出：县级以上人民政府建立健全慈善信息统计和发布制度。县级以上人民政府民政部门应当在统一的信息平台，及时向社会公开慈善信息，并免费提供慈善信息发布服务。《慈善法》第十章第九十七条规定：任何单位和个人发现慈善组织、慈善信托有违法行为的，可以向民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织投诉、举报。民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织接到投诉、举报后，应当及时调查处理。《慈善法》明确了慈善组织信息公开的法律救济途径。根据《慈善法》的规定，我们认为，所谓慈善组织信息公开，是指慈善组织或相关政府职能部门通过统一信息平台和其他途径向政府、社会等相关对象公开其慈善信息的活动，且公开对象有权申请救济。其主要内容包括以下几点：

第一，信息公开的主体：可分为直接主体和间接主体。直接主体指的是在民政部门登记的基金会、民办非营利组织、社会团体。间接主体指的是需要向社会公开慈善信息并提供发布服务的民政部门和其他相关部门。

第二，信息公开的途径：各主体发布慈善信息时所采取的平台和方式。主要包括民政部门建立的统一信息平台和其他便于公众查询的方式。

第三，信息公开的对象：信息公开的接受者或向谁负责。对象主要包括社会公众、捐赠人、受益人等。

第四，信息公开的内容：信息公开中法律规定的公开范围。包括基本信息、治理信息、财务信息、项目信息、动态信息等。

第五，信息公开的救济：相关对象有权向民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织投诉、举报，享有救济权利。

(二)慈善组织信息公开的分析框架

慈善组织信息公开实际上也是一种信息传播行为。从传播学的角度来讲，可以将信息公开的主体、对象、内容、途径、救济五个方面整合到传播模式当中去。1948年由美国政治学家H.D.拉斯韦尔提出的“5W”模式(又称传播的政治模式)，该模式首次将传播活动解释为由传播者、传播内容、传播渠道、传播对象和传播效果五个环节和要素构成，即谁(who)、说什么(says what)、通过什么渠道(in which channel)、对谁说 (to whom)、产生什么效果(with what effect)。“5W”模式概括性强，对大众传播的研究起到了很大的推动作用，但忽略了“反馈”传播因素，存在局限性。20世纪50年代，美国传播学者W.施拉姆提出的施拉姆模式弥补了这一缺陷，是较为流行的人际传播模式。此模式强调传者和受传者的同一性及其处理信息的过程，揭示了符号互动在传播中的作用。图1中的“信息反馈”表明，传播是一个双向循环的过程。

根据施拉姆模式，慈善组织信息公开可形成一个双向循环的模式或分析框架，即信息公开主体、对象、内容、途径、救济五要素分析框架，信息公开主体通过一定的途径向相关对象公开相应内容，而信息公开对象也可通过这个途径进行信息反馈，实现法律救济，这是一个双向循环的信息公开过程。具体框架如图2：



　　二、《慈善法》颁布前我国慈善组织信息公开的立法状况

1993年10月全国人民大表大会出台《中华人民共和国红十字会法》，开启了我国慈善组织信息公开之路。1998年至2004年期间，我国慈善组织信息公开在立法内容上不断丰富、具体，并在各个法律层次中均有建树。2005年至2007年期间，我国开始制订专门的信息公开法律文件。2008年至2015年慈善组织信息公开方面的丑闻不断上演和催化，我国在立法上不断修订和完善。直到2016年，《慈善法》正式出台。《慈善法》颁布前，我国慈善组织信息公开的立法可以被划分为四个阶段：

第一阶段：慈善组织信息公开立法的正式开启。中国基金会最早出现于1981年，当年全国成立了7家基金会。虽然当时国务院要求基金会定期公布收支账目，但并未针对信息公开制订相应法规。直到1993年10月，全国人民大表大会出台了《中华人民共和国红十字会法》，其中规定了红十字会经费的来源和使用情况，并要求其每年都必须向红十字会理事会报告，红十字会的经费使用情况依照国家有关法律、法规的规定，接受人民政府的检查监督。这部法律开启了中国慈善组织信息公开的先河。

第二阶段：慈善组织信息公开立法的丰富和发展。1998年至2004年期间，我国出台和修订了诸多关于慈善组织信息公开的法律文件，这些文件不仅涵盖各个法律层次，并且在立法内容上越来越丰富和具体。这一阶段主要出台和修订的法律文件有：《社会团体登记管理条例》(1998)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)、《中华人民共和国公益事业捐赠法》(1999)、《中华人民共和国会计法》(1999)、《基金会管理条例》(2004)、《民间非营利组织会计制度》(2004)、《中华人民共和国宪法(修正案)》(2004)等。这一阶段，从强调信息公开的重要性，到规定公开主体、公开对象和公开内容，并且提及了法律救济的问题，慈善组织信息公开的基本轮廓渐渐被勾勒出来。但问题也很明显，比如公开主体和公开对象单一、没有提及信息公开途径、公开内容仅强调了捐赠和资助方面、法律救济不明确等。

第三阶段：慈善组织信息公开的专门法律文件出台。以2005年《基金会信息公布办法》的公布为标志，中国出台了慈善组织信息公开的专门法律文件。这部法律文件规定了慈善组织信息公开的主体、对象、内容和途径，慈善组织信息公开的基本轮廓渐渐清晰起来。但在救济问题上，只规定了“信息公布义务人不履行信息公布义务或者公布虚假信息的，由登记管理机关责令改正，并依据《条例》第四十二条规定给予行政处罚。”并未明确公众在法律上的救济途径和方式。同时，规定的慈善组织信息公开主体、对象、内容和途径也较为模糊和片面，比如公开主体被称为信息公布义务人，所指称的主体并不明确;公开对象主要是登记管理机关，忽略了其他公开对象;公开途径只是规定“信息公布义务人公布信息时，可以选择报刊、广播、电视或者互联网作为公布信息的媒体”，这种途径显然缺乏建立统一公开途径的意识。

第四阶段：慈善组织信息公开立法的反思和修订。2008年汶川地震捐款被挪用以及“郭美美事件”等一系列慈善组织信息公开的丑闻不断上演和催化，2008年至2015年期间，慈善组织信息公开的立法得到了修订和完善。2008年《汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》公布，规定慈善组织要公开抗震救灾资金物资的管理和使用信息，应当坚持真实全面、及时快捷、方便群众、有力监督的原则，政府及其各接受部门和单位应当主动向社会公开接受抗震救灾捐赠资金的来源、数额、分配去向、用途、数量及使用结果。这一法律文件对公开的内容进行了全面而具体的规定，同时，明确了公众的救济权利。2011年，《公益慈善捐助信息公开指引》公布，进一步明确了信息公开的五项基本原则以及信息公开的内容，确定信息公开的时限及方式。这一阶段的法律文件进一步丰富和完善了慈善组织信息公开的立法。

　　三、《慈善法》颁布后我国慈善组织信息公开的立法状况

2016年3月16日，《慈善法》在第十二届全国人大四次会议上审议通过，其中第69条至76条为信息公开的法律规定，分别规定了政府部门、慈善组织、慈善信托的受托人应向利益相关者公开的信息内容。其中政府部门和相关行政部门需要公布的主要内容为慈善组织的基本信息、登记备案事项、检查评估结果、购买服务信息，以及享受税收优惠资格的慈善组织名单。慈善组织信息公开的内容包括组织章程和决策、执行、监督机构成员信息以及重大的变更信息，每年向社会公开其年度工作报告和财务会计报告。且具有公开募捐资格的慈善组织的财务会计报告须经审计。同时规定涉及到国家重要机密的信息不用公布。《慈善法》的颁布较为全面系统的规定了信息公开的主体、内容、对象、途径以及救济权利，并且赋予民政部门相关权利，对违反《慈善法》相关规定的慈善组织给予处罚。该法于2016年9月1日起施行，该法的颁布为慈善组织信息监管提供了严格而全面的制度支撑，使各监管部门和慈善组织在遇到实际问题时有法可依(见表1)。

2016年5月26日民政部新修订的《基金会管理条例》正式对外征求意见，这是《慈善法》通过后，慈善领域的一部非常重要的行政法规。在慈善组织信息公开方面，这部行政法规在《慈善法》的指引下，又有哪些具体的变化?这种变化无疑将指引未来中国在慈善组织信息公开方面的立法方向，具体变化见表2。

具体而言，在《慈善法》颁布后，慈善组织信息公开的立法变化主要有如下几点：

1.慈善组织信息公开主体更明确，权责更明晰。没有再笼统介绍各个主体的信息公开权责，将登记管理机关、登记管理机关以外的其他政府部门和慈善组织各自要承担的信息公开权责划分得更加细致。

2.强调建立以民政部门主导的统一信息平台。基本上所有的信息都需要通过统一的信息平台来进行公布。同时，也强调了民政部门和其他政府部门之间的信息共享机制，这将有利于信息的统一性、及时性和有效性。

3.区分了不同类别慈善组织的信息公开内容或范围。不再笼统地规定慈善组织信息公开的内容或范围，区分了一般慈善组织、具有公开募捐资格的慈善组织、开展定向募捐的慈善组织、慈善信托等不同类别慈善组织的信息公开范围。

4.明确了慈善组织信息公开的法律救济途径。《慈善法》第十章第九十七条规定：任何单位和个人发现慈善组织、慈善信托有违法行为的，可以向民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织投诉、举报。民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织接到投诉、举报后，应当及时调查处理。第十一章第九十九条进一步规定了慈善组织的法律责任。

5.明确了建立信用记录制度和评估制度。第九十五条规定：县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织及其负责人信用记录制度，并向社会公布。另外规定：民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评估结果。

　　四、当前我国慈善组织信息公开面临的问题与挑战

《慈善法》在信息公开主体、对象、内容、途径和救济方面都做了明确规定，确立了中国未来在慈善信息公开方面的立法路径。相比而言，之前各位阶的法律文件都存在诸多问题，如立法真空、抽象模糊、缺乏一致性。依据《慈善法》的规定，我们从慈善组织信息公开的主体、对象、内容、途径和救济五位一体的分析框架出发，总结出现有法律文件中存在的具体问题，以期对未来中国立法提供借鉴。

第一，我国现有已生效的立法对慈善组织信息公开的主体未做统一规定。慈善组织信息公开主体是需要首先确定的问题，虽然《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》、《公益慈善捐助信息公开指引》、《规范基金会行为的若干规定》等法律法规中都规定了信息公开主体，即以慈善组织或者慈善组织的登记管理机关为公开主体，或规定两者皆为公开主体，但这些主体未做统一规定，且都未具体规定各主体所承担的具体责任，导致公开主体不明或出现重叠现象，这样就造成慈善组织信息公开出现推诿现象，从而导致透明度不高的问题。根据2014年度中民慈善信息中心发布的《2014年度中国慈善透明报告》显示，2014年度我国慈善透明指数为44.10(总分为100)。从我国慈善组织及民间公益组织信息披露的整体情况来看，近年来我国慈善组织信息披露的透明度呈逐渐上升趋势，但从绝对值来看，并不是太高，还有提升的空间。



第二，慈善组织信息公开内容不明确。主要问题表现在两个方面：一是各项内容的信息公开缺少具体的实施细则。《公益慈善捐助信息公开指引》将信息公开内容分为基本信息、慈善活动、财务、捐赠、日常工作等，但缺少具体的实施细则，导致各项指标信息公开的情况都偏低，特别是财务信息公开，问题显得尤为严重。从图3可以看出，除基本信息公开程度比较满意外，其他各项指标的公开程度都偏低，特别是2015年度财务信息披露透明度最低，占理论满分比仅为8%。二是慈善组织信息公开内容未作区别性对待。现在已实施的立法没有体现对不同类型、不同规模的慈善组织信息公开的不同要求，而是对现存的慈善组织信息公开做同质化的规定，导致各类慈善组织的信息公开程度非常悬殊。从不同类型的组织之间的比较来看，2014年度，基金会整体透明度最高(52.71)，尤其是非公募基金会指数为53.63，较总均分高出9.53分。慈善会的透明指数较之上一年，虽然增长了26.1%，但慈善会仍是平均分最低的一类组织。民办非企业的指数下降了21.45%，是分数下降最多的一类。[4]

第三，慈善组织统一信息公开平台亟待建立。《慈善法》出台前，我国的法律并未规定要建立统一的信息公开平台，导致各地方都建立了很多类型的信息公开平台，有些地方干脆就没有建立相应信息公开平台，存在着诸多问题，如缺乏统一规范、时效性不高、信息很难共享等。目前，我国慈善组织信息共享平台主要有政府平台、大众媒体平台和行业平台三类，其中政府平台20个，大众媒体平台9个，行业平台4个。我国民政部最早于2006年设立中国慈善信息平台，并开通了市级信息平台，目前，江苏、长沙、广州等10省市信息平台均已建立完毕，并在相应的县级以上城市都建立了慈善信息平台。但是经过10年的发展，目前我国仍有71%的省市尚未开通省级信息平台，且相互之间保持独立，缺乏信息交换和共享。

第四，慈善组织信息公开的对象缺乏救济途径。在法律上，政府机关有监督慈善组织公开的职责，社会公众有监督慈善组织信息公开的权利。我国现有的慈善组织数量众多，政府对慈善组织的监管会存在疏漏现象，所以社会公众对慈善组织的监督尤为重要，而社会公众对慈善组织监督的重要前提之一为知情，只有慈善组织对信息进行公开后，社会公众的监督权与知情权才可得以实现。有权利必有救济，信息权利救济必然成为信息公平在制度层面的必然路径和有效保障。《慈善法》明确了慈善组织信息公开的法律救济途径，但亟待出台具体实施条例。

　　五、讨论和总结

根据《慈善法》的指引，针对现有法律现状的问题和挑战，我们对未来中国慈善组织信息公开的立法，提出四个方面的解决思路。

第一，规范慈善组织信息公开的途径，将需要公开的信息都纳入到统一信息平台中。建立健全统一信息平台和多主体的信息共享机制，主要包括四个层面的平台：国家层面的公益慈善信息共享平台、区域性的公益慈善信息共享平台、公益慈善组织的信息平台以及第三方监督评估机构的信息平台。

第二，《慈善法》对慈善组织信息公开平台的主体进行了较为明确的分工，但依然需要在具体实施条例中进一步形成统一的规范并明确权责关系。未来立法中需要着力解决三个方面的问题：形成统一的公开主体;从中央到地方各个层面的政府部门的责权划分;不同类型和不同规模的慈善组织的责权划分。

第三，相对于《慈善法》出台前，目前信息公开内容的立法有了进步，但这些规定依然缺乏对很多不同类别的慈善组织进行细分，这在未来的实施条例中必须明确。我国可以按必须公开的信息和选择公开的信息进行划分。必须公开的信息就是所有慈善组织都必须公开的信息，是信息公开的最低要求。选择公开的信息是根据不同类别的慈善组织，它们所要公开的信息选项不一样。所有的信息公开内容都可以由民政部门和其他政府部门制定成表格形式。

第四，《慈善法》提出了慈善组织信息公开的法律救济途径，但我国在信息公开的救济上仍需明确三个方面的问题：一是社会公众的救济权。二是社会公众的救济途径。三是实现救济的具体操作程序和具体罚则。我国可建立两种主要的救济途径：一是如果慈善组织未按照规定披露信息的，慈善组织的负责人或对披露负有职责的人将受到处罚。二是如果申请人认为慈善组织未履行规定披露义务的，可以向该组织总部所在的民政部门提出申请，要求强制公开。

总的来说，本文主要是从慈善组织信息公开的概念和内涵出发，确立了一个信息公开研究的分析框架，即慈善组织信息公开的主体、对象、内容、途径和救济五位一体的分析框架。《慈善法》的出台，为慈善组织信息公开的立法确立了一个纲领性文件，对比目前已有的法律体系，还有诸多问题和挑战，这些问题和挑战将成为我国日后立法的重点。未来中国应着重从五位一体的视角，全面具体地构建一个统一的慈善组织信息公开的法律体系。

　　[参考文献]

[1] 何华兵，万玲.中国非政府组织问责路径探索[J].中国行政管理，2015(11).

[2] 党生翠.慈善组织信息公开的新特征：政策研究的视角[J].中国行政管理，2015(2).

[3] 中国民间公益组织透明度发展研究报告(2015) [EB/OL].http://www.chinagti.org/2015 报告.pdf.

[4] 彭建梅.中国慈善透明报告(2009-2014)[M].企业管理出版社，2014.

Research on Present Legislative Situation and Problems of Charity

Organizations’ Information Publicity under the Background of Charity Law

He Huabing

  　[Abstract]Making charity organizations’ information public is an important content of credibility construction, and the central enabler for the long-term healthy development of philanthropy. Charity law makes clear the important legislative principles and contents of opening charity organizations’ information, which established a guiding document for legislation of charity organizations’ information publicity in China. In regard to the current legislative situation of charity organizations’ information publicity in China, various problems and challenges such as the legislative vacuum, being abstract and ambiguous, and absence of consistency are still existed. This research starts from analyzing the subject, object, content, approach and relief of charity organizations’ information publicity, then combs its current situation systematically, and last compares the charity law with other legal system. According to the analysis above, the problems, challenges and solution thinking facing China are expounded.

[Keywords]charity organizations, information publicity, legislation, charity law

[Author]He Huabing is Associate Professor and Director at Scientific Research Department of Guangdong Peizheng College. Guangzhou 510830