20世纪90年代，我国人才高地建设起步于上海，迄今已遍布全国许多省市，成为当地党委和政府落实人才政策、发挥人才作用、促进经济社会发展的重要抓手。调研发现，许多地方的人才高地建设确实取得了重要的进展和成效，但也存在一些不容忽视的问题，其中就包括政策和行为的短期化。这种急功近利的短期行为，非常不利于建设有特色高水平的人才高地。解决这一问题的重要途径之一，就是研究制定人才高地建设战略。
一、研究制定人才高地建设战略的必要性
1.研究制定人才高地建设战略，是贯彻落实国家重大发展战略的需要
清末民初学者陈澹然有句名言：“不谋万世者，不足谋一时;不谋全局者，不足谋一隅。”这句名言之所以被此后的战略家和战略学者广为引用，是因为它精确地概括了战略的两大要点和规律。各地要适应未来经济社会发展的需要，建设有特色高水平的人才高地，就必须瞄准世界科技革命和产业变革的新趋势，以国家重大发展战略为指导，研究制定人才高地建设战略。
众所周知，新一轮科技革命和产业变革已经风起云涌。为抓住新一轮科技革命和产业变革的机遇，中央制定了创新驱动发展战略，明确提出了三步走的战略目标：第一步，到2020年，进入创新型国家行列，基本建成中国特色国家创新体系，有力支撑全面建成小康社会目标的实现。第二步，到2030年，跻身创新型国家前列，发展驱动力实现根本转换，经济社会发展水平和国际竞争力大幅提升，为建成经济强国和共同富裕社会奠定坚实基础。第三步，到2050年，建成世界科技创新强国，成为世界主要科学中心和创新高地，为我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大支撑。
习近平同志指出：“人才是创新的根基，创新驱动实质上是人才驱动，谁拥有一流的创新人才，谁就拥有了科技创新的优势和主导权”;“人才是创新的第一资源。没有人才优势，就不可能有创新优势、科技优势、产业优势”。为实现创新驱动发展的战略目标，迫切需要培养造就、吸引凝聚既能适应现实发展需要，又能有效应对未来挑战的创新型人才。“十年树木，百年树人”。要培养造就、吸引凝聚创新驱动发展战略所迫切需要的人才，就必须研究制定人才高地建设战略，明确未来10-15年人才高地建设的战略目标和战略重点。
2. 研究制定人才高地建设战略，是建设有特色高水平人才高地的需要
我国经济发展要避免重复建设，人才高地也要避免重复建设。否则，千篇一律、千人一面，就失去了竞争优势和市场价值。
人才是为经济社会发展服务的。因此，人才高地建设战略也必须适应经济社会发展的需要，根据本地的经济特色和重点以及产业结构的调整方向，明确人才高地建设的特色和重点，有所为有所不为，有所大为有所小为，在彰显特色的前提下提升水平。而建成有特色高水平的人才高地，并不是短期所能做到的，必须从长计议，制定长远的人才高地建设战略，并为之不懈努力。
3. 研究制定人才高地建设战略，是凝聚人才充分发挥人才资源作用的需要
充分发挥人才资源作用，需要比较稳定的人才队伍。人才队伍的稳定很大程度上受心理预期的影响。研究制定人才高地建设战略，向人才展示未来10-15年人才发展的目标和愿景，能够对国内外人才产生强大的吸引力，对已有人才产生强大的凝聚力，使现有人才在稳定的心理预期下，谋求自己事业的长远发展，从而最大限度地发挥现有人才的作用。而在人才高地建设中，缺乏长远的战略规划和设计，必然导致政策目标的短期化，从而使人才特别是高端人才增加不确定性，缺少安全感，不利于凝聚人才和发挥人才作用。
二、明确人才高地建设的战略目标
有特色高水平，是对人才高地建设战略目标的基本要求。如何具体明确人才高地建设的特色和水平，则需要各地根据本地的发展要求实事求是地加以研究和确定。
人才高地的特色，主要体现在人才队伍的结构上，即在特定的时间段(10年或更长时间)，哪几类人才是人才高地吸引和凝聚的重点?对此，许多地方已有明确的思路和规划。但也有的地方，思路不够明确，重点不够突出，存在着“捡到篮子就是菜”的现象。这种现象，势必导致人才结构难以适应本地经济社会发展的要求，并在一定程度上造成人才资源的闲置和浪费。
各地在人才高地建设中都在追求高水平。人才高地水平的高低可以根据人才匹配度、人才整体水平、人才高端化程度和人才产出效益等核心指标加以衡量。由于人才对经济社会发展既有支撑作用，又有引领作用和示范效应，因此，在人才高地建设中适当追求高水平，是完全必要的。
从国家和世界来看，人才高地大体可以分为世界级、国家级和地方级三个层次。所谓世界级人才高地，即汇聚了较多的世界级高端人才，在科技创新和产品研发中走在世界前列、引领世界潮流的人才高地。例如，被公认为是世界级人才高地的美国硅谷，集聚了美国各地和世界各国100多万科技人才，其中包括美国科学院院士1000多人，获得诺贝尔奖的科学家40多人。此外，还集中了一些引领世界潮流的科技创新企业，如微软公司、苹果公司、惠普公司等。
国家级人才高地是指汇集了国内外较多的高端人才，引领国家科技创新潮流，带动国家产业结构转型升级的特定区域。在我国，北京中关村是公认的国家级人才高地。到2015年底，中关村集聚了230.8万人才，主要劳动年龄人口受过高等教育的比例达73.7%，高层次专业技术人才占专业技术人才的比例为21.6%，每万名劳动力中研发人员为2620人，院士764人，国家千人计划人才1091人。国家“千人计划”人才占北京市的82%，占全国21%。在中关村示范区，集聚留学归国人员2万人，“海聚工程”人才424人，占北京的70%。在从业人员中，本科及以上学历人才占52.1%,实现亿元收入需要从业人员数量为56.7人。到2015年底，累计主导创制国际标准202项。与其他省市的人才高地相比，北京中关村无论是人才资源总量、人才资源整体素质、高端人才总量、人才创新创业能力和产出效益，都遥遥领先。
所谓地方级人才高地，是指汇集了国内外和省内外较多的高端人才，能够在一些领域引领本地和国家的科技创新潮流，有效促进本地产业结构转型升级的特定区域。依据上述指标，可将地方人才高地划分为地方一级和地方二级。深圳市南山区、南京市江宁区和栖霞区、杭州市余杭区、青岛市崂山区等，可视为地方一级人才高地。其主要特点是院士和国家千人计划人才总量比较多，发挥作用比较大。例如，截止2015年底，深圳市南山区有院士8人、国家千人计划人才128人;南京市江宁区有院士38人、国家千人计划人才19人，栖霞区有院士39人、国家千人计划人才69人;杭州市余杭区有院士18人、国家千人计划人才87人;青岛市崂山区有院士28人，国家千人计划人才27人。
国家和各省市应制定相关政策，鼓励人才高地升级，如在未来10-15年，国家级人才高地应发展成世界级人才高地，若干个地方一级人才高地应发展成国家级人才高地，一部分地方二级人才高地应发展成地方一级人才高地，使我国的人才高地建设能够有力地支撑创新驱动发展战略等国家重大发展战略。
三、构建人才高地战略的领导体制和管理机制
1.改革和完善领导体制，克服党政一把手变动频繁的弊端
制定和实施人才高地建设的长远战略，难免受到现行领导体制中党政一把手变动频繁的影响和制约。地方党政一把手调整频繁，加之不够科学的政绩考核体制，使许多地方党政领导行为出现比较明显、比较普遍的短期化。尽管不少地方也制定了地方经济社会发展战略和人才战略，但这些战略名义上为5年，而实际上，当地方主要领导调整后，相关的“战略”也会因为领导的变更而变化。真正制定和实施一项10-15年的长远发展战略，一张蓝图绘到底的实在是凤毛麟角。
显然，不改革地方领导体制，地方人才高地建设长远战略就难以制定和出台，即使出台了，也难以真正付诸实施。为切实解决这一问题，可选择以下对策。
(1)依法严格实行地方主要领导的任期制和责任制，任期未满，原则上不得调整。对于因违法违纪、退休和故去而必须调整的，调整后也必须实行法定任期制和责任制。每届必须干满一个任期，可以连选连任一届。每届依法明确任期目标责任制，并对任期目标实行终身追责。
(2)改革领导干部政绩考核指标体系。在领导干部政绩考核中，既要考核当前的政绩，也要考核一任领导在任期间，是否制定和执行了包括人才高地建设战略在内的长远发展战略，是否对本地的长远发展创造了相应的环境和条件。对于只顾当前的短期效益而不为地方长远发展考虑和谋划的地方党政一把手，原则上不予提拔和重用。
(3)人才高地建设战略由本地人大常委会讨论决定和监督实施。我国宪法明确规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”;“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”。习近平同志也明确要求，要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力。①发展和完善人民代表大会制度，确保人民代表大会的地位，充分发挥各级人民代表大会的作用，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。研究制定人才高地建设战略，属于地方的重大事项，应由地方人大常委会进行决策并监督执行，地方党委和政府的主要职责，是负责具体贯彻执行。人才高地建设战略一经人大常委会讨论通过后，未经法定程序，不得随意修改，更不得随意废止。这是在现行体制下克服领导行为短期化的行之有效的办法。
2.落实中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，深入推进人才管理体制改革
2016年3月21日，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，对深化人才发展体制机制改革作出了全面部署。紧密结合实际贯彻落实中央的精神和部署，应重点解决以下问题。
(1)根据政社分开、政事分开和管办分离的要求，强化地方党委和政府人才宏观管理、政策制定、公共服务、监督保障等职能，推动人才管理部门简政放权，消除对用人主体的过度干预，建立政府人才管理服务权力清单和责任清单，清理和规范人才招聘、评价、流动等环节中的行政审批和收费事项。
(2)加强用人单位的责任制，落实用人单位的自主权。在人才资源管理中实行简政放权的前提，是加强用人单位的责任制，没有这一条，简政放权在实践中就可能走样变形。因为，没有明确的责任制和严格的考核机制，一些用人单位的主要领导就可能任人唯亲或设租受贿。只有依法明确用人单位主要领导的责任制和相应的考核机制，才能较好地避免这种现象，也才能全面落实国有企事业单位和社会组织的用人自主权，较好地发挥用人主体在人才培养、吸引和使用中的主导作用和决定作用。
(3)创新事业单位编制管理方式，对符合条件的公益二类事业单位逐步实行备案制管理。改进事业单位岗位管理模式，建立动态调整机制。探索高层次人才协议工资制等分配办法。
3.推进以分类管理为基础的能力主义管理
所谓能力主义管理， 即唯有能者宜在其位。它是由三个系统有机构成的，即公正评价系统、公正待遇系统和能力开发系统。这三个系统构成了能力主义管理三角形(见图1)。
在能力主义管理中，以公正评价为基础，对人才给予公正待遇。这里的待遇，包括职位、工资福利和荣誉等。经过评价，如果一个人的能力可以胜任更重要的工作，就进入公正待遇系统，给予人才与其能力相应的职位和待遇。如果经过评价，一个人有明显的弱项或不足，则进入能力开发系统，进行素质能力培训。经过培训，弱项或不足得到弥补，可以回原岗位工作;培训后能力得到明显提高，则进入公正待遇系统;经过培训，弱项或不足仍然没有得到弥补，那就离开该系统，另谋出路。
在能力主义管理中，公正评价系统是基础。对人才能力进行公正评价，首先，要对人才进行科学分类;第二，对每类人才的能力结构进行细化和尽可能的量化;第三，探索和实行符合公正原则的能力评价体系，包括评价主体、评价体制机制、评价程序和方法，等等。公正待遇系统是关键。这里，核心问题是用人导向和用人原则的问题。传统的用人导向是任人唯亲(亲人、亲信)，现代用人导向是任人唯贤和德才兼备，用人原则是能岗相宜。所谓能岗相宜，包括三个方面，一是人才能力的性质和类型要与工作岗位相适宜;二是人才能力大小强弱要与工作岗位相适宜;三是人才的意愿和志趣要与岗位相适宜，即人才有兴趣和志向愿意从事某一岗位的工作。能力开发系统是能力主义管理的加油站。人才具有极大的潜力，经过持续不断的开发，能够在较长时间内最大限度地发挥人才的能力和作用。人才能力开发的前提是对人才能力的评价，其中主要评价人才能力与岗位的适应程度。如果某个人才的能力与工作岗位的要求有差距，而该人才又愿意从事该岗位的工作，就需要对其进行开发或培训，以弥补其短板，解决人才能力与相应岗位不相适应的问题。
能力主义管理的主要优点是：(1)能够比较客观、公正、全面地评价人才的能力，防止和克服以往人才评价的主观性和片面性;(2)能够充分发挥人才的特长和潜力，有效克服用人上的不正之风和因能力与岗位不适应所带来的低效率等弊端;(3)能够将人才的使用与开发有机结合起来，从而在较长时期内更好地发挥人才的作用。
由于能力主义管理有以上特点和优点，应在试点的基础上，尽快加以推广，使人才资源管理真正纳入科学化轨道。
四、将人才高地建设的重点转到创造良好的发展环境上来
在人才竞争越来越激烈的形势下，不少地方为争夺人才采取的通常做法，仍然是提高人才的薪酬待遇和出台各种优惠政策，如税收优惠、低利贷款、廉价土地、项目资助等。毫无疑问，薪酬待遇和优惠政策对人才来说，肯定具有吸引力。但必须看到，随着经济发展进入新常态和创新驱动发展步入新阶段，传统的招才引智办法已经作用有限。为提高对人才的吸引力和凝聚力，必须更加注重人才宜居宜业环境建设。因为，现代人才竞争说到底是人才创新创业环境的竞争。对高端人才更是如此。调查显示，吸引高端人才的首要因素不是薪酬待遇，而是科学的人才资源管理体制和良好的创新创业环境。哪个地方的人才管理体制和创新创业环境有利于实现他们的人生价值，他们就会流动到哪里，在那里创新创业。而薪酬待遇充其量只排在第三位。
1.人才发展良好环境的主要内容
集聚人才并使之充分发挥作用的环境主要包括以下内容：(1)良好的自然环境，如良好的空气质量、水质、土壤、植被等。美国硅谷之所以被称为创业企业的栖息地，就是因为这个栖息地涉及土壤、气候、水源、植被和生物多样性等多个生态元素或生态链，它们相互关联，相辅相成，构成了企业创业发展的良好环境。①(2)良好的基础设施，包括良好的交通运输、供电设施、通讯设施、自来水设施等。(3)良好的社会环境，包括良好的法治环境、社会治安、社会秩序和市场经济秩序、社会信誉体系、社会风气，以及公平正义的社会氛围等。(4)良好的公共服务，包括高质量的基础教育，良好的劳动就业服务，较高水平的社会保障、基本社会服务、医疗卫生服务以及良好的住房保障和公共文化服务，等等。
2.转变政府职能，建设服务型政府
(1)加大政府职能转变的力度，将政府的主要职能转变到公共服务上来。当前，迫切需要尽快解决人才反应强烈的住房、环境、子女教育、社会保障、医疗卫生和交通不便等突出问题。为提高中小学的教学质量和医院的医疗水平，应加大力度引进高水平的中小学教师和知名医生，配齐教学和医疗设备。在中小学教育上，为贯彻落实公平原则，实现基础教育服务的均等化，可借鉴某些发达国家的经验和做法。例如，日本中小学的硬件设施按照国家统一标准由政府出资建设，中小学教师的待遇比较高，同时每隔六年，城乡之间、发达地区和落后地区之间，中小学教师轮换一遍，以保障教育质量和水平的均等化。对于医疗卫生和交通问题，也可借鉴发达国家的经验，着眼未来，创新思路，切实加以有效解决。
(2)优化政府结构，强化政府公共服务部门建设。建设服务型政府，公共服务部门是政府的核心部门，必须强化公共服务部门建设，既要强化公共服务部门的职能和地位，又要根据实际需要，适当增加公共服务部门的编制和预算，规范公共服务部门的权力运行，实行服务标准、服务过程和服务结果公开。
(3)在公共服务领域引入社会化和市场化机制。通过多元化和市场竞争，降低公共服务成本，提升公共服务的质量和效能。必须明确，提供基本公共服务是政府的职责，政府可以创新公共服务供给方式(如引入市场化、社会化机制)，但必须坚持标准，保证质量，加强监督，绝对不能借此推卸责任。
(4)开展服务型政府绩效评估。邀请绩效管理专家，依据中央精神和要求，紧密结合本地实际，研究设计基本公共服务绩效指标体系和评估程序、方法，实行内部评估与外部评估相结合，做到适时、客观、公正。依据评估结果，对相关部门进行奖惩，促使政府各个部门切实提高基本公共服务的质量和水平。
3.为人才充分发挥作用创造更加宽松的环境
研究表明，要吸引和留住人才，充分发挥人才的作用，必须为人才创造一个宽松自由的发展环境，包括自由交流、自由研发、自由创造、自由流动等等。对很多人才来说，这一点甚至比一些硬件条件更具有吸引力，也更加重要。为创造这样的环境，必须限制和规范公权力，实行底线管理。
所谓底线管理，即政府要守住法律、道德和基本公共服务三条底线。守住法律底线，要求政府严格依法行政，依法维护和保障公民的合法权益，依法维护社会秩序，依法打击各种侵权和破坏社会秩序的行为，为经济社会发展创造一个安定有序的法治环境。守住道德底线，要求地方党委和政府积极引导公民遵守社会公德、职业道德和家庭美德，用社会主义核心价值体系塑造公民的现代人格，为经济社会发展创造一个良好的人文环境。守住基本公共服务底线，要求政府要切实履行基本公共服务职责，优质高效地为城乡居民提供基本公共服务，促进基本公共服务的均等化。
在法律和道德的底线之上，就是公民的权利，公权力不得随意侵犯和干预。也就是说，包括人才在内的每一个公民，只要其言论和行为没有危害国家利益，没有违背党的政策，没有危害社会公共利益，没有侵犯公民、法人的合法权益，其言论和行为就应受到法律的保护。有了这样宽松自由的环境，加之政府优质高效提供的基本公共服务，就能够吸引和凝聚海内外、国内外人才，使人才充分发挥自己的潜能和创新性，为经济社会发展做出更大贡献。
作者：薄贵利，国家行政学院国家战略研究中心主任、深圳市博远战略科学研究院院长;郑雪峰，北京师范大学政府管理学院博士研究生，北京 100081
