（原文载于本刊2017年第10期）

　　一、引言

协商式政策分析(deliberative policy analysis， DPA)是一种新型政策分析方法。[1]-[2]1980年代后期，由于专家理性和专业知识日渐暴露出的局限性，主流政策分析遭遇不少质疑和挑战。作为回应，参与式政策分析、解释式政策分析、协商式政策分析等后实证主义政策分析理论相继提出，形成了政策分析的论辩转向。[3][4]

发轫于21世纪初期的DPA是后实证主义政策分析中深具潜力的一个流派。按照DPA的思路，政策分析师不再试图通过调查研究主观地对政策问题进行界定和分析，并提出自己的政策建议，而是借助既有的或构建的协商与对话平台，支持利益相关者开展公共协商与冲突解决，政策分析师通过观察和分析这一过程，揭示政策问题的争议性，剖析政策分歧，探索获得政策共识的可能途径。

DPA是适应协作治理的一种政策分析方法。目前，在政策制定、规划、社区问题解决等领域中，协作治理已成为一种颇具影响的新理念和实践模式。在协作治理的情境下，参与主体和决策主体更为多元，各方在问题的界定和政策诉求上可能有明显的分歧甚至冲突，此时，除了政策制定的科学化之外，政策制定的民主性、公平性以及可接受性显得极为重要，而这正是DPA所强调的。

DPA的哲学基础和基本原则已经清晰，[5]-[7]然而十多年来其理论和实践进展却不明显。[8]-[9]其中最为突出的是，DPA方法仍缺乏可操作性，现实中也少有以DPA为明确指导的政策分析实践。[10]本文针对DPA进行了可操作化的设计，详细探讨DPA的组织模式及分析过程，然后以北京市育群胡同的停车管理办法制定为例，展示了如何在现实的协作治理场景中运用DPA。

　　二、协商式政策分析及其组织模型和过程设计

(一)协商式政策分析的基本思路

与主流政策分析相比，DPA有不同的政策分析理念、视角和侧重点。其主要思路是：

1.将“价值/利益”作为政策分析的中心内容，以政策共识为导向。DPA强调尊重和承认利益相关者对政策的不同解释，不是仅仅考虑技术问题，而是强调政策分析师直接面对政策情景中的价值差异，其探索的重点是政策如何与各方的价值/利益兼容，如何获得政策共识，从而增强政策的公平性和可接受性。

2.面向公共参与。政策分析不再与公共参与割裂，而是与之密切结合，通过从利益相关者那里获取本地知识，如各自的价值、利益、诉求、动机等要素，从中获取必要的政策分析输入。

3.以利益相关者的对话、论辩和协商作为基本分析单元。相较于实证主义所强调的科学理性，DPA更强调沟通理性。与之相应的，DPA不再限于收集客观的“硬”数据，而是聚焦各方的沟通对话与互动，从中梳理利益相关各方的诉求、观点、建议，考量各方对各种政策方案的反应，进而探索和促进可能的共识。

4.政策分析师的角色和责任得到扩展。传统的政策分析师主要为政策制定者提供支持，而按照DPA模式，政策分析师不仅为政策制定者提供支持，同时也为利益相关者提供支撑，帮助其梳理观点、准确表达利益关切、挖掘关键论据，使得利益相关者的对话和协商能在较高地水平上展开——这对于解决问题、达成共识非常关键。

(二)协商式政策分析的组织模型

从前述讨论中可以看出，DPA的主要工作是通过提供专门的协商论坛让各方便利地展开对话、有序讨论，政策分析专家为此提供所需的专业支持、帮助各方寻求能够协调各方利益、实现共赢的方案。在这个过程中，DPA工作者更类似一种组织者、支持者。这些工作头绪较多，需要衔接公共参与过程，显然并非一两人可以承担，因此需要一个DPA团队来完成。

具体的工作模式是，首先需要针对待分析的政策项目成立DPA团队，在进行必要的准备工作后，该团队将架设一个参与、协商论坛，也可利用已有的协商平台，邀请利益相关方来参加协商会议，讨论政策问题。利益相关方在DPA团队支持下开展利益表达、对话、辩论。在这个协商会议中，DPA团队将对会议进程(而不是各方表达的具体观点)进行管理，与参与者一道建立表达、质证、研讨的规则。

DPA团队的工作主要包括：设计参与形式和过程;提炼和分析公共输入;创建对话和协商的论坛;与传统政策分析师协作，进行必需的分析、测算;促进各方的沟通与对话;促进冲突解决和共识达成;根据在协商过程中的发现，完成政策分析的咨询报告。

上述工作内容由不同角色来共同协作完成。我们将DPA团队中的核心角色分为三种：公共参与/协商专家、冲突解决与共识构建协调员、协商式政策分析师(DPA分析师)。当然这种角色划分是逻辑上的，在现实操作中，不同角色可以由同一人或同一子团队承担。

公共参与/协商专家的工作包括：公共参与形式和过程的设计，或者衔接既有的公共参与过程，邀请公众和利益相关者参与。特别重要的是，在开展公共参与设计时，除了参考一般的设计原则之外，还需要和协商式政策分析师沟通，根据协商的需要进行针对性设计，从而使公共参与能提供政策分析所需的输入。

冲突解决与共识构建协调员利用其专业的促进参与或调解能力，促进公众和利益相关者开展对话和协商，帮助他们减少分歧、达成共识，这些共识将是政策分析咨询报告的重要组成部分。

DPA分析师是团队中最为关键也是最具特色的角色。他们观察和分析公众和利益相关者在政策论坛中的互动，特别是其利益表达、论据对抗、冲突和协商，从而描绘出清晰的利益格局、论辩图景、共识路径，为协作治理的相关方和感兴趣的公众提供启迪。在此过程中，他们也协调掌握专业知识的领域专家以及传统政策分析师为对话和协商提供支持，使对话和协商建立于科学和专业的基础上。

DPA的开展也需要领域专家的介入，他们和政策涉及的问题领域相关，具备相应领域的专业知识，能够为在政策论坛中参与对话和协商的各方提供专业支持。领域专家是针对议题邀请或召集的，可视为DPA团队的外援。

(三)协商式政策分析的过程模型

DPA工作可能是由某个组织或机构委托的，也可能是研究机构作为第三方独立开展的。DPA过程从接受委托/自行启动之后开始，可分为协商准备、协商实施、协商分析报告三个阶段。每个阶段各包含若干环节，这些环节有逻辑顺序，但在具体实施时并非严格依序进行，有些环节间可能存在并行、耦合或者循环关系(见图1)。

1.协商准备阶段

该阶段的主要工作分为五个环节：前期调研，利益相关方分析与沟通，确立议题与调查准备，设计协商形式和协商方案，产生参与者及邀请相关方。

前期调研主要对项目背景进行调查。DPA团队对政策背景进行考察，初步了解可能出现的政策议题和利益相关方，确认开展协商的必要性和可行性。

利益相关者分析与沟通环节的主要工作是基于前期调研进行利益相关者分析，确认相关方。此外，了解各方参与协商的意愿，并与其就议题进行沟通，初步掌握哪些群体对哪些议题有关切，他们对于议题有哪些基本的看法和诉求。

经过前期调研和与利益相关方的沟通，DPA团队可以确立协商的主要议题，并针对具体议题开展较为细节层面的调查，如这些议题产生的原因、存在的问题、先前的解决尝试、效果如何等等，目的是对议题形成较深入全面的把握，有时也可能会发现先前被忽略的利益相关方。

在前述工作的基础上，DPA团队设计协商形式和协商方案。常见的协商形式可以基于成熟的协商民主或冲突解决工具，如公民陪审团、愿景工作坊、学习圈、问题讨论会、专题小组、共识会议、协商式规章制定、利益博弈政策实验等。[11]-[14]DPA团队根据问题情境以及现实条件确定选择协商形式，并进行方案设计，确定协商的会议次数和议程，确认参与方等。

最后一项准备工作是产生参与者及邀请相关方。产生参与者的途径有推荐、自愿报名、选取或邀请、抽样等。对于组织化程度较高的利益相关群体，可以由该群体推荐参会代表。对于组织化程度较低或分散的利益群体，可以利用公开渠道招募符合条件的志愿者，DPA团队帮助其设计参与者产生方法。无论采取哪种方式，都必须注意参与者的结构性特征。

本阶段工作主要由公共参与/协商专家和DPA分析师共同承担。公共参与/协商专家负责公众参与的需求挖掘、收集公共输入、确定利益相关者和议题、设计协商形式和方案、邀请相关方等;DPA分析师为公共参与/协商专家提供支持，提出需求，并设计DPA分析框架。

2.协商实施阶段

协商实施阶段包含四个环节：利益表达和对话，在专家支持下进行协商，针对争议的事实和论据开展联合调查，最终通过协商达成共识或部分共识。

首先，利益相关方对于针对政策议题的表达诉求，开展对话。利益往往隐藏在立场之后，通过冲突解决与共识构建协调员的引导，可以使其清晰化。在本环节中，协作治理各方的分歧会渐次显现，也可能会产生一些事实、论据层面的争议。在诉求表达和对话的基础上，各方进行初步的协商。

经过初步的利益表达和协商，领域专家介入协商，运用专业知识解决协商中对于事实、专业论据的争议。在这里，专家主要起到对专业问题和争议进行答疑解惑的作用，他们的意见可以被接受，也可以被合理地质疑、拒绝。

当参会人对于专家的意见存在质疑时，可以申请成立“联合调查小组”，由参会者、委托方、专家共同就争议问题进行联合调查，从而澄清争议。

通过联合调查，争议的事实、专业论据得到可信的验证，参会人在此基础上继续协商，并采用头脑风暴等创造性思考方法产生兼顾各方利益的新方案，寻求达成政策共识或部分共识。

这一阶段，冲突解决与共识构建协调员发挥主导作用，他们促进参会人员公平、充分地表达与协商，保证协商的秩序和效率，促进共识的形成。领域专家运用专业知识对协商进行技术支持。DPA分析师则对协商过程进行观察分析，基于各相关方在协商中的表现来分析各相关方的观点和话语，挖掘其背后的利益，同时分析共识和分歧产生的原因，并将这些发现反馈给冲突解决与共识构建协调员，为其提供解决冲突和搭建共识的思路。

3.协商分析报告

本阶段的工作主要由DPA分析师承担，分为三个环节。

首先，DPA分析师对协商过程中的观察及发现进行汇总，并由公共参与/协商专家、冲突解决与共识构建协调员补充。这些发现既包括内容上的，如利益相关方缺失与否，相关方的表现、立场、利益，各方认可的解决方案，达成共识的路径和关键，分歧遗留的争议点等等，也包括形式上的，如会议的哪些设计对于协商有利或者不利，会议有哪些不足之处等。基于这些发现，形成完整的DPA分析报告。DPA分析报告可以提交给委托方、相关政策部门、协作治理的参与方，作为制定政策的参考。

协商式政策分析的过程模型与一些协商民主程序[15]或冲突解决程序[16]有类似之处，特别是前两个阶段的环节设置。本过程模型与典型协商民主程序或冲突解决程序的主要区别有二：本过程模型突出了最后的协商报告环节，以及DPA分析师在全过程中的作用。因为对DPA过程而言，仅有协商过程和最终的共识是远远不够的，重要的是在协商和共识的过程中发现了什么，哪些发现能够为协作治理的参与方理解和解决政策冲突提供更深层次的启示。DPA分析师在前两个阶段的参与和观察、以及在最后阶段的汇总、分析和报告正是得到这些结论的关键。

　　三、北京育群胡同的停车管理

北京市旧城区内分布着大片以传统的胡同与四合院为特色的平房区。平房区内聚集了众多行政事业单位，有着丰富的历史文化遗存，也是展示古都风貌的核心区域。近年来，北京市平房区的“大城市病”症状日益凸显，居住拥挤、设施落后、环境脏乱、交通拥堵等突出问题已经严重影响居民生活，成为城市规划、建设与管理的短板。其中尤为突出的是，由于车辆的快速增长以及停车资源的匮乏，停车问题已成为胡同居民和城市管理者的“心头病”。

育群胡同是北京市东城区景山街道魏家社区辖区内的一条自东向西单行的胡同，胡同内驻有多家单位，车流量较大，停车需求较多，因车位引发的矛盾时有发生。为治理平房区“大城市病”，改善区内居民生活环境和风貌，提高城市综合治理能力，2016年东城区开始全面推行平房区物业化管理模式。景山街道统一引入两家物业服务企业，开展治安巡逻、保洁清洁、胡同游商管理等工作。这些工作得到了育群胡同广大居民的认同。

2016年7月，景山街道魏家社区决定将胡同停车问题提上议程。在东城区民政局的支持下，街道和社区决定以育群胡同为试点，建立社区居委会、社区居民代表、物业服务企业的协商沟通机制，通过有车居民、无车居民与物业管理公司、社区居委会多方协作，共同制定胡同停车管理办法，并成立停车管理自治组织。这一思路与以协商为基础、以共识导向、政府部门与民间利益相关者共同参与、共同决策的“协作治理”不谋而合。随后，应景山街道和魏家社区邀请，致力于社区参与和冲突调解的社会组织“社区参与行动”(SSCA)以及本文作者所在的协商式政策实验室(简称“政策实验室”)联合介入育群胡同停车管理，启动了“多方参与有序停车管理协商项目”。经过前期与街道、社区的讨论沟通，我们决定召开系列协商会议，一方面试图在停车管理办法上形成共识，另一方面针对此类有一定普遍性的胡同停车管理问题开展协商式政策分析。

　　四、胡同停车管理办法制定中的协商式政策分析应用

(一)DPA团队组成、协商参加者以及过程设计

育群胡同停车管理办法制定的支持工作由SSCA和政策实验室共同承担。双方共同设计了协商过程，也就是公共参与/协商专家的角色事实上由双方人员分担;冲突解决与共识构建协调员主要由SSCA派人负责，政策实验室配合;来自政策实验室的本文作者担任核心的DPA分析师角色。

育群胡同停车管理办法的协商涉及多方利益相关者，包括：育群胡同地区的居民，无车居民，也可分为原住居民和外来租户;驻胡同单位或小区，胡同物业管理公司;社区居委会，街道。

经过社区居委会的动员和街道工作人员的邀请，最终参加协商的人员有：育群胡同地区的居民14人，其中有车居民11人，无车居民3人;胡同物业管理公司2人;社区居委会工作人员2人;街道工作人员2人;领域专家3人(包括街道城管科1人，片区民警1人，交警1人)。

在社区的支持下，项目组设计并召开了两轮协商会议，协商会议采用有引导的协商共识会议形式。会议之前，政策实验室起草了一个供讨论的《魏家社区试点胡同停车管理办法(框架)》(以下简称《框架》)。《框架》完全是开放性的，没有置入政策实验室的任何主观判断，仅是在前期调研的基础上列出几种可供选择的方案，同时对新的条款和和条款下的其他方案持开放态度。

第一轮会议是利益相关方的愿景表达、沟通交流和初步的方案协商。参会人分为两个居民组和综合管理组。居民组既包括有车居民，也包括无车居民。综合管理组包括街道、社区、物业管理公司的工作人员及育群胡同片区民警。第一轮会议有三个主要议程。

首先，对未来胡同停车的愿景表达和分享。愿景表达首先在小组内展开，每个参会人提出自己对于胡同停车问题的愿景和诉求，并讨论产生小组成员公认的三个最重要的愿景，在全体会议上汇报。其次，各小组讨论《框架》并提出意见，包括对方案的看法以及新的方案。最后，各组在大会上逐条汇报，讨论协商，形成《魏家社区试点胡同停车管理办法(草案)》(以下简称《草案》)。此次会议上形成了部分共识，但也暴露了很多分歧。

第二轮会议在前次会议成果的基础上进一步开展协商。不同之处有两点。一是就先前争议的专业或技术问题，如胡同道路能否改变单行方向、停车位施划标准、违规行为处置措施的合法性等，听取专业人员的意见。为此，会议邀请了负责育群胡同辖区的城管、交警、民警作为领域专家为协商提供专业支持。二是就先前争议的问题启发创造性思考，看与会者能否提出能够满足各方关切的新思路、新方案。

随着会议的推进，冲突解决与共识构建协调员根据大家的共识意见不断修改停车管理办法。然后，除领域专家和DPA团队之外的参会人对修改后的《草案》进行逐条款的表决，表决采取“大多数”标准(全体人员至少3/4通过，同时，居民组和管理组均须过半通过)，最终形成《魏家社区试点胡同停车管理办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。为了提升效率、促进共识，我们为每次会议、每个讨论组均配备了协调员。由于时间限制，会上没有安排专门的利益分析环节，但我们的协调员肩负启发与会者就自身及他人诉求背后的利益进行思考的职责，确保协商是基于利益的，而不是基于既定立场的。

回顾整个协商过程，DPA过程模型的关键要素，如利益表达、专家支持、创造思考和沟通协商等，都在协商会议中得到体现，相关方的愿景、利益能较充分地表达和被挖掘，专家主要提供技术支持而非主导讨论，协调员、DPA分析师主要发挥议程上的协调作用而非干涉讨论内容。这些都非常符合DPA的基本原则。

(二)DPA分析报告的主要发现

通过对整个协商过程的观察以及最终的DPA分析，我们获得了如下主要发现：

1.胡同停车管理涉及的争议议题

在本例中，利益相关者对于胡同停车管理办法的关切聚焦于是否改变胡同通行方向，车位如何施划、分配、使用，如何处理违规行为，停车管理办法由谁授权与执行，是否成立停车自管会及其构成等议题。

最核心的主要争议在于车位的分配和违规行为的处理。就车位分配而言，大多数本地有车居民要求在分配停车资格时本地居民优先，并且要求家里的每一辆车都能获得停车资格;另一些居民则认为，胡同是大家的胡同，商户、租户也有权利在胡同内停车;街道、社区和物业企业方面则希望采用尽可能被居民认可、尽量避免纠纷的分配方式。关于违规行为的处理，居民大都希望能有强有力的措施例如锁车、罚款等来保证《办法》的落实;物业企业、街道、社区甚至民警则倾向于更加柔和的措施，如劝离、贴通知单等，其缘由一方面有执法权等问题，另一方面是想规避硬性措施导致的直接冲突与纠纷;此外，物业企业还特别关注政策执行以及处置违规带来的管理成本。

2.协商中产生了许多创造性的新方案

这里试举两例。例如在车位的分配问题上，经过讨论协商，参会人创造性地提出“划分优先等级，分类发放停车证”以及“采用打分法确定停车证发放资格”的方案。他们将停车证分为A、B两类，A类停车证发放给拥有本社区户口、且长期居住于此的有车居民，B类停车证发放给租户和商户。在车位有限的情况下，优先发放A类停车证。B类停车证内部“采用打分法确定停车证发放资格”，根据居住年限、对社区的贡献等条件对申请者进行打分，得分高者优先获得停车资格。这一方案兼顾了多方的诉求，获得了参会者的一致认同。

再比如关于自管会构成成员的讨论中。居民方面强烈要求社区居委会工作人员进入停车自管会，确保自管会的工作获得社区居委会的支持，从而便于落实;而居委会则表示自管会是居民自治组织，社区工作人员不便加入。最终经过协商，形成“居委会设专人作为无投票权的自管会联络员”的共识方案。

3.各方能够就争议议题达成共识或原则性共识

参会人就前述9个争议议题均达成了共识或原则性的共识，一致同意设立多方参与的停车自管协会，确定了自管会的职责、成员构成、工作方式等，形成了《征求意见稿》。这些共识并非来自协调人或专家的建议，完全由参会人自己通过协商达成。协商的过程中，DPA团队仅发挥协调和支持作用，领域专家仅提供技术层面的知识，对实质的协商内容没有进行干涉。

4.本次协商在前期调研准备和会议执行上也存在某些不足

前期调研直接关系到协商的质量和成效。协商会议前，物业企业就胡同内的车辆情况进行了调研摸底，但从会议进程看，调研还应进一步细化。例如，车辆的拥有者和实际使用者需要区分;居民居住情况很关键，因为会议中对何为“常住”有激烈的争议，实际居住情况可能成为界定停车资格的重要因素;车辆的性质需要明确划分，即车辆是私车、公车还是出租车;用车停车习惯需要收集，如居民日常用车时间、停车时间等。为了弥补这一缺憾，以及为停车管理办法的落实打下基础，协商会议之后物业企业和停车自管会联合对胡同车辆情况进行了补充调研。

此外，尽管主办方发出了邀请，协商中也出现了部分利益相关者(如商户和驻胡同单位)缺位的情况，在一定程度上损害了参与的覆盖面，削弱了利益的碰撞和创新方案的挖掘。例如，居民和单位之间存在着错时停车的可能，有希望为停车管理提供新方案。为弥补该缺失，停车自管会将与驻胡同单位协商列入了后续工作议程。

上述这些发现均写入最终的DPA分析报告中，它对于制定胡同地区停车管理办法有着非常有益的启示。该报告涵盖了以下重要内容：制定胡同停车管理办法应该有哪些利益相关者和相关部门参与;各方关注什么，在哪些议题上有明显分歧，这些分歧基于何种利益诉求;协商中会有哪些事实或者专业方面的争议;哪些争议难以解决，可能产生的共识方案有哪些;制定胡同停车管理办法，前期需要做哪些必要的数据收集准备，等等。一方面，这些发现已经被应用于育群胡同停车管理办法中，形成了切实的政策成果;另一方面，对于其他面临同样的停车困境、拟制定停车管理办法的类似胡同，本项目的DPA分析报告有重要的参考价值，无论是协作治理的参与者(居民、社区、物业公司、停车管理自治组织等)还是街道及相关政府部门的决策者，如果能研读我们的DPA分析报告，有望获得有价值的启示和借鉴。

五、结束语

育群胡同停车管理办法的协商并非DPA理想过程的完美实践。受现实条件制约，实施过程的环节设计有所简化，比如从预想的四轮会议减为两轮，也存在诸如前期调查不完善以及会议执行过程中的某些不足。但从整个过程来看，本次协商从“价值/利益”出发，以公共参与为基础，以利益相关者的对话、论辩和协商作为基本分析单元，支持团队的职责仅限于搭平台、组织协调、为各方的参与提供帮助、观察和分析，而不是主观地提出政策建议，这些都与DPA的思路相吻合，可以视为一次较为成功的DPA实践。它初步说明了本文的DPA组织模型和过程设计在理论上是合理的，在实践中是切实可行、可操作的。我们希望今后通过更多的类似尝试来推进协商式政策分析的理论研究和实践。

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* 基金项目：国家自然科学基金“协商式政策分析的核心技术、组织运作及其实践验证”(编号：71473016)

作者：李亚，北京航空航天大学公共管理学院教授、协商式政策实验室主任，北京 100083;王欢，北京理工大学管理与经济学院研究生，北京 100081