作者：马雪松，吉林大学行政学院副教授，长春 130012

 

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.07.07

 

 

　　平等享有基本公共服务是公民的基本权利，也是改革发展成果共享的必然要求。推进基本公共服务均等化、构建惠及全民的基本公共服务体系事关社会公平正义，近年来逐渐成为公共领域的突出议题与政策实施的主要目标。然而，面对快速扩张的公共需求，基本公共服务供给不足、供给不均、供需结构失衡等问题日渐凸显，成为制约经济社会协调可持续发展的瓶颈因素。在此背景下，有必要通过机制创新与路径优化来推动基本公共服务体系的建设与完善，而协同治理既是基本公共服务体系的内在要求，又是破解上述困境的可行路径。

 

 

　　基本公共服务体系是由基本公共服务的范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式、绩效评价等诸多要素和不同环节构成的系统性、整体性的制度安排与政策集合。而作为整个公共服务系统的有机组成部分，基本公共服务体系的内在规定性体现在基本公共服务的属性与内涵上。人们在应该区分基本公共服务和非基本公共服务方面已达成共识，但对何为基本却难以形成一致的意见。本文认为，一方面，基本公共服务旨在满足社会成员需求结构中普遍性的、较低层次的公共需求，并实现公民基本的生存权与发展权，因而是人人皆应享有的普惠性服务;另一方面，基本这一概念本质上具有建构性的特征，是特定历史时期内社会成员公认的共享性服务类型，因而基本公共服务的内容和范围受制于既定的社会条件，并且是边界开放和动态演进的。当前，我国基本公共服务的外延涵盖基本民生性服务(包括提供就业服务、基本社会保障等)，公共事业性服务(包括提供义务教育、公共卫生、基本医疗、公共文化等)，公共基础性服务(包括提供公益性基础设施、生态环境保护等)，公共安全性服务(包括提供生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等)。［1］

 

　　协同治理是治理理论和治理实践不断发展的产物。从理论上说，“治理并没有排除由政府和官僚机构直接提供商品或服务，但它更需要根据具体情况来寻找治理的最佳形式”。［2］从历史上看，国家治理模式大体经历了从单元国家治理结构到国家、市场二元治理结构再到国家、市场、公民社会三元治理结构的演进。［3］由此可见，政府并非治理领域的垄断者，其他竞争者与合作者已经出现并发挥积极影响，协同治理便是一种多元主体合作共治的治理模式。具体而言，协同治理作为涉及公共服务提供、生产以及公共政策制定、实施的过程性与结构性模式，不仅跨越政府组织层级、公共部门界限、公私领域范围，而且在实现公共利益方面发挥不可替代的作用。［4］协同治理的根本特征是对治理过程中的复合因素的认知与整合，即治理主体的多元化与目标、资源、方式的多样性，以及在此基础上形成的对协同的过程与关系的重视。［5］就前者而言，各种要素在日趋精细而复杂的现代治理过程中，在不同层面、不同领域以不同方式发挥着作用，致力于构筑整体均衡的合作秩序。就后者而言，协同治理成败的关键在于对要素的协调与整合，其中多元主体间的关系问题尤为重要，协同治理兼容合作与竞争两种关系模式以期实现优势互补和治理效果的最优化。

 

　　在此意义上，基本公共服务协同治理是将协同治理机制纳入基本公共服务体系建设的探索与尝试。协同治理之所以能够成为基本公共服务体系建设的路径选择，根本原因在于二者之间的内在契合性，对此可从三个方面分别予以阐释：

 

　　其一，基本公共服务体系具有多重价值目标，协同治理能够发挥价值平衡的优势。基本公共服务体系的核心目标在于满足社会成员的基本公共服务需求，公共性与公平性是其主导价值，但降低成本、提升效率同样是基本公共服务体系建设的内在要求。而协同治理面对的往往是多目标共存甚至目标间存在冲突的情况，能够在达成共同目标的同时发挥价值平衡的功用，有助于缓解基本公共服务体系建设过程中公平与效率的矛盾。

 

　　其二，基本公共服务体系涵盖不同程序与环节，协同治理能够实现必要的分工合作。基本公共服务体系建设是一项系统工程，一方面，基本公共服务供给是其关键环节，但有必要区分供应(安排)与生产，政府对基本公共服务的供给并不意味着政府直接生产;另一方面，基本公共服务体系建设是一个从需求表达到需求满足的完整过程，涵括需求表达、服务供给(决策与生产)、服务享用、监督与评估等环节。协同治理不仅能够实现基本公共服务的协同供给，更能在其他环节纳入公共系统以外的力量从而实现合作共建。

 

　　其三，基本公共服务体系涉及诸多利益相关者，协同治理能够容纳多元主体的参与。一般而言，公共服务的三个基本参与者包括安排者或提供者、生产者、消费者，他们同样是基本公共服务体系的利益相关者。［6］在传统的供给模式中，政府同时扮演资金供应者、生产安排者与服务生产者的角色，存在供给效率低下、供需结构失衡等弊病，而为了摆脱这类困境有必要将利益相关者纳入基本公共服务体系建设的全过程。协同治理则提供了一种多元主体参与共治的路径与机制，符合基本公共服务体系对回应需求与有效供给的功能预期。［7］

 

　　根据以上分析，基本公共服务协同治理有利于化解基本公共服务供需矛盾，提升基本公共服务供给水平与质量。为更好地实现协同治理机制在基本公共服务体系建设中的价值和作用，下面将从系统结构、治理资源、行为主体三个维度揭示基本公共服务协同治理的复合脉络，从而为协同治理机制的路径优化与方法选择提供必要的原则性指导。

 

 

　　基本公共服务体系既是整个社会系统的子系统，本身又是由不同要素和不同环节构成的完整系统。基本公共服务协同治理的结构应从系统的外在约束、内在要求以及保持系统的内外协调和相互调适这三个方面进行理解。

 

　　第一，就基本公共服务体系的外在约束而言，协同治理机制必须适应经济、社会、政治各领域的发展状况。基本公共服务协同治理无法脱离既定的经济、社会、政治条件，它们不同程度地影响着基本公共服务的范围和标准、服务供给的优先顺序以及供给方式的选择。当代中国处于全面转型的关键阶段，这构成了基本公共服务体系建设的宏观背景，使其不可避免地受到历史遗产和阶段性特征的制约。随着市场经济体制改革的日益深化和政府职能的逐步转变，政府、市场、社会关系也历经调整与重构;由于改革的渐进性特点，经济发展水平有待提升、市场体制尚不完善、社会发育不尽成熟、政府改革相对滞后等外部环境的复杂性必然会对基本公共服务协同治理提出挑战。协同治理机制既要顺应改革要求，积极探索资源配置、管理运行、协同供给的新方式，又要正视那些将会长期存在的制约因素，适应转型期的客观环境。例如，应根据经济发展水平和政府财力界定基本公共服务的内容，根据社会需求的紧迫程度安排服务供给顺序，根据不同领域内市场与社会的发育状况选择供给方式。

 

　　第二，就基本公共服务体系的内在要求而言，协同治理机制必须具备观念共契、政策协调、制度相容的特征。［8］协同治理机制致力于实现系统内部各要素、各环节之间的密切配合、有序衔接，因此基本公共服务协同治理必须确保主体观念的共契以及政策、制度的协调。具体而言，在治理主体的观念层面上，协同治理要求必要的协作思维与公共意识。一方面，政府主导的公共服务供给模式正在发生变革，公共部门、私人部门、公民个体可以在基本公共服务体系建设的不同环节分工合作、协力共治，所以需要培育合作意识与参与意识;另一方面，由于基本公共服务的强烈公共属性，协同治理应始终以公共价值为导向，非政府部门的合作者尤其要树立公共意识与责任意识，“自觉认同公共服务的目标并将其内在化于相关业务的使命和运营中，作为获得利润的前提”。［9］在政策与制度层面上，协同治理要求二者的衔接性与配套性。一方面，在基本公共服务的各个具体领域，相关的政策、制度已经存在，协同治理机制要求实现政策之间、制度之间的相互协调，尤其要保证新老制度的平稳衔接;另一方面，作为由不同环节构成的有机整体，基本公共服务体系的核心环节是服务供给，但服务供给的回应性与有效性则取决于一系列配套机制：需求表达机制、激励机制、监督机制、绩效评估机制等。从系统结构的内在要求来看，基本公共服务协同治理必然是一个整体推进的过程。

 

　　第三，就基本公共服务体系的内外协调而言，必须在内部结构的完善与外部环境的变革之间保持同步，增进系统的调适性。不难发现，内在于基本公共服务体系的各项制度常常是既有制度在基本公共服务领域的细化与展开。在此意义上，内部制度结构的完善离不开外部制度环境的变革。而外部制度在施加约束的同时，自身也经历着改革与调适，外部环境的变动性对协同治理机制的运行提出了更高的适应性要求。在此背景下，基本公共服务协同治理实际上成为一个双重变革的过程，必须实现内外联动。就基本公共服务体系建设的核心环节而言，供给方式的变革在根本上受制于政府、市场、社会关系的调整。基本公共服务的协同供给涉及政府、市场主体和社会组织，它们能否在服务的安排、生产与运营环节分工合作则主要取决于政府职能转变、市场体制改革与社会管理制度的变革，取决于后者为多元主体释放出多大的成长空间与行动空间。对于基本公共服务体系建设的其他环节，内外变革的协同推进同样重要。具体而言，需求表达机制是民主政治尤其是决策民主化在基本公共服务领域的体现;资金的投入与管理离不开国家财政制度的完善;监督机制要求政治过程的透明性与开放性，其中，信息公开制度必不可少;基本公共服务的问责制是责任政府建设的重要方面。对协同治理机制的考察表明，不少制度安排是外部制度在该领域的具体应用，基本公共服务体系的建设必须整合制度要素从而实现二者的同步变革，但这并不排除专门适用于该领域的制度，公共服务绩效评估制度即为一例。

 

 

　　资源是考察基本公共服务体系的又一重视角。基本公共服务体系所需的资源范围广泛，涉及政策、资金、人员、设备、技术等有形资源，以及理解、认同、社会资本、公共精神等无形资源。在一定意义上，基本公共服务体系的建设是对上述资源进行汲取与配置的过程。相较于任何单一主体的供给模式，协同治理机制更能实现资源的有效整合与优化配置，满足基本公共服务体系对于公平与效率的双重需求。［10］

 

　　公共服务供给(安排并生产)的三种基本类型是政府供给、市场供给与志愿供给，它们在资源配置方面表现出不同的倾向与特点，并伴有难以克服的弊端与局限。首先，相比市场和社会组织，政府对公平的追求远胜于效率。政府垄断供给作为传统的服务供给模式，由政府部门自身、国有企业或事业单位直接生产公共服务。需要承认的是，对于所有社会成员都需要的基本公共服务，政府有义务予以提供，但由于缺乏竞争压力、无产权约束等原因，政府供给往往具有高成本、低效率的弊端，导致资源的浪费与闲置;即使在政府追求的公平性方面，也出现了资源分配不均的问题。其次，在公共服务的市场供给模式下，资源配置的效率问题得以缓解，但自发的市场供给只适用于具有一定排他性或竞争性的准公共物品，并且来源于消费者对公共服务的超额需求。［11］包括基本公共服务在内的具有非排他性的公共物品，由于搭便车问题的存在，市场一般不愿供给。最后，志愿机制作为对政府失灵和市场失灵的弥补，既能提高所提供服务的效率，又能满足特殊群体的公共服务需求。但志愿供给模式有明显的适用范围并严重受制于资源约束，无法独立承担起公共服务的供给，只能在资源配置格局中扮演有限的角色。从中可以看出，单一主体的供给模式始终面临效率缺失或公平不足的问题，难以实现公共服务所需资源的优化配置。这一困境催生了多元主体合作供给的需求，协同治理机制则有利于在基本公共服务体系的构建中发挥优化资源配置的功能。

 

　　从资源性质来看，资源的差异性与可替代性为基本公共服务协同治理提供了必要的基础，协同治理机制正是通过资源整合实现资源的优化配置。如前所述，基本公共服务体系依托于大量的、多样化的资源，而现代社会的资源分布呈现分散化的特点，“不仅政府控制的资源出现流失，旧的资源发生属性变化，新的治理资源还不断涌现”。［12］在此背景下，有效整合并充分利用不同主体所掌握的资源，有助于改善资源配置的效果。具体到基本公共服务的协同供给环节，一方面，资源的差异性为多元主体的合作奠定了基础。基本公共服务涉及领域广泛，不同类型的服务项目对资源的具体要求不尽相同，而政府部门、市场主体、社会组织各自在特定种类的资源汲取与配置方面占有优势。一般而言，政府部门的财政投入更能确保生产服务所需的资金，更有能力收集公民需求的相关信息，还拥有制定政策的权力以及决策、监管的合法性;市场拥有服务生产不可或缺的人才、设备与技术，并且具备降低成本、提高效率的激励机制;社会组织的优势资源则体现为社会资本、公益精神等，它们在特定领域的人才、技术资源也不容忽视。各主体的优势资源具有较强的差异性与互补性，以协同供给为关键环节的协同治理机制可以通过资源的交换、整合实现优势互补。另一方面，资源的可替代性为不同主体的竞争提供了空间。这种竞争主要发生在服务生产与递送环节。当特定类型的资源为多个主体所共享时，在公共部门之间、公私部门之间、私人部门之间引入适当的竞争是必要的，有效的竞争是激发生产效率的关键。但同样不容忽视的是，“效率的重要性不是压倒性的，竞争未必是最好的激励机制”。［13］在实现基本公共服务协同供给的过程中，必须处理好合作与竞争的关系。

 

　　如果说资源整合是基于资源属性、对既有资源进行优化配置的话，资源培育则旨在创造新的资源或提升现有资源的价值，后者同样构成了基本公共服务协同供给的重要内容。当前，尤其需要重视下述资源的培育：其一，资金是基本公共服务体系建设的基础性资源。政府作为资金提供方应转变财政理念，加大对基本公共服务的财政投入，完善财政转移支付制度，并将购买服务的资金纳入公共预算，对承接服务生产的非政府主体提供财政支持。其二，政策、法律与制度资源是基本公共服务体系合作共建的必要保障。特别是在服务供给环节，实质规则与程序规则的确立有助于引导、规范主体参与，创建稳定、高效的合作秩序。其三，协同治理机制对政府的人力资源提出了更高的要求。政府在利用公共系统之外的专业人员生产服务的同时，必须改善自身的人力资源结构以适应新的任务环境，通过对官员的培训或外部人才的引进提升人力资源的价值。其四，信息资源的培育至关重要。其中，必要的信息公开与信息分享是协同治理机制良性运作的必然要求，而多渠道汇集和反馈公民需求的具体信息有助于更好地发挥基本公共服务体系的任务和功能。

 

 

　　行动主体的多元性是协同治理机制的显著特征，而基本公共服务体系的复杂结构与多重任务决定了多元主体合作共建的必要性。基本公共服务协同供给需要明确政府、市场与社会主体乃至公民的角色定位及其实现方式，尤其需要处理好服务供给模式变革所带来的责任问题。

 

　　政府在基本公共服务体系的建设中发挥主导作用。由于基本公共服务关乎民生，为全体社会成员所共享，因此公平性是其主导价值，政府对于该类服务的提供具有不可推卸的责任。但是政府在保留供给责任、确保服务供应的同时，可以保留或卸载直接生产能力。这意味着政府需要转变职能，只承担那些必须由自己负责的事项，其他领域则让位于多元主体的参与。从基本公共服务体系的构成环节来看，政府的一般职能在于汇集公民的利益诉求，把握其对不同服务的偏好分布与需求强度;合理安排服务供给的顺序、数量与标准，并提供足够的财政投入;选择适当的服务生产者、建立激励机制并监督生产、评估绩效;以及制定相应的政策、法律等。具体到服务的生产递送环节，除政府直接生产外，合同外包、特许经营、补助、凭单等方式都可成为基本公共服务协同供给的工具选择，后者通过引入市场机制、竞争机制甚至选择机制从而消解政府生产能力不足或低效的弊端。［14］值得强调的是，“政府移交的是服务项目，而不是服务责任”。［15］在推进基本公共服务协同治理的过程中，政府责任贯穿于各个环节，只是其内在结构发生了调整，实现方式发生了转变。相较于以往的政府供给模式，协同治理机制要求政府根据“公民面向国家的表达权”与“国家与服务提供者之间的契约”来建立并完善政府与公民、政府与服务提供者之间的长线责任［16］。这反映了政府主导作用的发挥离不开政府职能的转变与政府责任的重构。

 

　　市场主体与社会组织在基本公共服务体系的建设中发挥协同作用。一般而言，二者的优势在于满足公民多元化、差异化的公共服务需求，但在基本公共服务领域，它们也可以扮演有益的角色，已有的政府采购、服务外包实践证明了这一点。在政府主导的基本公共服务体系建设中，市场与社会主体的角色定位主要体现在三个方面。其一，政府决策的参与者。政府的有限理性与基本公共服务体系的复杂性之间的矛盾决定了此种参与的必要性，非政府主体理应在具体的项目规划与设计中发挥一定的功能。其二，服务的生产者。企业、社会组织参与生产，能够提高资源配置效率，缓解政府的财政压力;它们还在特定类型的服务递送上具备优势，诸如重视沟通、交流过程的基本公共服务。协同供给的具体形式多种多样，以合同外包为例，非政府主体可通过公开招标、询价、竞争性谈判、邀标等方式成为相关服务的提供者。其三，责任的共担者。协同供给对承接服务的合作者提出了相应的责任要求，它们要为自身所生产服务的实际效果承担经济责任。由于其核心目标与服务的公共价值存在潜在冲突，该种问责机制必不可少，但二者上述协同作用的发挥有赖于市场与社会的发育完善。在当代中国，政府一方面要培育、扶持多元主体，特别是对其能力进行投资，但要避免延续行政国家的逻辑;另一方面则要推动事业单位的分类改革，并在此基础上有效利用既有组织的服务资源与能力，逐步推进基本公共服务体系的建设。

 

　　公民在基本公共服务体系的建设中发挥作为主体的参与作用。公民不应成为公共服务的被动接受者，这一点往往为传统的供给模式所忽视，并导致供给不足、供需失衡等问题。实际上，公民不仅是公共服务的利益相关者，更是重要的权利主体，处于治理体系的中心。基本公共服务体系的构建必须秉持公民本位，协同治理机制则为公民参与提供了空间：其一，公民是需求表达的主体。公民对各项服务的具体偏好在空间分布、强度与紧迫程度上有所差异，服务供给必须增强回应性。为此，政府需要拓宽公民表达利益诉求的渠道，并健全决策机制;公民则需通过法定渠道表达自身的服务需求，参与相关领域的对话、协商与决策过程。其二，公民是必要的监督主体。公民有权对基本公共服务体系建设的各个环节进行监督，从而保证服务供给的质量与安全。其中，协同供给环节作为可能发生寻租行为的领域，需要包括公民在内的多方主体进行监督。其三，公民是最重要的服务评估者。服务评价与反馈是基本公共服务体系的关键环节，事关整个体系的运作成效。作为服务对象的公民应提供相关的评估信息，表达对各项服务的主观感受尤其是满意度。当然，该作用的发挥离不开政府提供的利益表达渠道以及绩效评估制度，但公民也可以作为社会组织的成员参与具体服务的生产与递送。在某种意义上，只有实现公民从成果享用者向协同共建者的角色延伸，基本公共服务体系才真正贯彻了公民本位。

 

　　综上所述，让每一位社会成员平等享有丰富、优质的公益性服务和产品是构建基本公共服务体系的出发点和落脚点，协同治理机制则从结构、资源、主体三个方面指明了基本公共服务体系的建设方向。在此基础上，政府部门仍需结合具体国情在既有的条件约束下不断探索有效而可行的策略及路径，从而为真正实现多元主体协力共建提供必要契机和持续动力。

 

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