doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.07.20
一、超越行政—管理两分法
公共管理史上经历了两种比较公认的模式，既传统的官僚行政模式和新公共管理模式，还有一种尽管有争议，但影响力也很大的模式，也就是丹哈特认为的新公共服务模式。按照丹哈特的说法，三种模式的不同，在于官僚模式是建立在政治和法律标准之上的，新公共管理是建立在市场和经济考虑之上的，而新公共服务则是建立在公民参与和民主治理之上的。
新公共治理是在新公共服务对新公共管理提出批评后建立起来的一种新的模式。这一模式并不把新公共服务作为一种模式，在这个理论看来，在21世纪之前，整个公共管理史经历了传统公共行政和新公共管理两个阶段，而在进入了21世纪之后，出现的则是新公共治理，新公共管理只是从传统的公共行政向新公共治理的一个过渡。
新公共治理的主要提出者斯蒂芬·奥斯本(英国爱丁堡大学国际公共管理教授，公共服务研究中心主任)将区分这三者的核心置于公共政策的执行和公共服务的提供，因为传统公共行政、新公共管理和新公共治理都涉及这一核心问题，这或许是他将新公共服务排斥在外的一个原因，因为新公共服务涉及更多的是理念的东西。传统公共行政主要是建立在官僚制和政治行政两分法之上的，它的主要特点表现在：(1)等级权威，有一个至上而下的命令系统;(2)法制，有一套行政规则和程序;(3)政治行政两分，官僚是具有专长的技术性和事务性人员，是政策的执行者;(4)专业化运作，公共服务提供由专业人士垄断，官僚在政策决定和执行中起中心作用;(5)非人格化的运作方式。在斯蒂芬·奥斯本看来，这一传统的公共行政在20世纪40年代到70年代末的英国的达到了顶峰，这是一个福利国家的时期，实施的是从摇篮到坟墓的政策。公共行政是用来达到美好世界的工具，它强调行政程序来保证公平对待。但这是走不通的，因为公众的需求远远超过了能满足其需要的公共资源。此外，传统行政模式在后来的运作中也产生了一系列的问题，这表现在由于政府是唯一的服务提供者，因而导致缺乏竞争，使服务质量下降;服务的提供注重过程而非结果，这导致资源浪费;政府权力的独享使得它缺乏对民众偏好的回应;公众参与的缺乏导致难以对政府问责。这样，在奥斯本看来，公共行政就成了公共政策执行和公共服务提供的旁观者，这为新公共管理的兴起铺平了道路。［1］事实上，我们看到，新公共管理在英国的兴起，其直接的因素是国家的财政无法支撑巨大的福利支出并由此引发了公共服务提供的困境，而福利国家在另一方面又造成了一个庞大的政府，新公共管理的改革因此而起。
新公共管理的取向是企业化和市场化，通过私有化、运用市场机制以及企业的运作方法、手段和技术来提高政府效率和提供优质的公共服务。它强调私人部门对于公共部门技术上的优势，这些技术提高了公共服务提供的效率。在欧文·休斯看来，新公共管理模式“第一，它代表着一种与传统公共行政不同的重大变化，它更为关注结果的实现和管理者的个人责任。第二，它明确表示要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条件更加灵活。第三，它明确规定了组织和人事目标，这就可以根据绩效指标测量工作任务的完成情况。同样，还可以对计划方案进行更为系统的评估，也可以比以前更为严格地确定政府计划是否涉嫌实现了其预期目标。第四，高级行政管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派和中立的。第五，政府更有可能受到市场的检验，将公共服务的购买者与提供者区分开，即将“‘掌舵者与划桨者区分开’”。政府介入并不一定总是指政府通过官僚手段行事。第六，出现了通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职能的趋势。在某种情况下，这是根本性的。一旦发生了从过程向结果转化的重要变革，所有与此相连的连续性步骤就都是必要的”。［2］
在斯蒂芬·奥斯本看来，公共行政的优点在于指出了公共政策执行和公共服务提供的政治本质，公共政策制定与执行的复杂性以及两者间的细微差别。但问题是公共政策执行只是被看作做是一个“黑匣子”，这个黑匣子并不打算去探究政策过程的输出(即公共服务本身)的复杂的管理结果。相比之下，新公共管理的强点在于能够准确地指出这只黑匣子的复杂性，用现在的话来说，就是变革和创新的管理。但它的问题在于把公共政策过程只看作是一种公共管理的一些重要任务在其中发生的“背景”。说得极端一点，新公共管理质疑作为公共管理背景的公共政策的合法性，认为它给管理和公共服务的提供强加了不合理的民主限制。此外，新公共管理在一个日益多元的世界里强调单个的组织，以及在不适用的情况下将过时的私人部门的技术用于公共政策的执行。这就远离了公共行政强调的公共政策过程。“因此，公共行政和新公共管理看起来充其量都是不完整的理论”。［3］
在奥斯本看来，公共行政和新公共管理“都没有抓住21世纪公共服务的设计、提供和管理的复杂的现实。考虑到对两种模式的批评，现在是时候提出这样的问题了—是否迫切需要一种对公共政策执行和公共服务提供的更有见识的理解，即超越“行政-管理”两分法，用一种更全面和整合的方法来研究和实践公共政策的执行和公共服务的提供?”［4］而新公共治理就要承担这样的使命。
二、新公共治理：新在哪里?
治理、公共治理是二十世纪八九十年代开始在西方国家强调并在二十一世纪变得引人注目的一个公共管理概念。事实上，在奥斯本运用“新公共治理”一词之前，治理一词已经在公共管理学界和政府部门流行。罗伯特·罗兹认为在今天，治理不再是管理的同义语。管理通常被看作是一种活动，一种过程，一种管理社会的体系和方法，它一般与传统的官僚制相关，有一致的规则，官僚承担管理的责任。罗兹认为，治理可以包括六个方面：(1)作为最小国家的治理，即将国家的干预降低到最低限度，利用市场或准市场的方法来提供“公共服务”;(2)作为公司的治理，有三个可以同时适用于公私部门的原则，即信息公开;直接了当和全面解决问题;责任感，对自己的行为负责;(3)作为新公共管理的治理。“新公共管理”的主旨在于把私人部门即企业的管理手段和方法引入公共部门，以及将激励因素(如市场竞争)引入公共服务中，强调效率、低成本和高质量地提供公共服务;(4)作为“善治”的治理，善治包括系统意义的、政治意义的和公共管理意义的三个方面。系统意义上的治理涉及了政府内外部的管理。政治意义上的治理指的是“一个从民主授权机制中获得合法性和权威的国家”。公共管理意义上的治理指的是一种有效的、开放的、负责的和受到监督的公共服务体系;(5)作为社会控制系统的治理，即治理的结果是所有参与的行动者互动的结果;(6)作为自组织网络的治理，网络是市场和等级制的替代，这一治理强调信任、声誉、互惠和相互依存。与等级制强调控制、市场强调竞争不同，网络的核心是信任与合作。［5］
但是，治理的实质是什么呢?罗兹讲的治理作为一种新的过程和方法又是什么?在这里对治理产生了大量不同的看法。比如一种观点认为，治理是一个决策的制定和执行(或不执行)的过程，可以在各种背景下使用，比如政府治理、公司治理，地方治理或全球治理。这种理解强调决策过程中的正式和非正式的行动者，以及正式和非正式的达成决定和执行决定的结构。在有关公共管理的活动中，政府是行动者之一而非全部，其他一起参与的行动者同样在这过程中发挥作用。宾汉姆等人认为治理是一种与旧的组织决策的等级结构相对的新的结构，其特点是平行的网络结构，或是作为新的结构形式的公私非营利赢利组织结构。“当一些拥有合法和正式权力以及拥有强制权的人行使权力或进行活动时，管理就出现了。而治理指的是具有共同目标的、或有或没有正式权力和强制权的公民和组织展开和进行的活动。”［6］治理最终事关为有秩序的规则和集体行动创造条件。管理和治理的产出是不同过程的产物。而在佛里德克森看来，治理同公共行政就是一回事。“公共行政一直以来就是治理，而不只是管理。学界大佬和政府高手强调的治理从来就是包括宪政、民主制度践行、社区福利、公共利益以及行政道德在内的治理。”［7］
尽管有多种看法，但一个一般同意的定义是，治理指的是“确立一些治理方式，其特征在于公私部门之间、以及公私部门内部边界模糊。治理的实质是强调治理的机制，这些机制不再依赖政府的权力或强制，而是多元治理的互动，以及行动者互相影响”。［8］但这样的定义又留下了很多可以提出疑问的地方，比如多元互动的基础是什么?产生治理的背景是什么?为什么治理会在尤其是20世纪90年代中期后开始流行?治理的主要落脚点在哪里?是全方位的还是集中在某些方面的?
在斯蒂芬·奥斯本看来，新公共治理是对行政-管理两分法的超越，它不是公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特点的可供选择的话语。它建立在一个多元的国家之上，旨在理解在这种背景下公共政策的确立和执行。奥斯本认为，新公共治理的思想来源可以由下面五个方面组成：(1)社会—政治治理，主要涉及社会中的机构关系。为了理解公共政策的制定和执行，必须完整地了解这些关系及其互动。在这一观点看来，政府不再是公共政策中最显著的角色，它必须依赖社会中其他的行动者来获得自己的合法性和影响力;(2)公共政策治理。主要涉及政策精英与网络如何互动来产生和治理公共政策过程。马希和罗兹等人探讨了政策团队和网络的运作机制。彼得斯等人探讨了“元治理”工具作为一种方法，通过它来再次维护在一个多元利益相关者的政策网络中的政治方向;(3)行政治理。涉及有效地运用公共行政及其重新定位来解决当代国家的问题。比如，塞拉蒙差不多把治理用代理人一词来解释一般的公共政策以及公共服务提供的实践，而林恩等人也把治理作为能够解释一切的词汇试图根据“空心国家”的状况来建立一种公共政策执行和公共服务提供的整体性理论;(4)合同治理。与新公共管理的内在机制相关，特别与公共服务提供中的合同关系的治理有关。凯特认为现代合同国家中的公共机构已经对公共服务提供系统负责，而不控制这一系统;(5)网络治理，它与“自我组织的跨组织网络”如何与政府一起或独自提供公共服务有关。比较公共政策治理，它强调那些执行公共政策和提供公共服务的网络。［9］
这显然不同于罗兹指出的治理涉及的几个方面。奥斯本认为，所有这五个方面有关治理的理论观点对于理解公共政策执行和公共服务提供都做出了重要贡献。
但是，新公共治理与这些思想来源又有什么不同，或者说，它要建立的具有自身特点的东西又是什么呢?这里首先涉及对管理环境以及这一管理环境中最重要的问题的认识。其次，涉及对原有理论的认识。在奥斯本看来，新公共治理的特点在于它“抓住了21世纪国家在一个多组织和多元的复杂性中公共政策执行和公共服务提供的现实”。［10］这里有两点，一是他指出的一个多组织国家(plural state,也称复数国家，与后面提到的单一国家相对)和多元主义国家(pluralist state)，另一个是公共政策的执行和公共服务的提供。新公共治理是围绕公共政策的执行和公共服务的提供进行的，而这种执行和提供发生在一个多组织和多元主义的国家，正是后者，使得公共政策的执行和公共服务的提供产生了新的情况，而这一情况是传统的公共行政和后来的新公共管理所不能解释的。正如雅可比·托夫林和彼得屈塔费罗指出的，互相作用的、组织间的以及非直接的治理形式在当今看来在西方国家不同程度上展现出来。这种或多或少有点新的形式围绕着参与和网络过程(它们建立在互相依赖、合作和信任之上)进行，它们根据不断增长的期望、需求以及复杂性和破碎化，强调改进公共政策决定和公共服务提供的过程和结果。奥斯本试图抓住这些新出现的状况，提出一个新的概念。［11］
在斯蒂芬·奥斯本看来，公共行政更多属政治学领域。它关注的是单一国家，在那里，政策制定和执行是作为政府内的一个封闭系统从纵向上整合的。它强调政策制定和执行的循环，假定有效的公共行政包括公共管理者成功地执行民选官员决定的政策。由于这一纵向整合的特点，等级制是公共行政进行资源分配的机制，强调纵向的管理来确保对使用公共资金进行问责。其价值基础在于这一明确的假定：公共部门垄断公共政策的执行和公共服务的提供。比较之下，新公共管理建立在新古典经济学和理性/公共选择理论基础之上。它关注的是一个分散的国家，在这样的国家，政策制定和执行至少部分是清晰的和互相分离的，执行是通过集中一些独立的服务单位(最好是互相竞争的)进行的。国家在这里的主要作用是监管，通常在委托人-代理人的背景下进行监管。它强调组织内部的过程和管理。它把公共服务的生产看作是一个组织内把输入转化成称输出(服务)的过程，强调这些生产和服务的过程中的经济和效率。它假设公共政策领域里独立的公共服务单位组织之间的竞争关系，这一竞争关系发生在平行的有组织的市场(在这里，关键的资源配置的机制是竞争、价格机制与合同关系的各种组合，这种组合取决于人们选择哪一种具体的不同的新公共管理去解释)。它的价值基础是围绕“会计的逻辑”建立起来的，并包含在这样的一种信念中：这一市场及其机制为公共服务的市场提供了最合适的去所。［12］
而在奥斯本看来，今天的国家更应该被称之为“多组织”国家和多元主义国家。这种国家使得公共政策执行和公共服务提供产生了日益增长的复杂性、多元性和破碎性，这一点在进入21世纪后变得更为明显。“多组织”国家和多元主义国家的概念来自制度理论和网络理论，正如奥斯本所说，如果把新公共治理看成是一种公共服务提供的范式，它扎根于制度理论和网络理论。这些理论强调一个存在着多个组织的国家，在那里，一些各自独立的行动者为公共服务的提供做出贡献。这些理论也强调一个多元主义的国家，在那里，多种过程提供决策系统所需的信息。它建立在公开系统的理论之上，关注在这样一个多元的环境里使公共政策执行和公共服务提供得以可能并受到制约的制度压力和外部环境压力。
这样，作为这两种多元形式的结果，它的重点在于组织间的关系以及过程的治理，强调公共服务组织与其环境互动基础上的服务效益和结果。这里的中心的资源配置机制是组织间的网络以及在这些网络中组织间和个人间经谈判而成的可问责性。重要的是这样的网络很少是平等的结合，权力不等的各方需要通过谈判来形成有效的工作机制。因此，这一网络的价值基础常常是分散的和竞争的。这样，新公共治理既是21世纪公共政策执行和公共服务提供日益增长的复杂性、多元性和破碎性的产物，也是对它的回应。我们可以看到，奥斯本的新公共治理的主要因素与公共行政和新公共管理有关，当然它要进行超越，奥斯本做了以下一个图表来表明三者之间的不同(见表1)。［13］
在2010年主编的《新公共治理》一书中，奥斯本指出新公共治理还是一种正在发展中的理论或模式。尽管一些研究已经在为它的形成做出贡献，但还局限于一些老的问题的研究中，这些问题包括：(1)如何管理公共政策的执行，以确保在实践中贯彻政治意志?(政策执行问题);(2)如何保证组织和个人的服务绩效?(审计和目标问题);(3)如何确保每个公共服务组织以伙伴的方式最有效地工作?(伙伴关系);(4)如何使公共管理者承担其责任?(监督);(5)如何激励员工做到最好?(奖励问题);(6)如何保持组织的可持续发展?(变革和创新问题)在奥斯本看来，要把新公共治理作为一个公共政策执行和公共服务管理的概念建立起来，有必要形成新公共治理的一个整合的知识体。这要求问一些作为新公共治理基础的新的问题。
这些新问题强调在一个多组织和多元主义的国家里公共服务信奉的原则，强调公共服务系统而不是强调单个的公共服务组织。这些新问题包括：(1)探讨公共政策执行和公共服务提供的最基本的分析单位是什么，它们对理论和实践的含义是什么?(基本问题);(2)怎样的组织结构最有助于提供公共服务?(结构问题);(3)如何维持一个可持续发展的公共服务系统，这一可持续性意味着什么?(可持续问题);(4)什么样的价值可以支撑在这样的系统中公共政策的执行和公共服务的提供?(价值问题);(5)在关系的处理过程中需要哪些最重要的技能?(关系技能问题);(6)在一个碎片化的多组织和多元系统中，问责的实质是什么?(责任问题);(7)如何评价一个公开的公共服务提供系统中的可持续性、问责和关系表现?(评估问题)。新问题不是简单的对老问题的替代。有效的组织内的以及有效的服务管理的规则依然存在，这样老问题也依然有关。然而它本身的有效性在当代多组织和多元的国家里不会产生成功的公共服务提供。为了对这样的提供有所贡献，新公共治理的研究需要包含两个方面：探讨公共服务系统的效力与局限，以及在多组织和多元背景下建立一种有效和有益的管理实践。［14］
三、理论建构
斯蒂芬·奥斯本最早在2006年提出新公共治理，在2010年的著作中他指出这是一种正在形成中的理论和范式，到2012年他开始了理论建构。奥斯本的核心概念是服务理论，他提出了一种他称之为“公共服务主导”的方法。这一理论首先来自对传统的公共管理理论的批评。在他看来，现有的公共管理理论有两个方面的问题：一是现有的理论关注生产方的经验，忽略了公共服务是“服务”这一现实。在当今公共服务提供日益破碎化以及日益在组织间运作的情况下，还要单纯强调公共管理过程(这是传统公共行政强调的)或组织内的管理(这是新公共管理强调的)已经变得不可能。这两个方面必须被整合到一个更大的、强调组织之间关系治理或跨部门治理以及强调公共服务提供系统效能的范式中，而这一范式的框架就是新公共治理。它不取代公共行政和新公共管理，而是将它们嵌入到一个新的背景。［15］
二是当代大部分公共管理理论的概念都来自以往生产部门而不是服务部门所进行的“一般”的管理研究。这就在公共管理理论中产生了“致命的瑕疵”，［16］即把公共服务看作是生产而非服务的过程。奥斯本认为，政府的事总的来说不是提供以前生产好的产品，也不是公共服务的使用者与公共服务组织之间以交易为特点的关系。相反，“公共产品”的大多数(不管是政府提供的、还是第三部门或私人部门提供的)事实上不是公共产品，而是公共服务。社会工作、教育、卫生、社区发展等都是服务，而不是具体的产品。其所以如此，在于它们是无形的、过程驱动的，建立在打算“提供什么”这一诺言上的。公共服务当然可以包括一些有形的东西，如通讯技术、健康照顾等，但这些东西就其本身而言不是公共产品，恰恰相反，它们被要求支持无形的、有过程驱动的公共服务。因此，在奥斯本看来，一种适合于目标的公共理论必须把公共服务理解为服务，有着明确的服务主导的逻辑以及它所蕴含的管理挑战，它必须拒绝当前“以生产为主导”的管理理论所具有的致命瑕疵。
奥斯本接着从以下几个方面来建构这一服务理论。第一，对盛行的新公共管理模式进行批评。新公共管理主张为公共服务建立一个管理和市场取向的框架。奥斯本认为，对公共服务提供而言，这是一种管理的而不是行政的或专业的方法，它将服务分散到基本单位，然后关注它的成本，强调绩效管理和输出控制，把市场和竞争作为资源分配的手段并在服务提供中特别强调私人部门提供公共服务管理的经验教训。它显然与当前的公共政策、公共服务提供日益不相干。服务导向的理论认为，与生产导向的理论不同，生产导向的理论与将原料转变为可售物品的活动(包括所有权的转移)有关，而服务的理论与无形好处的交易的活动和过程有关(这些活动的所有权是不能转移的)。服务与产品不同，产品是具体的，服务则是无形的，它是一个过程(住在旅馆里不只是你的房间的质量问题，而是你住在那里经历的一个过程)。这并不是说服务的内容(它的目标)是无关的。问题在于，服务的使用者尽管希望服务“满足目标”，但他们将其对服务表现的评价建立在他们的期望以及服务过程的经历、而不只是结果上。这种经历极大地影响了服务的有效性和影响。［17］
第二，探讨服务主导的逻辑的潜力。在奥斯本看来，生产的产品和服务背后的逻辑是不同的。在前者，生产、销售和消费是各自发生的，而就服务来说，生产和消费是同时发生的，这种无法分离性意味着背后的逻辑是不同的。比如，为了提高生产的效率，通过减少人工开支来降低产品的单位价格是可能的。但对服务而言，通过改变人员的层次或经验来减少单位开支会直接影响服务使用者对服务的感觉。此外，产品使用者和服务使用者的作用从性质上来说是不一样的。前者是购买者或消费者，后者则是服务的共同生产者。从极端上来说，同样的服务对两个人来说是不一样的。这一点很重要的，因为它意味着公共服务的运作不仅仅只是一种与其目标相关的有效设计，它至少也是一种服务使用者的主观体验。这两者深刻地影响了服务的实际运作。这种互动的质量不仅影响了服务使用者的满意感，也影响了服务结果。显然，成功的公共服务管理不只是有效地设计公共服务(这是必要条件，而不是充分条件)，它还需要对使用者进行治理并做出回应，并且训练和激励工作人员以便与使用者积极互动。有效的服务管理不仅同控制单位成本以及服务生产过程的有效性相关，它更重要的是与运用具体的知识相关，知识在这里是最重要的资源。在这个过程中，使用者一直是价值的生产者，即服务在使用后才有价值，经历和感觉对于价值是至关重要的。服务主导的方法注重的是具体的知识和技能驱动的活动，而不是在交换过程中处于中心地位的输出单位。［18］
第三，服务主导的方法在四个方面可以改变对公共管理任务的理解，并解决一些管理问题。(1)战略取向。它指的是通过知识以及员工的外部环境信息的共享来产生共同的价值和行为的组织能力(通常被称之“无形资产”)。对公共服务组织来说，战略取向涉及一种理解公民和使用者的当前和未来需要和期望的能力。这样，公民接触就成了战略取向和运作机制一个核心的层面。这样的互动产生了当前和未来的需要，有助于政策的制定和执行。奥斯本认为目前公共服务组织还没有这样的一种战略取向，还是产品主导的想法，技术标准和单位成本依然占主导地位。新的战略指出公民接触、使用者参与应当存在于服务生命周期的每一个阶段。传统的公共行政和新公共管理都没有认识到两类人的互动—公民是实际的或潜在的使用者，而服务使用者也是公民。两者的错误在于只强调与利益相关者接触。产品主导的公共服务组织也没有将内外部组织环境整合起来，这导致产生内部导向的、功能性的形态而不是外部导向的、整体性的服务主导的形态。简言之，服务主导的方法的战略取向将公共服务组织的内外部环境结合起来，在将其整合的过程中加入价值。［19］
(2)公共服务市场化。这不只是产品主导理论认为的“出售”服务，它还具有整合各种不同的公共管理挑战的潜力。市场化作为一种功能性的角色和分析框架是20世纪80年代新公共管理改革开创的。在产品主导下，每个公共服务组织(无论是公共的、私人的还是非营利的)的市场行为实际上都是单个性的、寻求自我利益的，常常被卷入到不是互相间合作或内部合作而是不平等竞争和敌对关系的市场中来，而这对整个公共服务系统可能是不利的。这里的问题在于用交易的观点来看市场。新公共治理主张关系经营，认为可持续的竞争优势日益要求合作而不是敌对竞争，这样的一种合作关系对于企业来说是一种最宝贵的资源，它的核心是信任。公共服务主导的市场经营方法对于将公共服务的战略转化为具体的“服务承诺”，或对于形成使用者对服务的期望以及人员在提供过程中的作用是至关重要的。它也能在服务组织和使用者之间的公共服务的提供中经历一个培育信任的框架。［20］摩根和亨特等人指出了三个层面上运作关系的实质。一是微观层面，服务使用者与公共服务组织之间公共服务的共同生产。二是宏观层面，服务组织活动的边界的确定和维持，这对于有效的组织间的合作是至关重要的。三是中观层面，政策制定和执行过程中的服务组织作为认知的有目的的行动者而不是被动的接受者互相之间的接触。［21］在奥斯本看来，将通过三个层面的经营活动概念化而不是促进产品主导的无联系的交易，公共服务组织可以对它们在公共服务提供中的角色采用一种战略的方法来驱动其角色，理清它们对服务运作可以做的贡献。
(3)共同生产。来自产品主导逻辑的观点在于生产和消费作为一个分开的过程两者是分离的，这样，公共服务被认为是由政策制定者和专业人士设计和生产的产品并由相对消极的使用者消费。服务主导的方法则认为共同生产是服务提供过程的一个核心要素，一个重要的、本质的服务组织与使用者在服务提供的节点上互动的过程。公共服务的共同生产是这种服务的不可分割的一部分。问题不在于如何在公共服务中加入“共同生产”，而是如何管理和获得它对有效的公共服务提供所具有的含义。把共同生产作为公共服务提供的最重要的特征重塑了我们在取得公共服务的结果中对服务提供过程和公共管理作用的理解。服务方法把使用者而不是决策者或专业人士置于公共服务创新过程的中心。这对管理过程具有极大的意义。用于共同创新的服务主导方法的一个核心要素是在于它旨在打开使用者具有的默会(只可意会，不可言传的)知识，以改进现有的服务。这“要求服务组织积极地去发现、理解和满足一些潜在的和未来的需要，而不是简单地对现有表达的需要进行反应”。［22］
(4)运作管理。现有的公共管理强调用企业的方法来改进公共服务的提供，这些方法本身并非不恰当。但问题在于，服务组织内这些改进的运作方法是组织内取向的(产品主导的)，而不是跨组织取向(服务主导)的，其结果无疑会产生更有效率的服务组织，但对组织的有效性的影响却有限。如果这种状况持续，公共服务组织不管内部多有效率，它们不会去满足使用者的需要。因此，需要考虑内部服务运作管理与外部服务提供的互动。没有服务主导的方法，公共服务内的运作管理只会提高公共服务的效率而不会提高服务的有效性。另一方面，没有运作管理，服务方法只会带来没有完成的公共服务承诺。［23］
四、一种新的管理模式或理论?
一般认为，新公共管理在20世纪90年代后进入了后新公共管理时期。此时新公共管理改革过程中的一些缺陷和不足也日渐显现，因而引来了不少的批评意见。90年代中期有针对新公共管理导致的破碎化而提出的整体性治理理论，21世纪初有丹哈特对新公共管理提出全面批评的新公共服务理论，接着就有奥斯本的新公共治理理论，以及其他的公共价值管理理论、数字时代的管理理论等。
一种理论或模式是否新，是建立在与以往的理论或模式的比较之上的。与作为一种同样认为是超越新公共管理的新公共服务理论相比，新公共服务主要是从价值的角度对新公共管理进行批评的，认为公共管理应该强调公民，而不是顾客，应该强调公民权利而不是企业家精神，应该强调服务，而不是掌舵，应该强调公共精神，而不是企业精神，应该强调公民参与和民主治理。而新公共治理理论则认为，“在新公共管理方面，我们没有发现一个连贯的理论或意识形态来支持新公共治理的框架，但我们发现了一些原则，比如强调过程和结果，合作，参与、共同生产这些几乎同新公共管理相反的原则。公共政策执行和公共服务的提供不是通过代理、竞争和选择，而是通过合作、谈判、利益相关者的积极参与而得到改进的。”［24］这显然不是主要从价值，而是从运作的角度来理解的。这一理解主要来自奥斯本对双重多元主义的国家形态(即从事政策提供的互相依赖的行动者的多元性，以及跨越政治行政边界的政策过程的多元性)的认识，公共管理的运作就是在这样的的环境里发生的。这一国家要求一种新的治理模式，这一新的公共治理不仅意味着公共管理和组织的变革，也意味着国家功能的变革。［25］因此，新公共治理必须关注政策形成和公共服务提供发生的制度和外部环境，这一点是与新公共服务的出发点不同的。
其次，与传统的公共行政和新公共管理相比，传统公共行政的特点在于强调官僚等级，公民只是作为自上而下的政策制定和服务提供机制的被动接受者，控制和等级而不是多元和参与表现了官僚与公民的关系;新公共管理则强调合同机制，公共管理者与顾客的交易反映了个人的私利，并由市场原则规定。新公共治理将公民而不是政府置于中心，公共利益不是由民选官员或市场机制来决定的个人利益的集中，而是公民利益的分享。马克·罗宾逊指出，“作为公共政策和公共服务的共同生产者的公民的中心位置区分了新公共治理与传统公共行政的集权的方法，以及以市场为基础的方法，而不只是提出一个新的公共行政形式”。［26］(在这一点上，新公共治理与新公共服务有相似之处，新公共服务强调公共管理的重点是公民、社团和公民社会，公务员的首要作用在于帮助公民表达他们的意愿并满足他们共享的利益，尽管新公共治理更强调公民的服务共同生产者的角色)。斯蒂芬·奥斯本认为，新公共治理强调组织间的关系和过程的治理，在这当中，信任、关系资本以及关系契约服务(relational contracts service)是治理的核心机制，而不是组织形式和功能，而传统的公共行政则强调组织内的过程，新公共管理则强调政府、私人和非营利组织之间的过程。显然，新公共治理并没有抛弃公共行政和新公共管理，而是结合了前者的政治的因素和后者的经济因素(服务的提供必须考虑政策过程的平等和公正，也必须考虑成本效益和讲求效果)，并力图在两者的综合上有所提升。
再者，奥斯本是在指出了他认为当前公共管理理论的两个缺陷(在公共服务提供已经是组织间提供的情况下还把它看作是一个组织内的过程;理论来自生产方的经验，忽略了公共服务的“服务”特点)的基础上建构他的“服务主导的方法”的，并从战略取向、公共服务市场化、共同生产和运作管理四个方面将这一方法和理论具体化。这四个方面我们可以看到它内在的逻辑。(1)公共服务组织的出发点是公共接触，即与公民和服务使用者互动，在理解他们的需要和期望的基础上来建立服务战略。(2)在战略的实施中运用市场机制，但主张关系经营，在服务提供组织中建立信任，因为可持续的竞争优势日益要求合作而不是敌对竞争。(3)这样服务的提供过程就是一个共同生产的过程，即服务组织与使用者在服务提供的节点上互动的过程，这一过程强调服务使用者的经验与知识对有效的公共服务的设计和提供所具有的重要体验。(4)这种共同生产的运作方式是跨组织取向(服务主导)的，而不是组织内取向的(产品主导的)，是内部服务运作管理与外部服务提供的互动。在这里，我们看到，新公共治理把服务的使用者置于了中心的位置，强调服务提供中的合作和共同生产以及服务使用者的体验，用另外的话讲，就是满意度。这一逻辑是可以自圆其说的。作者显然也满意自己提出的“服务主导的方法”，称它是“对新公共治理时代公共管理的一个创造性的贡献”。［27］
简而言之，新公共治理可取的地方在于，首先，它并没有像新公共管理一样，对传统的公共行政采取一概否定的态度(事实上也很难一概否定)，同样它也没有对新公共管理采取一概否定的态度，而是力图在综合两者特点的基础上进行超越，也就是公共管理不仅是一个管理的过程，它也是一个政治的过程。公共政策的制定和执行以及公共服务的提供都包含了这两个方面的因素。用另外的话讲，就是如何考虑工具理性和价值理性的统一，而不是割裂，从而建构一个超越两者的新的管理模式和理论。此外，“服务主导”的方法既有理论，也包括了一些可以操作的内容，显然是一种建构体系的努力，尽管这一新的模式和理论的建构还有待进一步的完善。事实上，奥斯本自己也看到了这一理论的不足和需要改进的地方，比如在公共服务提供中运用服务主导的方法会碰到一些实际的阻力，因为取向不一;共同生产需要得到外部的支持;服务主导的方法会与数字治理联手，但这可能会对信任等问题提出挑战;更重要的是这一方法的优缺点还需要实证研究来加以检验。
正如前面指出的，在治理问题上一直存在着多种不同的看法，但基本上都比较认可这一概念。然而，也有一种对治理持否定的看法，比如马修·费厄霍姆认为理性地走向治理会使公共行政失去其灵魂。治理重塑了政府机构和过程，治理重新定位了政府机构和过程，治理代替了政府机构和过程。治理会使美国的公务员再也不关心他们传统上力图保护和管理的宪政政府的基础......……会使公务员远离美国政府的宪政和一些基本的原则，公共管理者因而也成为不守宪法和其他政治规矩约束的另一类强有力的、专业的社会行动者。［28］但是，无论怎样的看法，有一点是可以肯定的，即它已经成为管理中的一种实践，“成为学科中的一种中心概念。”［29］
2009年在华盛顿召开的第五届跨大西洋对话(主题是“欧洲和美国未来的治理”)提出了几个最前沿的有关治理的问题，包括：(1)在公共信任下降的今天，公共部门能否重建它的合法性?信任的缺失会破坏政府的相对能力;(2)政府的长期承诺在经济下降的情况下显得特别突出。政府有很多的承诺需要慎重平衡。比如，福利国家与财政责任的平衡;(3)估计其他学科对治理讨论的贡献，经济性、政治学、社会学等。集合这些不同学科的贡献对于未来的理论发展是很重要的;(4)政府和非政府行动者的问责。这里涉及透明化面临的挑战，改革动议与部门目标的冲突，组织变革与问责要求;(5)新技术如何改变治理?新技术提出了公共协商和合作的新形式，比如公民与机构协商使用网络工具，共同产生公共政策议题以及辩论;(6)组织间的合作和协同政府不仅提出了政策制定问题，也对发展新的理论提出了挑战。
这表明，无论作为一种实践还是一种研究，治理的重要性是毋庸置疑的。新公共治理的研究试图正在回答这些问题，或其中的一些问题，也有不少学者开始加入到这一研究之中，比如雅可比·托夫林和彼得屈塔费罗运用戴维·伊斯顿的政治系统理论，从政治-行政系统的角度来把握新公共治理。［30］华西姆·阿尔-哈比尔探讨了新公共治理在哪些地方改变了哪些地方没有改变公共行政领域，［31］等等。新公共治理的研究在过去几年实践里显然取得了一些成果，尽管它还在形成之中。
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［28］Matther Firholm, Why a Rational Move Toward “Governance”May Destroy the Soul of Public Administration: Or Why Governance Isn’t Concerned with Government Anymore. In Taco Bandsen,Narc Holzer. The Future of Governance,London: Rutgers, 2010. p3.
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［31］Wasim Al-Habil. Gocernance and Government in Public Administration. Journal of Public Administration and Policy Research, 2011, 3(5).
