（本文原载于《中国行政管理》2016年第6期）

 

　　作者：王湘军，中国政法大学政治与公共管理学院副教授，行政法学博士、公共管理博士后;邱倩，中国政法大学公共行政专业博士生，北京 100088

 

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.06.26

 

 

　　美国独立监管机构是指那些由国会创立并对其负责，采取委员会制，行使经济、社会监管职能的政府机构。对该类组织的称谓不一，有独立管制机构、独立管制委员会、独立控制委员会、独立规制机构等等。这一是缘于对“regulation”的不同翻译，二是在于该类机构名称大多为“commission”。我们认为，“regulation”译为“监管”更为妥当。[1]另外，该类组织性质上仍属于政府行政组织，称“机构”更符合我国习惯，所以我们称该类组织为“独立监管机构”。美国是实施大部制(亦称大部门体制)的一个典型国家，在其大部门体制中，独立监管机构的设置颇具特色。我国学界和实务界虽对该类机构常有提及，但对其进行全面、深入研究的成果鲜见，尤其是从大部制角度检视此类机构的设置并反思其对我国大部制改革中机构设置之启示的论著更是难觅。本文试图在此方面做一探讨，以期对在我国实现十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次强调的“积极稳妥实施大部门制”有所裨益。

 

　　一、美国独立监管机构设置现状

 

　　(一)机构规模与职能权力

 

　　美国独立监管机构肇始于1887年的州际商务委员会(Interstate Commerce Commission，ICC)。此后，该类机构的发展大致经历了四个阶段：(1)20世纪20年代前后，受1906—1917年进步运动(the Progressive Movement)等的影响，美国相继成立了联邦储备系统、联邦贸易委员会等独立监管机构。(2)20世纪30年代开始，面对空前的经济危机，美国推出新政(the New Deal)，加强政府干预，独立监管机构迎来了发展的黄金时期。农业信贷局、联邦通讯委员会、证券交易委员会、民用航空委员会等大批机构得以成立。(3)20世纪60年代开始，伴随着第二次权利革命(the Rights Revolution)的兴起和公民权利的扩充,[2]政府监管向社会领域拓展，成立了就业机会平等委员会、职业安全与健康检查委员会、消费者产品安全委员会等独立监管机构。(4)20世纪80年代开始，基于在独立监管机构迅速发展的过程中暴露出监管效率低、监管俘获等问题，美国在反思中一方面放松经济领域监管，比如里根执政期间解散了民用航空委员会，1996年克林顿总统更是撤销了独立监管委员会的鼻祖州际商务委员会，另一方面进行监管改革，比如里根总统确立了以成本收益分析(Benefit-Cost Analysis)为核心的监管影响评估机制，小布什政府则追求聪明监管(Smart Regulation),从而推动监管更加合理、科学化。现今，在规模上，美国联邦政府共有25个独立监管机构，其中经济性监管机构12个，社会性监管机构13个。从成立的时间看，1913年的联邦储备系统最为悠久，1999年成立的广播理事会则最年轻。20世纪70年代是现有独立监管机构的主要发轫期，超过1/3的机构(10个)诞生在这10年内。此外，20世纪30年代是另一个高峰期，6个机构成立于该时期。

 

　　就职能而言，经济性监管机构主要针对存在自然垄断或信息偏在问题的领域，以防止无效率的资源配置和确保需要者的公平利用为主要目的，对市场准入、产品或服务的质量与价格等进行监管。比如，美国联邦通信委员会负责对电信、广播、有线电视及互联网网络和内容的监管。其中，在电信方面的主要职责是：制定电信产业政策;发放电信业务许可证;分配频率;对电信服务价格和服务质量进行监管;协调电信运营商之间的矛盾;促进普遍服务，等等。[3]社会性监管机构则是以劳动者和消费者安全与健康保障、环境保护等为目的，对产品、服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并对特定行为进行禁止、限制。例如，就业机会平等委员会反对就业歧视，保障平等就业权;功绩系统保护委员会负责处理联邦雇员申诉;国家劳动关系委员会保障雇员权利，防止雇主不当劳动行为，见表1。

 

　　在机构权力上，独立监管机构集准立法权、行政权、准司法权于一身。在立法层面，其能依据国会授予的委任立法权就其管辖的事务制定规章，如消费者产品安全委员会可以制定规章要求相关产品符合一定的标准才能获准生产和销售。在行政层面，其依法行使行政权，开展相关监管活动，如发布行政命令、核发许可证和执照、披露信息、监督检查法律法规执行情况、进行行政处罚等。在司法层面，其有权就监管领域相关案件进行裁决，且这种裁决一般是就相关案件向法院提起诉讼前必经的前置程序，否则法院不会受理。

 

 

 

　　资料来源：据最新“U.S. Government Manual”及各独立监管机构官方网站材料自绘。

 

　　(二)人事安排与经费来源

 

　　美国独立监管机构采取委员会制，绝大多数由3名或5名委员组成。除民权委员会半数委员由国会任命，广播理事会1名委员为当然委员外，其余机构的委员均由总统任命，参议院批准。另外，由总统委任1名主席或1名主席和1名副主席(国家仲裁委员会主席由委员会自主决定)，担任委员会行政首长。通常，委员任期为5至7年，交错期满，以减少总统对独立监管机构的人事控制。而主席的任期更为短暂，一般是1年或2年。虽然总统享有对独立监管机构委员的任命权，但各委员并不受总统约束，一旦任命，除非遇到渎职等法定事由，总统不得免除其职务。对于委员会成员的资质，立法也有具体的限定，集中体现为代表性和专业性两个方面。两党连立是独立监管机构的常态，要求两党委员占据大致相等的比例，不允许一党享有绝对优势。此外，铁路退休委员会还具体规定3名委员的代表身份，其中1人为雇员代表，1人为雇主代表，主席是社会公众。专业性则是保障独立监管机构权威性的必然要求，比如国防核设施安全委员会就明确要求委员会成员必须是核安全领域的专家，见表2。

 

　　在机构经费上，主要有两大来源，一是国会拨款，二是从监管对象收取费用，尤其是经济性监管机构，收取的费用已经成为机构经费的主要来源。以联邦通讯委员会为例，2002年，其收取的费用为2.18亿，几乎覆盖全年2.45亿的财政支出。[4]类似的还有证券交易委员会，2002年，国会给证券交易委员会的拨款为3千万，但其自身收取的费用高达2亿多。[5]

 

 

　　资料来源：据最新“U.S. Government Manual”及各独立监管机构官方网站材料自绘。

 

 

　　(一)独立监管机构的性质

 

　　关于独立监管机构的性质，在美国曾有着不同的认识，有“国会的臂膀说”(Arm of Congress)、“国会的武器说”(Weapon of Congress)、“无头的第四部门说”(Headless Fourth Branch)等。独立监管机构确实为国会所创设，但并不能因此而将其归入立法机构，因为其并不是遵循国会的立法程序而制定规章，行使的只是准立法权，而且这种准立法权也不是其主体权力。同时也不能视其为“无头”的机构，因为其受国会、总统和法院的制约与影响。实质上，独立监管机构的准立法权、准司法权，都只不过是出于实现有效监管的客观需要而授予了其而已，其主体权力依然是行政权，其基本职能仍然是行政职能。所以，就总体而言，独立监管机构仍属于行政机构。正因为此，美国著名的独立监管机构研究专家库什曼(Robert E. Cushman)指出，独立管制机构是作为一种行政组织来设计的;[6]美国政府手册也一直将独立监管机构视为行政部门的分支。当然，必须承认的是，独立监管机构与传统行政机构也确实有着区别。

 

　　(二)独立监管机构与大部门体制中联邦政府其他行政机构的区别与联系

 

　　1.独立监管机构与内阁部门

 

　　当前，美国设有内务部、国务院、国防部、财政部、司法部，国土安全部、交通部、能源部、农业部、商务部、住房和城市发展部、劳工部、教育部、卫生和公共服务部、退伍军人事务部等15个内阁部门。与独立监管机构实行委员会制且对国会负责不同，内阁部门实行首长负责制，对总统负责。在职能方面，内阁部门一般覆盖某个或多个领域，而独立监管机构往往限于经济社会中的特定产业、特定业务或特殊事项，如电信、电力、天然气、自来水，银行、保险、证券，劳动者权益、环境质量、安全和健康、工作场所标准等，较内阁部门要窄。

 

　　2.独立监管机构与独立行政机构

 

　　独立行政机构是除了独立监管机构之外，美国设立的另一种独立机构，如总务署、中央情报局、国家航空航天管理局等。它与独立监管机构一样，不隶属于总统的办事机构或任何内阁部，但是在职能和组织架构上与独立监管机构存在显著的差别。独立行政机构仅仅从事行政性的事务工作，或提供某种特殊、专门的服务，不具有监管功能;实行首长负责制，对总统负责。

 

　　3.独立监管机构与其他政府监管机构

 

　　独立监管机构、隶属于总统的监管机构和隶属于内阁部的监管机构是美国政府监管机构的三大类型。这三类机构都行使政府监管职能，但在机构设置上存在一定的差别。隶属于总统的监管机构独立于内阁部外，实行首长负责制，对总统负责，如环境保护局、联邦住房金融局等。隶属于内阁部的监管机构又称为部内监管机构，设置于内阁部门内部，实行首长负责制，对部长负责，如隶属于卫生和公共服务部的食品药品管理局、隶属于于交通部的国家公路交通安全管理局等。从机构的独立性来看，部内监管机构、隶属于总统的监管机构、独立监管机构独立性依次增强，见表3。

 

　　资料来源：笔者自绘。

 

 

　　(一)以“精干大部 + 专业监管机构”为主体构建中央政府架构

 

　　如前所述，作为超级大国的美国，目前联邦政府仅设有15个内阁部门，其中，政务类部门6个，经济类部门5个，社会类部门4个，相当精干且较稳定。这一方面是因为美国是一个成熟的市场经济国家，市场在资源配置中发挥着基础性作用，企业是自主经营的主体，同时其公民社会亦很成熟，各种社会组织发达，承担了大量社会事务管理职能，政府的职能主要是宏观管理和间接管理，原则上不对微观经济社会事务进行直接干预，采用职能较宽、综合性强的大部制设置，可以更好地适应政府履行职能的需要。[7]另外一个重要原因是在内阁部门之外，美国联邦政府大部门体系内还设有数十个对国会负责的独立监管机构和隶属于总统的监管机构，承担了大量的经济社会监管职能。这些职能是联邦政府需要承担和履行的职能，如果将其由内阁部门承接，那么联邦政府内阁部门的数量绝不会只是15个，而是25个、35个，甚至更多。因此，正是这种在内阁部门之外设置大量政府监管机构的制度设计，缓解了政府随着经济社会的发展变迁而需要不断调整内阁部门、甚至不断扩充内阁部门数量的压力。

 

　　反观我国，经过两轮大部制改革后，中央政府组成部门削减为25个，相较于实行大部制的国家无论国土面积大小、经济强弱，内阁部门一般在 16个左右的情况，数量仍然偏多。基于大部制机构设置的普遍规律，下一步改革中，有必要将我国中央政府组成部门数量精简至15-18个左右，并保持基本稳定。在职能上，覆盖现代服务型政府的基本职能;在各类部门比例上，保持政务类、经济类、社会类部门数量大致平衡。[8]同时，在自然垄断行业、金融行业等经济领域和环境保护、消费品安全、工作场所健康与安全等社会领域设置一定数量的专业性政府监管机构，并根据经济社会发展变化适时进行调整。从而建构起“精干大部 + 专业监管机构”为主体的中央政府架构，实现综合管理服务与专业监管相统一，政府组成部门基本稳定和政府监管机构适时调整相统一。

 

　　(二)采取“部外 + 部内”模式设置监管机构

 

　　在监管机构的设置上，如前所示，美国有独立监管机构、隶属于总统的监管机构和隶属于内阁部的监管机构三类。其中，经济性监管机构一般为独立监管机构，独立于内阁部门和总统，[9]如联邦贸易委员会、联邦通讯委员会、证券交易委员会等。社会性监管机构虽然仍有13个为独立于内阁部门和总统的独立监管机构，但基于不少社会性监管机构与有关内阁部门政策范畴的一致性，需要相关政策的协调和统筹，而独立监管机构与传统行政系统的“分立”倾向，时常导致最高行政首长协调的困难，造成联邦政府监管能力的弱化，因此最近几十年来一些社会性监管机构采取隶属于总统或内阁部的模式，如国家环境保护局直接隶属于总统，食品药物监管局因为在相关业务领域同联邦卫生与公共服务部关联密切，交由该部管辖。[10]

 

　　我们认为，独立监管机构模式在我国并不合适。一方面是因为美国独立监管机构的产生，与美国立法与行政之间的对抗、国会与白宫之间党派的斗争等政治因素有着重要的关联。[11]基于我国现有国情，可以采用将经济性监管机构设置于国务院组成部门之外，直接隶属于国务院，将社会性监管机构设置为由政策关联紧密的国务院有关组成部门管理，并通过相关法律制度的建设保障监管机构的适当独立性和专业性、监管政策的回应性和连续性。至于各类监管机构的职能权限、人事安排、经费来源等问题，因篇幅原因，本文不作论述。

 

　　(三)重视大部制改革的法律保障

 

　　立法先行是域外发达国家政府机构改革普遍遵循的一项原则。美国内阁部门、政府监管机构的设置亦是如此。比方说，如表1所示，美国为设置和调整每一个独立监管机构都制定了相应的法律：联邦通讯委员会的建立及后来的调整依据的是1934年的《通信法》和1996年的《电信法》，联邦矿业安全与健康检查委员会的设立有相应的1977年《联邦矿业安全和健康法》，等等。因为法律的制定有严格的程序，各利益相关方参与博弈，使得改革的整个过程会更加民主、公正和理性。同时由于法律具有刚性，改革的成果也更容易得到保护。在我国下一步大部制改革中，很有必要借鉴美国等国的相关经验，用法律手段推进改革并保障改革的成果。

 

 

　　[1][3]王湘军. 电信业政府监管研究——行政法视角[M]. 北京：知识产权出版社, 2009.1,92-93.

 

　　[2]Stephen G. Breyer, Richard B. Stewart, Cass R. Sunstein and Matthew L. Spitzer. Administrative Law and Regulatory Policy, Beijing: CITIC Publishing House, 2003. p26.

 

　　[4]Marian Mota Prado. The Challenges and Risks of Creating Independent Regulatory Agencies: A Cautionary Tale from Brazil. Vanderbilt Journal of Transnational Law, 2008, 41 (2).

 

　　[5]Christopher G. Reddick. Ircs Versus Dras: Budgetary Support For Economic And Social Regulation. Public Budgeting & Finance, 2003, 23(4).

 

　　[6]Robert E. Cushman. The Independent Regulatory Commission. Oxford: Oxford University Press, 1941. p1.

 

　　[7]沈荣华. 国外大部制梳理与借鉴[J]. 中国行政管理，2012(8).

 

　　[8]左然. 国外中央政府机构设置研究[J]. 中国行政管理，2006(4).

 

　　[9]宋世明. 论大部门体制的基本构成要素[J]. 中国行政管理，2009(10).

 

　　[10]樊鹏. 发达国家和地区大部门体制组织结构与运行机制比较[J]. 经济社会体制比较，2011(1).

 

　　[11]Patty Dale Renfrow, The Establishment of the New Regulatory Agencies: Independent Commission versus Executive Department Agencies, PH.D Dissertation, 1982.