（本文原载于《中国行政管理》2016年第6期） 

基金项目：国家社会科学基金重点项目“城镇化发展过程中的开发区治理转型”(编号：12AZZ006);江苏省社会科学基金项目“江苏开发区行政管理体制改革研究”(编号：11ZZB003)

 

　　作者：钱振明，苏州大学研究生院副院长，政治与公共管理学院教授、博士生导师，苏州 215006

 

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.06.02

 

　　

　　我国开发区的发展实际上是一个人为的城镇化过程。开发区建设所带来的资本集聚、产业集聚及由此引起的人口集聚，导致了所在区域的城镇化。在城镇化过程中，开发区由早先功能单一的工业园区，逐步演变为多功能的综合性“城市新区”或“新城镇”。开发区演化成现代化新城区、新城镇之后，其社会管理任务日趋繁重，管理体制存在的问题愈为突出。改革开发区管理体制，应对开发区空间变化、社会转型带来的新挑战，增创开发区发展新优势，是当前开发区发展急需解决的问题。

 

 

　　自1984年国家决定设立可以实行经济特区的某些政策、采用特殊管理手段的开发区以来，全国已批准建立各类国家级开发区496家，其中国家经济技术开发区219家、国家高新技术产业开发区129家、保税区13家、边境经济合作区15家、出口加工区63家、旅游度假区等其他类型的国家开发区57家，各省批准建立的各类省级开发区总量超过1164家。开发区设立的最初目的是在国家优惠政策支持下，更大规模地利用国外资金、先进技术和管理经验，加快区域经济发展和技术进步。其选址一般都是在离城市有一定空间距离、易封闭管理的远郊区，地理上属于农村地域，以便利用农村土地资源与国外先进技术和资金合作进行经济技术开发，结果是带来资本集聚、产业集聚，并由此引起人口集聚，逐步演变为城市新区。

 

　　苏州工业园区是一个由农村地区，开发建设成为现代化新城的典型。1994年中国和新加坡两国政府决定在苏州古城东郊合作开发建设工业园区。经过首期利用邻近古城的有利条件，建成一个以工业为主体、拥有高水平商业活动空间的中心小区，二期建成高新技术中心小区，三期建成大型加工工业为主体的中心小区，逐步建成拥有60万常住人口的功能综合配套的新城。循此规划，开发建设20多年来，苏州工业园区早已从原先的一片阡陌田野发展成为具有国际竞争力的高科技园区和现代化、国际化新城区。南京高新技术产业开发区，1988年起步时只是一片以零星建筑、自然的农田和丘陵为主的土地，现在则建设发展成为具有综合功能的城市新区。[1]上海浦东经过20多年的开发建设，也从尽是稻田菜地的“乡下”演变成了一座现代化的国际经济、金融、贸易、航运中心和高科技新城。

 

　　开发区的发展成为我国城镇化发展的一种推进模式，已获得人们的共识。从长江三角洲地区的实践看，由于开发区的建立以及外资的引入，导致第二、第三产业的快速发展和基础设施建设步伐的加快，所在区域整体的城镇化水平在短时间内得到大幅度提升。[2]这种开发区带动整个地区城镇化的模式被称为“开发区模式”，是一种人为的城镇化过程。[3]开发区建设对城镇化发展的人为的快速推进，既源于开发区自身的城镇化，也源于开发区对周边地区的城镇化驱动。开发区建设发展过程作为一个城镇化过程，具体表现为：开发区地域上的农村人口由于经济开发而失去土地，转化为城镇人口，其生活方式也随开发区经济的非农化发展向城市生活方式转变;开发区的基础设施按城市建设标准展开建设，开发区的物质空间形态向城镇形态转变;原有的延续千年的第一产业消失，代之以迅速兴起的第二、第三产业，经济结构向城镇经济转变;开发区的产业聚集，引起了人口聚集，人口规模迅速扩大，且异质性增强，城市特质持续增多。开发区发展还快速带动周边农村地区的城镇化。周边农村以道路交通为主的基础设施投资逐步展开，第二、第三产业经济活动显著增加，相应地带来了人口集聚，人口结构变化和居民生活方式的城镇化转变。

 

　　由国家政策驱动和地方政府推动，开发区从初期只是功能简单的外向型工业园区，发展演变成后期的多功能综合性“城市新区”。这种政府和政策主导的“城镇化”过程，是中国城镇化区别于西方的一个重要特征。它不仅带来了所在区域的经济快速增长、社会全面转型、自然与人文环境的持续变化，而且影响着其各种经济社会事务的管理，也必然引起开发区管理的变化和政府治理的转型。

 

 

　　出于引进国外先进技术和管理经验为初始动机之一的开发区，从其诞生之日起，即注重借鉴境外先进管理经验，在体制建设方面进行各种尝试和探索，形成了独特的开发区管理体制，成为制度创新的“试验田”。具有创新的管理体制，是开发区之所以成为我国经济发展和区域城镇化引擎和载体的原因之一。而这种一开始就有创新的开发区管理体制在30多年的发展进程中又历经多次调整变革，其体制、机构及管理内容和方式等，都随开发区空间规模的扩大、经济社会发展及外部环境的变化而不断地进行着调整和变化，试图始终保持其体制创新功能，与开发区发展保持协调和适应。

 

　　江苏是全国举办开发区时间早、发展快、规模大、效益优的省份，目前建有各类国家级开发区60家、省级开发区近100家，其开发区管理体制的变化大体上经历了体制初创、体制规范、体制回归与创新并举等三个发展阶段。

 

　　体制初创始于1984年。1984年开发区启动建设时，各地建立精简、高效的开发管理机构，意在创造吸引外资的“小环境”。例如，地处苏州古城护城河之西、早期称为“河西新区”的苏州高新技术产业开发区，开发初期建立“河西新区开发指挥部”，负责新区的开发建设，下设工程项目部等7个机构，非常精简。1992年初调整建立河西新区管理委员会和党的工作委员会，实行“两块牌子一套班子”，本着精简、高效的原则，在市委、市政府领导下，全面负责新区的规划、建设、开发、生产、管理等工作，享有市级经济管理权限，具体工作机构仅设一办十局共11个。同时建立“经济发展总公司”负责项目招商。

 

　　1992年之后，开发区建立比较规范的，又与一般行政区相区别的独特的管理体制，进入体制规范阶段。开发区普遍地设立党的工作委员会、管理委员会，作为当地党委、政府或上级党委、政府的派出机构，并实行“一套班子、两块牌子”，全面负责开发区的规划、建设和管理。具体权限则大小不一，有些是副地市级建制，享受省辖市经济管理权限;有些则属于县处级建制或副县级建制，享受同级经济管理权限。也有个别的开发区如苏州工业园区，享受了省级政府的某些经济管理权限。管委会通常设置数量较少、人员精简的若干与上级或当地政府部门并不一一对应，而是综合性很强的工作部门。凡是开发建设所必需的管理内容，管委会及其部门都不受或很少受当地政府所辖部门的干涉。例如，苏州工业园区的管理主体——中共苏州工业园区工作委员会和苏州工业园区管理委员会，分别是中共苏州市委和市人民政府的派出机构，对园区范围内的行政区域统一实施党的领导和政府职能。初期，管委会仅下设经济贸易发展局等7个局，不求与上级政府对口，真正形成了“小政府、大社会”的管理体制。再如，昆山开发区党工委、管委会下设9个机构，与昆山市委、市政府的54个部门对口衔接，同样形成了比较完善而又精简高效的管理体制。[4]

 

　　21世纪初，经历了近20年发展的开发区，其管理体制在原先逐步规范的基础上，出现了分化现象。有些开发区继续保持其精简、高效的管理体制和机构设置，有些则出现了职能增多、机构增多，甚至向旧体制回归的趋势。例如，一些开发区通过与行政区合并，实行“两区合一”的体制来弥补管理职能缺位问题，并解决管理机构合法性问题。2002年，苏州高新区与周边地区所在的行政区——苏州市虎丘区实施政区合并，开发区依托虎丘区(保留虎丘区名称)设立一级政府，设置区人大、区政府等机构。高新区管委会与虎丘区人民政府实行“两块牌子一套班子”。但是，这种两区合并，带来的是机构增多、人员膨胀，乃至摩擦。不同体制间的冲突和磨合，对区域管理可能带来更多负能量。

 

　　本世纪初，开发区管理体制出现向旧体制回归迹象的同时，也出现再次寻求体制创新的新气象。这时，国家出台了一系列有关地方行政管理体制及开发区管理体制改革，进一步规范开发区管理体制的规定。国家有关部门2005年发布的《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》强调开发区要“坚持和完善精简高效的管理体制”。而实际上，其精神并未得到有效贯彻。许多开发区管理机构由于新增职能，数量和规模都有扩大。苏州高新区1992年时仅有工作人员80多名，2000年前后增至300多名，而如今，编制性质复杂的各类工作人员达千余人。启动开发区管理体制新一轮改革势在必行。

 

 

　　开发区在区域经济发展中起到了重要的“增长极”作用，但在全面深化改革的新时期，开发区面临转型升级新挑战，管理体制面临新问题。

 

　　近年来，开发区再次面临内外环境的重大变化，包括优惠政策的终结、土地调控力度的加强、劳动力成本的上升、节能环保压力的增大等等，促使开发区加快实行技术创新和产业结构调整，转型升级成必然趋势。

 

　　事实上，开发区管理体制本来就先天不足。多重因素导致开发区管理体制面临的问题愈趋突出。主要问题有：

 

　　(一)管理机构的法律地位不明确。开发区的主要管理机构——管委会，作为市政府的派出机构并没有明确的法律地位。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定“市辖区、不设区的市的人民政府，……可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”其中未有城市政府可设立“街道办事处”以外的“派出机构”的规定，更未有设区的市——地级市可以设立派出机构的规定。而现实中，许多国家级开发区的管委会主要是作为地级市政府的派出机构存在和运行的。有关地方立法和部门规章只是对开发区管委会作为地方政府派出机构已经存在的基本事实予以确认。如国家科技部《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》明确：高新区管理的主要主体是当地的地市级以上人民政府，管委会作为开发区日常管理机构，可以行使省市级规划、土地、工商等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。这个规定回避了“派出机构”问题，而明确管委会是“开发区日常管理机构”。虽然，国务院有关部门《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》规定开发区管理机构一般是所在地市级以上人民政府的派出机构;在地方性法规上，像江苏这样的地区，省人大常委会通过的《江苏省经济技术开发区管理条例》规定开发区管委会是开发区所在市人民政府的派出机构，对开发区实行统一管理。但这些部门规章、地方性法规与《地方组织法》并不配套。基于地方立法而存在的开发区，不具备法定的地位和权限的同时，在有些地区还导致区内居民作为公民的选举权缺失。一些地级市所辖开发区由于不是一级政府，区内又未设乡镇一级基层政府，因而法律赋予的公民直接选举县乡两级人大代表的权利无法实现。变通的办法是：通过依托邻近的行政区选举人大代表的途径实现公民选举权。例如，苏州工业园区居民作为选民，拥有参加邻近的另一个区——姑苏区人大代表选举的权利。一个地区的公民去选举另一个地区的人大代表，并通过人大选举和监督那个区的政府，而那个区政府并不管理选举它的那些公民所在区域公共事务，这是现有开发区管理体制带来的尴尬。显然，这与依法治国要求有差距。

 

　　(二)管理权限范围较为模糊，机构不断膨胀。开发区管委会缺乏法律地位的尴尬，使开发区实际上沦为所在城市——母城下属的一般行政区。这种状况的直接后果是上级政府及其部门对开发区不恰当的直接干预，致使开发区作为特殊经济区域所应有的管理权限范围比较模糊，或上级政府的职能权限授权不足，有些事项开发区不得不呈报上级政府及其部门，影响工作效率。为应对上级政府及其部门对开发区管委会工作的直接干预，开发区管委会又不得不成立相应机构并配备专门工作人员，导致开发区管理机构逐步膨胀。

 

　　(三)开发区管理体制的优势弱化，向传统体制回归的趋势明显。开发区建立的新型管理体制受制于开发区外部管理体制改革滞后的影响，加之开发区空间规模扩大、人口增加，及由此带来的公共事务增多，开发区管理逐步扩展到承担较多的社会管理职能，导致机构和人员增多，先前高效率的管理架构发生变异，向传统体制回归趋势明显。以精干、高效著称的苏州工业园区管理机构，从原先的七局一室等8个机构，发展为目前的十五局两委四室等21个机构，还有20多个挂靠机构合署办公，另有国家税务局等一批派驻机构，这样，园区的管理机构实际上与上级政府一一对应了。[5]原先的那种机构精干状况已不复存在。

 

　　(四)开发区的经济开发职能与社会管理职能之间缺乏平衡。开发区初期的主要职能是土地开发和招商引资，后来增加环境治理等职能，以及更多的公共服务。文化教育、医疗卫生、社会治安等社会公共事务随着开发区经济开发的推进，空间规模的扩大和人口的集聚而日趋增多。目前，更多的社会管理职能需要开发区管理机构承担。而实际状况是，开发区经济开发职能仍然偏强，社会管理职能显得较弱，与开发区城镇化发展对社会管理的需求不相适应。这也是某些生产安全事故在开发区频发的重要原因之一。

 

　　(五)社会管理法治缺失更趋明显。承担日趋增多的社会管理任务的开发区管理机构——管委会本身缺乏法律依据，而这个机构管理开发区社会事务所依据的是各种由开发区管委会制定的条例、办法等。由于开发区管委会自身法律地位不明确，其制定的条例、办法就成了没有多少法律效力，甚至是不合法的文件。管委会的具体行政行为由此处于“不合法”的危险境地，许多社会管理职能难以合法有效承担，乃至对区内企业及公共安全的监管能力显得不足，而大量的社会事务管理职能的增加又必需开发区强化其社会管理，提升社会治理能力。按照依法治国、建设法治政府的要求，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”。[6]由此，如何解决开发区管理机构承担社会管理职能方面面临的违法风险，成为一个棘手问题。

 

 

　　城镇化发展带来的社会管理事务日趋繁重而法治缺失日趋凸显等诸多问题，使开发区管理体制改革成为必然。改革既是为开发区转型发展提供动力和制度保障，也是主动适应开发区功能和形态变化对公共管理的新要求。开发区的城镇化发展亦即开发区功能从经济功能向城市功能转换过程中，面临越来越多的社会管理任务，原有的管理体制、机构设置和职能配置，都已不适应开发区持续发展的需要，单一的管委会这种不具有完整政府职能的管理体制必须向能够同时承担经济开发职能和社会管理职能的新体制转变。应当重新进行体制设计，以解决开发区管理机构的法律地位问题以及实际运行中的法治缺失问题，重理开发区管理职能，强化社会管理，优化经济开发，并保持机构精简高效，增创开发区管理体制新优势。

 

　　(一)以法治化为导向，推进开发区新型管理体制的再设计

 

　　许多开发区已成为拥有大量居民的城市新区，而管理居民事务的机构并不通过居民的选举产生，这在民主理论上是难以解释的。基本的政府原理告诉我们，合法性的基础是同意，缺乏同意的政府，其管理是难以有效和持续的，“这也就是为什么立法机关要由人民直接选举的最根本原因”。[7]我国县乡两级人大代表直接选举制度表明，现有的基层政府——乡镇政府和区政府，以及市(县级)政府，都是建立在公民直接选举人大代表这一民主制度基础上的产物。这在开发区却成了例外。有些国家级开发区管委会自身作为地级市政府的派出机构存在，之下又未设置乡镇一级基层政府，至多基于城市管理的需要，分设若干街道办事处进行基层事务管理，导致开发区内公民选举权缺失，及公民表达利益诉求的基本渠道缺乏。城镇化了的开发区，应当按照民主和法治的要求建立一级政府，形成以开发区管理体制为主导、开发区与行政区管理体制优势叠加的新体制，使之具有管理社会事务的合法性。换言之，开发区与所在或邻近的行政区融合，或者成为独立的行政区，建立一级政府，由具有法定地位的一级政府行使社会管理职能，使原先由管委会行使的社会管理职能合法化。这样，既可解决开发区管理机构法律地位不明，在区域经济社会管理中缺乏行政主体地位和行政执法资格的问题，也有助于解决公共管理机构产生过程中的民主问题。在机构设置上，作为一级政府，开发区政府只设置社会管理机构，而不重复设置由管委会承担经济发展方面管理职能的机构。同时，保留开发区管委会，实行“两块牌子一套班子”的体制，管委会仍然作为上一级政府的派出机构，利用其高规格授权的优势，行使经济开发的规划和调控职能，亦即开发区的经济开发职能和社会管理职能由名义上的两个组织分担，从而获得效率和合法性的平衡。由于一般地方政府所具有的经济建设职能在开发区由管委会承担，开发区的政府就成为真正意义上的公共服务型和社会管理型政府。

 

　　(二)从开发区新的功能定位和空间形态出发，重塑开发区管理职能，强化社会管理，优化开发建设

 

　　吸收利用外国直接投资、拉动经济增长、促进体制创新，是我国建立和发展开发区的最初目的。开发区在其30多年的发展中，也比较圆满地达成了这些目的。当下的开发区管理体制改革则要从有助于开发区产业转型、经济持续增长出发，使其应有的产业集聚功能和经济发展功能继续得到有效释放的同时，平衡经济增长和民生福祉的改善，使开发区的社会功能得到有效实现。社会功能是开发区作为一个城市新区的基本功能。解决贫困问题、提供医疗卫生和教育服务、发展社会福利、完善社会保障、追求社会公平、促进社会和谐等等，都是开发区作为一个具有大量异质性人口居住区的城市新区应有的功能。促进开发区社会功能的完善，成为开发区管理机构的基本职能和主要任务。

 

　　作为城市新区，开发区拥有越来越多的社会事务，应当强化社会管理。作为开发区，其开发功能仍然不可或缺，但要优化开发建设，更多地由企业参与和承担开发功能，经济发达地区更应如此。经济发达地区的开发区按照传统模式进行经济开发的空间已相当有限，在已经走完了以政府为主、政府与企业共同开发建设的道路之后，政府可以逐步退出开发，而将职能重心偏向宏观调控。管委会作为上级政府的派出机构，以其高位统筹和调控开发区的开发建设和经济发展，且重在形成促进产业转型和增强经济竞争力的良好的政策和公共服务环境。

 

　　(三)以公共服务社会化为方向进行制度创新，继续保持开发区机构精简高效优势

 

　　“小政府大社会”是开发区管理体制的传统优势。这些优势不能随开发区管理职能的扩张而弱化，更不能因开发区一级政府的设立和管委会机构的仍然保留而消失。城镇化使开发区规模扩大、人口增加，公共服务需求不断增长，带来更多公共事务需要管理。管理职能增加转而管理机构增多和管理成本增加应该是常理。但应当通过制度创新来继续保持开发区机构精简高效优势。

 

　　当今一些发达国家在政府职能扩张和政府责任膨胀的背景下，基于政府的能力有限，而尽可能地把公共事务交由社会组织去承担，推进政府公共管理职能社会化，从而实现“工作更好，成本更少”的改革目标。其内含的理念和所积累的经验，应当在我国开发区管理体制改革中首先吸收和借鉴，从而使开发区回归其制度创新“试验田”功能。公共服务社会化，是政府公共管理职能社会化的重要路径。打破政府垄断提供公共服务的方式，建立多元参与的公共服务机制，着力推进公共服外包，由政府之外的非政府、非企业的所谓“第三类部门”生产和供应公共服务，承担政府做不好、做不了或不能做、不该做，企业做亦未必有效的社会事务，这是当今发达国家的普遍做法。国外开发区的成功典型——美国硅谷，作为一个自发形成的特殊的高科技开发园区，政府在其中的管理权限十分有限，而硅谷制造集团、西部电子制造商协会等各种非政府组织非常活跃，在区域经济社会管理中发挥了十分积极的作用，它们与地区政府代表协力解决开发区内企业所共同面临的诸如交通堵塞、环境治理、教育发展等社会和政治问题。 [10]社区组织也承担了许多与居民生活密切相关的公共事务如文化、教育、卫生等。政府与非政府组织及企业的合作治理，使企业在没有被过度干预，相反在只有财政税收激励的情况下，实现创新，转而促进了经济发展和社会进步。国外开发区的治理经验尤其值得我国开发区推进新一轮制度创新所借鉴。

 

　　在市场经济体制已经逐步走向完善的当今中国，原来或许应该由政府包揽的教育、医疗卫生、就业、养老乃至社会治安等公共事务，都可以吸引私人资本参与，或鼓励私人资本与政府合作，形成政府与非政府组织互助合作的新型公共服务体系，以减轻政府负担，弥补政府财力和服务能力之不足。这方面，苏州工业园区曾创造了一些可以推广的成功范例。

 

　　在推行公共服务社会化，以减轻政府负担的同时，对非政府组织进行监管，保证其有效地生产和供应符合社会需要的公共服务，是政府不可或缺的责任。因为理论上，管辖整个社会公共事务是政府应尽的职责，它的每一项活动都是“道德的”，只是由于能力有限，而不被看作是“经济的”活动。[10]更为关键的是，政府要明确划定购买公共服务的范围和方向。一方面向社会购买公共服务，另一方面将可能失败或公众不满意的已经社会化市场化的服务及时收回或移交其他组织，确保公共服务质量。开发区政府向公共服务型政府转变，同时推进公共服务外包，让更多社会组织参与到公共服务中来，以继续保持开发区机构精简高效优势，是开发区管理体制改革的路径选择。

 

　　[参考文献]

 

　　[1]陈家祥.中国高新区功能创新研究[M].北京：科学出版社，2009.143-144.

 

　　[2]张弘.开发区带动区域整体发展的城市化模式——以长江三角洲地区为例[J].城市规划汇刊，2001(6).

 

　　[3]王宏伟，袁中金，侯爱敏.城市化的开发区模式研究[J].地域研究与开发，2004(2).

 

　　[4]钟永一，张树成.见证中国第一个自费开发区——宣炳龙现象[M].南京：江苏人民出版社，2009.194.

 

　　[5]苏州工业园区年鉴编纂委员会.苏州工业园区年鉴.2013[M].上海：上海社会科学院出版社，2013.34-35.

 

　　[6]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].人民日报，2014-10-29.

 

　　[7][美]米切尔·罗斯金等.政治科学[M].林震等译.北京：华夏出版社，2001.6.

 

　　[8]宁越敏.世界著名高科技园区的运营和发展[J].世界地理研究，2002(1).

 

　　[9][美]彼得·德鲁克.新现实——走向21世纪[M].北京：中国经济出版社，1993.53.