（本文原载于《中国行政管理》2016年第6期）

 

　　作者：宋林霖，天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院、政治与行政学院副教授，天津 300387

 

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.06.04

 

 

 

　　事实上，行政审批制度改革的诉求在改革开放初期就已萌芽。自1988年始，广州针对“外商投资”，进行了集中审批事项于一个平台的尝试，行政服务中心的雏形开始出现。[1]也就是说，面对经济快速发展和各部门过多规制间的矛盾，地方政府在法律和中央政府的政策框架内，不断地探索一条合适的创新路径，来调适政府与市场的关系。之后相当长的一段时间，为适应市场经济的转型、加入WTO与《行政许可法》的实施，行政审批制度改革一直在曲折中艰难前行。直至2008年，成都武侯区首创“行政审批局”模式。行政审批制度改革进入了以体制突破为标志的新节点，但是外部环境并没有给予积极的配合，中央政府缺少明确的政策回应，多数地方政府采取观望态度。2014年5月，天津市滨海新区行政审批局成立，同年9月11日，李克强总理视察滨海，高度肯定了“一个印章管审批”的改革模式。2015年3月，中央编办和国务院法制办印发《相对集中行政许可权试点工作方案的通知》，天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州8省(市)被列入此次改革试点。南通市、盱眙县、大丰市和苏州工业园区被确定为国家级试点地区。该文件既表明了中央政府的态度又提供了相应的法律支持。至2015年底，以天津市为代表，全国11个省份，54个市、县、区相继成立了行政审批局。由此，行政审批局进入加速发展的第二阶段。

 

　　但是，关注者对于行政审批局模式的合理性与可行性仍存质疑。赞成的观点是，行政审批局作为行政服务中心的升级版，克服了中心发展的瓶颈，是深化审批制度改革的重要载体，应在全国积极推广;反对的观点是，行政审批局将政府的核心权力——审批权集于一身，倘若监管不到位，有可能会因行政裁量权过大而出现集体腐败，导致危害公共安全的事件频现，并且由于审批事项专业性强，仅凭借审批局缩编后人员的力量，将审批工作做好难度较大，改革弊大于利。显然，行政审批局的出现，确实为研究者提供了想象的空间和争鸣的机会，存在分歧和疑虑是正常的。但是，如果这一问题长期无法达成共识，将严重阻滞审批制度改革的推进。究其根本，质疑的产生源于理论对如下一系列问题的解释乏力：如何界定行政审批局?如何厘清行政服务中心与行政审批局之间的关系?该模式能否增进行政审批制度改革绩效并具有生命力?近期是否已到最佳推广期，推广中会面临何种挑战?如何进行科学的规划与设计?本文将运用行政组织与环境互动的分析框架，试图从理论上予以初步的解释与回应。

 

 

　　行政服务中心是指以集中、组织和协调政府不同部门间审批权为核心功能的“一站式”便民服务平台。行政审批局是依法设立，以实现审批与监管职能相分离为主要目标，将多种行政审批职权、事项、人员编制实质整合，形式上表现为“一局一章”，实质承担行政审批职能与法律主体责任的政府机构。行政服务中心的诸多改革成果，例如审批流程优化、服务标准化建设、审批提效的机制、人员的绩效考评机制等，是行政审批局成立后正常运行的重要制度基础。但是，基于目标、机构性质等基本属性的不同，行政审批局并不是行政服务中心的修补和完善，仅定义为简单的传承关系是不准确的，前者不是后者的2.0版本。在实践制度的设计中，行政审批局局长兼任行政服务中心主任，但是，从涉及事项的范围来看，由于行政服务中心涵盖的事项并不仅限于审批，还包括若干例如交纳水电费、煤气费、电视费和通讯费等服务事项，因此目前的行政审批局可以看做是行政服务中心的一部分，或者说是一个大的窗口单位。从二者不同点的比较中，能够更好的理解行政审批局设立的基础动因。(见表1)

 

　　行政审批局的战略定位，着眼于经济新常态下审批制度改革亟待推进的实践发展，以法治政府建设理念为依据。成立行政审批局是促进政府职能转变的有效途径。[3]第一，行政审批局的成立是对于依法治国战略积极回应，行政审批主体合法是开展行政审批权相对集中改革的核心要素。第二，行政审批局的核心目标是深度整合审批事项，打破部门利益的深层阻力，进一步简化并规范审批权。提高行政效率，降低行政成本，将原职能部门的审批权剥离，最大限度地为其释放监管空间，倒逼其加强事中事后监管，减轻企业负担，激发市场活力。2016年2月，中国行政体制改革研究会对滨海新区行政审批局改革的第三方评估数据显示，与国内未组建行政审批局的地区相比，滨海新区的行政审批效率较高，如企业设立审批需要的时间只有北京西城区、珠海金湾区的1/5;企业投资项目审批需要的时间分别是浙江嘉兴、广东顺德的1/5和1/6。从

 

 

　　国际比较来看，与世界银行《2016年营商环境报告》对189个经济体的排名相比，滨海新区的企业设立时限仅次于新西兰和马其顿，相当于第3位(中国大陆排第158位);取得开工许可时限相当于第14位(中国大陆排名第161位)。第三，从行政审批局的设计框架中，它的职能范围并不能也不适合涵盖所有的便民和审批事项，行政服务中心更具包容性的管理方式，于行政审批局而言是一个有益的补充，两者缺一不可。第四，从趋势上看，行政服务中心的办公模式和服务形式将长期存在，而行政审批局伴随着审批权的弱化和审批制度改革的深化，存在进一步机构合并与重组的可能。

 

 

　　行政服务中心在数量上基本覆盖全国之后，管理质量和水平也明显提高。中心在建设服务型政府、透明政府等方面发挥了积极的作用，但同时也面临着“前店后厂”(只能接收件，但不能实质审批)、主体法律地位存疑、对于窗口人员的管理不能发挥实质奖惩作用等困难。因此，学术界在2014年之前关于行政服务中心的研究，也关注了行政审批局模型的理论设计，总体上可以划分成三种类型：

 

　　第一，行政服务中心2.0模式。这种观点认为行政职权是行政组织实现其职能的基本要素，行政审批权很难从行政组织的职权中完全分离，即使是部分分离，也会出现职权行使不畅的问题。而且，如果审批权难以规范，就将其交由一个行政机关集中行使，那么当其他的行政职权在行使中出现问题，是否也应该剥离出来将其交由一个行政机关集中行使呢?如果改革遵循这样的思路，只能进入一个恶性循环。因此，比较可行的方案是，通过机制创新，逐步解决行政服务中心自身的问题，充分发挥其跨职能团队的既有优势。[3]

 

　　第二，行政许可局模式。这种观点认为，行政审批局的改革不是单一的，而是一个系统的、整体的改革。政府需要将现行的部门划分进行根本性的调整，组建四个部门：一是行政许可局，由行政服务中心统一改组，集中所有审批职能;二是综合监督机关，由三部分组成，即地方党组织的专门机构、没有审批职能的原部门，加上原行政监督机关;三是“综合执法服务局”，专门负责维护市场秩序、实施违法处罚、提供公共服务的执行机关，执行机关不再包含决策职能;四是组建“综合决策局”，决策机构不包含执行职能，以保证决策更科学民主。这样，将形成综合决策、集中审批、综合执法(运行、处罚)、全面监督的地方行政管理新格局。[4]

 

　　第三，政府行政服务管理委员会模式。这种观点认为，行政服务中心应该改革，但是行政审批局的职能过于单一，应该有一个模式将二者进行有机结合，设立一个政府部门，“政府行政服务管理委员会”，高配委员会主任，最好是由政府常务副职兼任，管委会常务副主任级别为同级部门正职，便于负责协调全面管理工作。下设一个办公室，类似于现在行政服务中心的管理机构;下设综合处、协调处、行政处、监督处等相关处室，负责具体事务管理;设置多个中心，将行政审批业务、便民服务业务与公共资源交易业务分开，分别成立“行政审批中心”(即行政审批局)、“公共服务中心”、“公共资源交易中心”等，“行政服务管理委员会”应直接隶属于政府序列统一管理。将工作人员的人事关系工资关系、职位升迁等调度权完全交由委员会管理。[5]

 

　　显然，政府并没有完全采用这三种模型中的任何一种，但是其中的合理部分对于实践中推进改革的意义还是十分重大的。滨海新区行政审批局建立后，一些地方开始仿效，但因其尚处于试点阶段，中央也没有细化的指导文件，各地区的审批局虽然名称相同或相近，但运行模式差别不小。按照是否将审批权和审批人员实质性划归于审批局，可将其分成三类：一类是实体型，将多数审批权划归至局内统一行使，相应的人员编制全部从原部门剥离。以天津滨海新区最为典型，也即将18个部门的审批权整合成一个印章，全部纳入局内统一管理，人数由600人减至118人，人事关系划转至局内。第二类是虚体型，仅将行政服务中心加挂一块行政审批局的牌子，只是名称有所改变，其实还是“新瓶装旧酒”，审批权属和人员编制都在原职能部门，仍发挥的是行政服务中心的职能。第三类是半实体型，主要是介于实体型和虚体型之间，有一定程度的突破，但改革不到位。或是审批权没有应进必进，或是审批人员的编制部分纳入审批局。需要注意的是，在实践中，并不是所有的审批权都适宜划归至行政审批局，例如，生猪屠宰检验检疫、船舶检修等，一般都是现场盖章，集中到审批局并不合适。因此，在审批权“应归必归”的原则之外，还需要进一步明确“应该进”与“适合进”的审批权类型。

 

 

　　公共组织理论是理解、设计以及更有效地管理组织的工具。一个全新的行政组织成立后，会面临来自内部发展与外部环境共同的压力，行政组织是由具有互动关系的公务人员构成的公权力实体。行政组织环境(Public Management Environment ) 是指影响行政组织生存与发展的一切要素的总和，包括外部环境和内部环境。所谓外部环境，是指处于行政组织界限之外的能够直接或间接影响行政组织生存与发展的一切因素或条件的总称，包括外部一般环境和外部具体环境。行政审批局外部的一般环境包括经济、法律、政治、社会、媒体和技术;外部具体环境，包括部门间关系，即上级部门、平级部门和下级部门与审批局之间的关系，也包括与市场和社会，即企业、社会组织与公民个人之间的关系。所谓内部环境，是指处于行政组织界限之内的、影响其生存和发展的各种因素或条件的总称，包括组织文化、组织结构、组织技术、人力资源和制度。行政审批局作为一个新成立的政府机构，通过内部环境的建设与外部环境之间既有依赖，又有选择和塑造(见图1)。

 

 

　　(一)行政审批局与外部一般环境的关系

 

　　行政审批局的出现不是偶然的，是政府对于行政体制改革深化的积极回应。外部一般环境出现两方面的变化：其一，经济增速放缓、社会与媒体公民意识的增强，亟待建立“顾客需求型”的新机构，迅速提高政府绩效，减少阻碍市场活力的因素;其二，法治政府的建设、反腐败工作的持续深入与大数据的充分发展等，又为横向机构的成立提供了重要的制度与技术基础，建立行政审批局水到渠成的进入公共议程，引起了中央政府与地方政府的高度重视。但是，新机构在解决一部分问题的同时，必然会引发一些新问题或是重现老问题，这也是繁衍质疑的土壤。所以，我们务必明确建立组织的初衷——“我们为什么要建立组织?答案很简单：办事。”[6]改革必要性评判的标准在于，比较之前的制度设计，新举措在趋势上是否可以进一步促进政府效能的提高，获得更大的公众满意度。“对于政府及其成员而言，至关重要的是不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制。这一努力必须百折不挠，即使面对众多批评”。[7]

 

　　(二)行政审批局与外部具体环境之间的关系

 

　　组织无法孤立地运转，必须与环境进行交互作用，必须与那些控制资源的外部行动者进行互动交往，这种交往和谈判的能力决定了组织的生存机会。面对资源获取的不确定性和组织的依赖性，组织不断改变自身的结构和行为模式，以便获取和维持来自环境的资源，并使依赖最小化。如图2所示，在行政审批局成立的过程中，与将审批职权剥离划归至审批局的平级职能部门(以下简称原职能部门)，例如民政局、发展改革委、教育局、卫生局、农业局、环保市容局、人力社保局、档案局、建设交通局、司法局、安全监管局、文化广播电视局等。两者之间的关系微妙而复杂，共需经历三个过程。

 

 

　　1.资源转移过程：表面观察，原职能部门只是将审批人员、审批信息、审批事项、审批技术、审批中的监管技术转移至新成立的行政审批局，但是实质上，这触动了其最核心的审批权力连同审批权带来的部门与个人的隐性利益。而在实践中，也的确是改革中最为艰难的环节。例如，滨海新区行政审批局成立之时，区委、区政府高度重视，党政主要负责同志与各职能部门的负责人面谈，强调改革的重要性和必要性，对于人员和权限的问题经过几轮谈判，最终敲定，为保证改革的持续进行与协调便利，由滨海新区副区长兼任滨海新区行政审批局局长，领导的高度重视和高配也是行政审批局改革彻底的重要原因之一。

 

　　2.组织改革过程：在行政审批局建立的过程中，原职能部门面临着管理方式、管理习惯、管理文化的重要改革，如何将“审批政府”变为“监管政府”是一个大考。管理方式的变革重要的是理念的变化，只有理念改变才能推进行为习惯的改变。公共组织理论认为，这个过程中需要解决一个技术难题，就是如何克服“组织记忆”。组织记忆，是一个历史行为，可以形成并保持特定的行为模式、思维准则和认知系统，对部门的发展具有推动力，长期积累将形成路径依赖;稳定性也是组织记忆的重要来源，组织这种已经制度化的能力可以使它避免重大的错误。换句话说，组织记忆既是先前学习的宝库，也是未来学习的潜在障碍。组织(或个人)往往在某个领域过于专精，但也因此妨碍了它们对新事物或相关事务的学习。只有克服了组织的原记忆，才能够进一步的创新，而原职能部门组织创新的任务，主要集中在迅速的建立监管的新制度，并且组织成员需要学习监管的新技术。

 

　　3.组织建立过程：作为一个新机构，行政审批局虽然没有组织记忆，但却必须经历新的学习过程。学习新知是建立新组织的基础，组织通过建立特定的制度选择框架，新的成员与新的活动场域之间的磨合、成员之间、成员与新的行政相对人之间的关系调适、新的技术的强制性输入等途径来实现获取知识、传递知识、并创造出新的知识，增强组织的实力与存在的合法性，不断巩固组织的角色，带来行为或绩效的改善的过程。行政审批局的创新主要集中在审批技术与审批制度的创新。

 

　　所以在这三个过程中，有几个问题必须注意，才能使行政审批局从弱小的初创部门变为可以与原职能部门进行博弈和谈判的力量，并形成伙伴关系。第一，这三个过程之间是相互联系、相互制约、相互促进的关系，因此，三个过程必须同时进行，任何一个过程的滞后，都会对其他的两个过程有阻滞作用。如果行政审批局不能及时学习新技术，制定新的制度，那么审批的事项不能及时、高效的完成，就必然造成原部门以此为借口，拒绝进一步放权，而原职能部门如果没有很好的进行监管技术的学习和创新，在职责还未完全厘清落实的情况下，就极容易出现监管漏洞，发生公共安全事件，另外，上级部门与公众将矛盾聚焦于行政审批局的改革问题上来，而过程[1]的转移过程如果不彻底，就会令审批局的改革退回至行政服务中心的原来状态中，原部门学习监管技术的动力不足，仍然用审批替代监管，审管分离不能落实，简政放权的成果也会缩水，政府职能转变再次陷入僵局。“系统实施才能更好地放大改革的成效。政府改革具有极强的系统性，改革举措再多也要按改革逻辑共同凝聚为一个有机的整体，并为那些‘小’创新提供一个实现更大效用的平台。”[8]第二，要舒缓行政审批局一个部门对应多个部门的巨大压力的现实困难。在与其他剥离审批权的职能部门的访谈中，可以发现，多数部门对于审批权交给审批局之后，审批过程有瑕疵，审批技能不熟练、审批过程中的监管不到位导致后期监管难度增大等问题多有微词，但是，事实上这些问题通过建立具体的协调机制、培训机制和数据共享之后，是可得到有效解决的。只是在这个新机制建立和完善的过程中，仍然有大量的工作需要原部门不计得失协助完成，从而需要上级部门和领导的有力协调罢了。第三，行政审批局的作用不宜过分夸大。审批局的确是一个重要的转换装置，在量和质两个方面进行审批事项的深度整合，将原部门的审批权力转换成单纯的审批技术，实现审批事项、审批手段、审批时限等流程标准化、透明化。但是，审批局更多的侧重在审批改革实操阶段的执行，如何把握政府、市场和社会的边界，将权力规范至一个合理的范围，仍需要编办、法制办等相关部门的协同与设计。

 

　　(三)行政审批局的内部环境特点

 

　　“组织作用的发挥依赖于其结构。没有结构的基础，组织不可能存在;没有合理结构的组织不可能是高效的组织。”[9]中国行政组织设定的基本原则是依据组织的职能及其难易程度来确定组织的规模、大小和繁简。在机构的层次划分及部门分工时，要把总职能逐级分解为部门职能和个人职能，根据具体职能来设置机构与职位，而伴随着组织职能的发展、变化或消亡，行政机构的设置也应相应地增加、调整或撤销，属于职能型结构。而行政审批局与传统方式截然不同，属于横向型结构。[10]

 

　　职能型结构(functional structure)是将所有与特定活动相关的人的知识和技能合并在一起，从而为组织提供纵深的知识。当深度技能对于组织目标的实现至为重要，或者当组织需要通过纵向层级连接进行控制和协调，以及当效率是成功关键因素的时候，职能型结构是最佳的模式，换句话说，在横向协调需要量较少的情况下，这种结构可以是相当有效的。

 

　　横向型结构(horizontal structure)是一种最新的组织方式，它是按照核心流程来组织员工的。组织的特点是跨部门合作(见图3)。与以往将工作划分为不同职能部门中狭窄的职务不同，他们强调的是横向贯穿整个组织的核心流程，将员工按团队组织起来，共同工作，服务顾客。顾客推动着横向型组织的发展。组织是按照流程最终的绩效目标(也即基于给顾客带来的价值)以及顾客满意度、员工满足感和财务贡献等指标来衡量效果。

 

　　显然，职能型结构的行政组织适合于单独承担某一领域的管理，但是因中国政府正处于“混合型规制”阶段，即从“行政-控制型”向“规制-服务型”过渡时期，[11]为了适应多个部门之间的协调、对临时事件的迅速反应、灵活地满足顾客多方面需求的复杂情况，横向型结构之于职能型结构是个比较有效的补充，由于其打破了职能部门间的边界，员工对组织目标有了更为透彻和宽广的认知，促使其内部成员，注重团队合作，分享责任和决策技能。“设立行政审批局不仅在行政审批制度领域实现了创新，也从政策领域对传统“条块分割”和“职责同构”式的传统行政管理体制与格局提出了挑战”。[12]这种结构的组合相对于职能型结构来说是相对松散的，优势是可塑性强，能够根据环境的变化及时调整战略战术，但是缺点在于不够清晰的边界容易导致外界、甚至组织内部成员对于该组织确定性的怀疑甚至否定，尤其在政府职能的转型期间，行政理念相对较为保守的阶段，该种组织的可持续发展会面临更多的难题。

 

 

 

　　以“顾客导向”为原则成立的行政审批局将重塑政府机构间关系，为构建适应中国国情的政府管理模式提供可复制样本。在行政审批制度改革深化，着力解决“审批繁琐与监管低效”问题的过程中，地方政府依据国务院授权，打破按照职能设置机构的旧框架，建立横向协调部门，形成有效治理结构，这充分印证了“审批制度改革是中国行政体制改革突破口”的顶层设计的正确性。审批局的逻辑起点并不是根植于穷尽政府中的全部审批职能归于一处，而是围绕“增强公众的获得感”的便民原则，进行政府流程再造，透明专业、高效创新。新机构代表着中国政府管理的良好开端和发展方向，是全能政府向有限政府转变的必由之路，引领着审批制度改革从“政府端菜”向“公众点菜”转变;审批局的成立填补了横向协调机制的不足，带动了政府对管理技术规范和革新的高度重视。社会转型过程中，行政事务日趋复杂化，公共危机事件频现，多涉及若干部门的职责，政府亟需横向型组织的纽带，建立法律认可的、常态的沟通机构来部分替代领导小组等临时协调机制，既克服了传统制度不确定性造成的改革反弹，又可以强化传统职能型部门之间的联系。通过“审批结果推送、部门内部流转、监管信息反馈、协同处理办件、分类汇总统计”等具体机制，利用互联网统一数字平台，可以节约行政成本、优化决策、提高效率;审批局开放式、全透明的新型办公模式，为行政相对人提供个性化的无偿帮办服务，最大限度地缩短了政府与公众的距离，重塑行政文化，形成良性政企关系、政社关系。因此，政府才能够确保为顾客提供及时、简明、高效、便利、多样化、富有弹性和可参与的优质服务;审批局的成立为打破审批技术的专业黑箱与部门壁垒，提供了强大的、可持续博弈的权力基础，对重复、交叉、相似、隐蔽的审批职权进行再整合，审批局剥离了原职能部门的审批权限，倒逼原职能部门由“审批式管理”转变为“监管式服务”，毕竟，“简化政府的事业要求在某些领域让公众得到更多的自由裁量权，而在其他领域出台更多的明文规定”。[13]基于以上四点原因，我们可以凭借组织理论的推演得出结论，审批局是落实“简政放权、放管结合和优化服务”改革理念的有效载体，成立行政审批局不是改革的可选项，而是改革的必选项。

 

　　行政审批局的发展需经历四个阶段：始创阶段，审批局的框架和制度都不完善，审批局运行的动力主要来自于上级主要领导的压力，机构的正常运转对于核心领导的依赖较重，各个环节都需要领导与外部的协调，内部的监督也需要领导亲力亲为，窗口对于技术的熟悉程度非常有限，会出现一定程度的监管真空;聚合阶段，审批局的目标和方向已经明确，建立了职权层级链，各种协调机制的理念设计趋于成熟，但是实施还在探索中，各层次、部门分配明确的任务，有了初步的劳动分工，公务员对组织使命一致认同，竭力协助组织取得成功，但仍需要召开临时沟通协调会议处理日常事务;正规化阶段，设计规则、程序和控制系统的建立和使用，不再依赖频繁的会议和非正式的沟通解决问题，操作流程和管理体系制度化;精耕细作阶段，组织规模完整，设有大量的控制系统、规则和程序，标准化流程操作，协调机制完善。目前从全国行政审批局试点单位的情况来看，大部分尚处于始创阶段，建议至少在聚合阶段向正规化阶段过渡期间，再进行全面推广。

 

　　虽然，成立行政审批局意义重大，但还仅是行政审批制度改革的体制突破口，不能替代改革的全部。其建设与推广需要各种相关制度的落实到位，例如权力清单、责任清单与负面清单的精确梳理，监管方式的创新与监管习惯的建立，行政问责制度的落实、绩效评估与奖惩机制的调整、第三方评估方式的探索、行政相对人满意度反馈渠道的完善。尤其值得一提的是，在中国特色的行政体制改革推进过程中，上级领导的持续高度重视、对一线改革执行者给予政策、法律的保护、科学的绩效激励和全面的人文关怀，也是改革能否持续进行的重要影响因素。

 

 

　　[1]宋林霖.刚性原则与弹性空间——论地方政府行政服务中心的发展趋势[J].南开学报(哲学社会科学版)，2013(4).

 

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　　[3]陈翔.地方行政服务中心的定位和方向——基于安徽省的实证研究[M].北京:中国科学技术大学出版社，2008.226.

 

　　[4]沈荣华，王荣庆.从机制到体制：地方政府创新逻辑——以行政服务中心为例[J].行政论坛.2012(4).

 

　　[5]张定安，孙硕.中国政务服务中心：挑战、创新与发展[M].北京:国家行政学院出版社，2013.39.

 

　　[6][美]霍尔.组织：结构、过程及结果[M].张友星，刘五一，沈勇译. 上海:上海财经大学出版社，2003.6.

 

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　　[9]闫洪芹.公共组织理论：结构、规则与行为[M].北京：北京大学出版社，北京航空航天大学出版社，2009.23.

 

　　[10]Roymond E.Miles,Charles C.Snow,Grant Miles,and Christopher Lettl.Designing Organization to Meet 21st-century Opportunities and Challengers.Organizational Dynamics.2010(2),93-103.

 

　　[11]朱光磊.当代中国政府过程(第三版)[M].天津人民出版社，2008.223.

 

　　[12]贾义猛.优势与限度：“行政审批局”改革模式论析[J].新视野，2015(5).

 

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