（原文载于《中国行政管理》2016年第5期，转载请注出文章出处。）
基金项目：国家社科基金项目“政府向社会力量购买公共服务与事业单位改革的衔接机制研究”(编号：14BZZ068)
作者：董杨，北京大学政府管理学院博士研究生;句华，北京大学政府管理学院副教授，北京 100871
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.05.07
高质量的公共服务是推动社会治理创新和进一步提升公共服务水平的重要保障。人民群众期望获得与其切身利益息息相关的更高质量的公共服务。党的十八大报告从质量保障角度方面对公共服务与民生事业发展提出了重点要求，希望通过“继续加大政府购买公共服务力度，进一步提高公共服务质量和标准、强化政府购买公共服务质量的职责、加强公共服务标准化建设”，“着力提高公共卫生、医疗、教育、文化、社会保障等服务质量”，进而全面促进经济社会和人的发展。
一、政府购买公共服务质量问题的提出
1979年，撒切尔夫人执政，英国以引入市场竞争机制为特征的新公共管理改革正式掀开序幕，以雷纳(Rayner)评审委员会为标志,注重对公共部门的绩效评估。到了1988年，著名的《下一步方案》报告提倡采用更多的商业管理手段以提高公共服务的效率。到了1991年的“公民宪章”运动，推动了英国行政改革从经济、效率到质量的侧重点转移。1992年梅杰政府 “为质量而竞争”以提高服务质量和顾客满意度为重点进一步推进英国的行政改革。
美国从里根政府开始不断进行机构改革，以格鲁斯(Grace)委员会为代表的改革将私人部门的成功管理方式，如“最佳实践(Best Practice)”，引入公共部门管理领域;老布什政府则全面推行质量管理;到了比尔·克林顿时期，美国公共部门改革的新公共管理特征较为显著。克林顿时期执政不久，美国国会通过了《1993美国政府绩效和结果法案》。[1]法案通过发动绩效改革，以改善政府行为、衡量政府行为设立的目标所取得的绩效，通过对结果、服务质量等问题的关注，为联邦官员提供更多关于项目结果和服务质量的信息，提高公众对政府能力的信心，提高政府的效率和公众责任感，为公众提供更多的服务。
在中国，公共服务质量问题日益得到重视。党的十八大强调从质量保障角度对公共服务与民生事业发展提出了新要求。2013年9月26日，国务院办公厅颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，指出公共服务领域存在服务质量效率低下等突出问题，同时要求政府根据服务质量对其进行付款。2015年1月5日，财政部、民政部与工商总局关于印发《政府购买服务管理办法(暂行)》通知，明确规定承接主体保证服务质量和效果，并且接受主要相关部门、服务对象及社会监督。2015年5月11日，国务院办公厅正式转发了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，政府向社会购买公共文化服务，以服务质量为付款的重要依据;建立综合评审机制和信用档案，依据检查结果和服务对象的满意度来付款。
尽管国内学术界对公共服务质量的相关研究尽管还处于初级阶段，但相关研究都为政府购买公共服务质量保障问题提供了可供参考的理论与实践研究价值。通过中国学术期刊网络总库(中国知网)，以“公共服务质量”为主题关键词，检索从2004年到2014年10年间的数据多达4134篇，将其研究方向设定为“行政管理”的数据为552篇。2015年8月1日检索中国学术期刊网络总库(中国知网)，根据“主题”检索，关键词“公共服务质量”得出数据总计552篇：2004年(27)篇、2005年(48)篇、2006年(52)篇、2007年(53)篇2008年(51)篇、2009年(34)篇、2010年(56)篇、2011年(66)篇、2012年(79)篇、2013年(48)篇、2014年(38)篇。(见图1)
图1 中国知网公共服务质量文献检索情况
从国内外政府关于购买公共服务质量的政策规定与文献梳理的情况来看，以传统的福利主义和公共管理主义为背景，各国政府为应对政府治理失败导致的信任危机和因膨胀需承担的沉重财政负担，从政府直接供给公共服务方式转向政府购买公共服务，关注服务质量问题被看作是缓解20世纪政府过度扩张、政府高昂成本以及效率低下弊端的重要治理途径。从注重效率效益到质量优位的职能转变，使得公共服务质量这一主题成为公共部门治理的重要组成部分。政府购买公共服务质量问题也成为政府购买公共服务进程中的核心问题和重点难题。对于我国全面深化改革、推进政府治理体系和治理能力现代化、优化公共服务供给机制而言，解决政府购买公共服务质量问题是实现改革的基本前提条件。国内学者徐雷曾毅从公共服务质量测评理论及模型(SERVQUAL)的角度探索标准化对公共服务质量的内在作用[2][3][4]，陈文博从建立统一通用的公共服务评价体系等方面探讨服务质量问题[5]，以改进我国公共服务质量机制，从而表明政府购买公共服务不仅能够降低政府工作成本，提高服务效率，改善服务质量;特别是政府购买公共服务的供给方式，加快了政府职能的转变，提升了公共服务的标准化服务水平，同时也为构建政府购买公共服务质量保障机制提供了有力依据。
二、政府购买公共服务主要环节及其对公共服务质量的影响
依托学术界对政府购买公共服务的研究，我们认为，在厘清基本的社会需求，明确需要购买的公共服务前提下，政府购买公共服务是指以政府作为主体，将满足社会需求而供给的主要公共职能委托给其他社会力量(社会组织、企业、其他机构等)，由政府负责管理监督、支付其费用并且保证服务质量顺利完成的一种政府行为。因此，理解政府购买公共服务质量问题可以根据政府购买公共服务过程中购买流程的主要环节，包括政府应该购买哪些服务、应该向谁购买以及如何进行购买，也就是将“买什么”、“向谁买”以及“如何买”等主要方面作为研究政府购买公共服务质量的切入点，深入分析在购买服务过程中解决哪些问题可以保障政府购买公共服务质量。
(一)影响政府购买公共服务质量的决策环节：“买什么”
“买什么”是指政府购买公共服务的范围问题。政府购买公共服务过程中政府的主要身份不仅是服务的购买方，政府更为重要的身份是购买服务的决策者，是整个交易过程的责任主体。政府购买公共服务将原来直接提供的服务，通过公开招标等方式，交给符合资格的承接服务的社会组织来完成，但政府职责并没有也不能进行转交。政府向社会力量购买公共服务并不意味着政府管理责任的减轻，相反，政府要有能力面对市场与社会合作过程中带来的不同问题，需要用不同的方式管理复杂多样的问题，最终提供优质的公共服务。政府购买服务过程中对服务质量的需求是政府作为购买主体的基本需求，也是政府明确公共部门自身职责的一种需求。
“买什么”问题也指政府购买公共服务的边界问题，同时也是目前存在争议较大的问题。哪些服务政府应该购买，哪些服务应该属于政府直接供给的职责范围之内。政府购买公共服务的边界问题随着社会公众对公共服务需求的不断增长而愈发重要，因为它涉及到制度设计、政策决策、服务需求以及服务质量等等关键问题的探索。政府作为购买主体，需要掌握购买服务的流程、数量以及品质等要求，充分了解生产者所供给的服务能力，重点做好监督与评估工作。这些需要的前提都是基于符合社会公众的期望和为了满足公众的切身需求。20世纪90年代初，公共部门兴起的全面质量管理，一种“顾客导向”的管理理念，以服务承诺的方式和引入市场竞争机制打破政府在公共部门的垄断，从而提高公共服务质量。然而，90年代末对全面质量管理的热度也渐渐消退。因为，在这种观念之下，政府的质量应当从其满足作为所有者的社会公众之需要的能力方面来加以界定，而不应当从其满足顾客的社会公众之需求的能力方面来加以界定。因此，政府决策中涉及到的购买服务范围，也就是应该购买哪些公共服务，不仅需要购买过程中完善的制度，更加需要对公共服务的需求做全方位的掌握。
(二)影响政府购买公共服务质量的主体选择环节：“向谁买”
“向谁买”是指政府可以向哪些组织购买公共服务，换句话说，哪些组织有能力、具有一定资质适合承接公共服务的生产。Starr曾指出，民营化从根本上体现市场机制，引入竞争和反对凯恩斯主义的胜利。[6]但市场经济和民营化，对于具有不同政治体制、经济发展水平、意识形态和治理传统的国家，其任务和作用存在诸多区别。同样体现在政府购买公共服务对合作者的选择上，不同的政治、经济和社会环境的国家，在公共服务的承接者或生产方的选择也各不相同。如果面临市场竞争机制发育不成熟、社会组织发展有限、活力不足等大的社会环境，政府究竟应该向谁来购买公共服务。另外，选择适当的承接者或生产方的问题不仅涉及到基本和具体的选择标准，更加关乎到最终服务的质量及其结果问题。
社会力量作为政府购买服务过程中的生产者与承接方。在进行购买过程中，政府和社会力量应是平等的合作关系，并非传统的管理者与被管理者的关系。同时，在购买过程中，政府与社会力量的目标也有所变化，因为它们不是为了盈利而设立的，相反，他们有着非常复杂的目标体系，而这种目标体系不适用于传统的管理方法，政府与社会力量要相互协调，还必须要明确其相应的地位与职责。政府作为购买主体应该遵循交易原则，充分了解社会公众对服务的需求，以委托人或以竞争招标的方式向社会力量有条件的进行购买。作为提供服务的生产者与具有承接资质的社会力量，需要严格依据与政府签订的合同，达到公共服务的质量与标准，具有供给服务生产的资质与能力，同时无条件地接受政府与社会的监督。通过承接并保质保量的完成政府购买的服务，社会力量与政府在此过程中互惠共赢。首先，政府购买服务过程中的政策支持将为社会力量带来稳定发展的社会环境，从而为其与政府提供更多的合作机会，留住更多专业技术人才。其次，社会力量通过与政府的合作，更加了解社会公众的切身需求，为实现社会公众的利益发挥积极作用，不断拓展新的服务领域。
(三)影响政府购买公共服务质量的过程与结果环节：“如何买”
“如何买”就是指政府如何向社会力量购买公共服务，需要解决政府购买公共服务选择了哪种主要购买方式，对其进行如何设计如何管理等问题。西方发达国家在政府购买公共服务的方式选择上主要是合同外包，合同外包是政府购买公共服务过程中最经常提到的方式之一，也被称为“合同制”治理。合同制治理作为一种公共治理的新模式，与传统的以强制性公共权力来履行国家职能的社会治理模式完全不同。在这种模式中，政府只是作为多元化的社会主体中的一种普通的主体存在，通过交易方式与其他的主体形成自愿、平等、互惠的契约式合作关系。[7]那么“如何买”在合同外包这样的购买方式上的核心问题则体现为两个主要方面，第一，政府通过竞争招标、平等谈判或协商与其他政府部门在内的社会主体签订合同时，应遵守合同约定条款的义务;任何一方违反合同约定，合同执行都将失败，而且要按照合同规定给予对方当事人相应补偿。正如莱恩所言：“作为一种有关责任的法律，合同法从来都是私法，而根本不是公法”。[8]因此，政府在配置公共产品与公共服务过程中，以合同制而非行政法作为协调机制时，政府与其他社会主体都是一种平等的契约关系。第二，如何进行合同管理是关键。政府的合同管理能力直接影响着服务供应的质量，对提高公共服务质量具有决定性作用。成功的外包需要强大的管理能力,强化合同管理对政府充当精明买主的能力、对政府区分不同市场表现的能力以及建立管理不同合作方式的能力的影响至关重要。
三、有关政府购买公共服务质量保障问题的几点思考
新公共行政领域，与质量概念密切相关的仍然是守法(compliance with the law)、民主(democracy)和透明(transparent)，而不是经济(economy)、效率(efficiency)和效益(effectiveness)。[9]政府作为购买服务的主体，应该本着公开、透明的原则，通过公平竞争机制对具有供给公共服务能力的市场(企业)和社会组织进行选择，以保证在政府购买服务过程中所提供的优质服务符合社会公众的需求与期望。
(一)解决决策环节问题需明确政府职责，做责任买主
质量本身就是一个多维的复杂概念。那么，如何在政府购买公共服务过程中，明确公共服务中的责任，确保服务质量达到社会公众的满意度这一问题变得更加复杂。首先，责任认定是重中之重。随着社会公众不断增长的社会需求，政府供给公共服务的方式由唯一主体转变为由社会力量作为生产者共同参与体。将生产转交给有资质的社会力量，并不代表将政府应负的责任同时转交。如果只是试图模仿社会力量等非政府部门的管理，缩小了政府的责任范围，仅仅把关注焦点集中到是否达到标准和使顾客满意上，这样的做法没有达到包含公众对公共行政官员的责任感、合乎道德原则和公共利益的期望。因此，政府购买公共服务过程中的责任不仅是为社会公众提供选择，而且通过所提供的服务对社会公众所表达的期望做出回应，并且这种回应是任何社会力量所不能替代的。
另外，有关政府购买公共服务中的职能问题，哪些职能只能由政府自身执行，哪些职能又可以通过购买服务的方式进行而不影响到政府职责和服务质量，明确哪些服务可以购买，哪些服务不适合购买，不做被动买家而做责任买主。美国的政府购买服务经验具有一定的借鉴价值。美国联邦采购政策局(Office of Federal Procurement Policy, OFPP)的政策文件以1992年发布的第92号政策函(Policy Letter 92)的19项“政府固有职能”(inherently government functions)作为辨别标准;[10]美国同时也采取了类似“负面清单”的方式，即列名不允许外包的事项，未列入的属于可以外包事项。
(二)培育主体环节需激发社会力量活力
社会力量在政府购买服务过程中能否提供优质的公共服务，是衡量政府能否与其合作的关键标准。政府购买服务的目标是为社会公众提供满意的服务，政府购买服务机制的构建离不开社会公众的参与。因此，社会公众的参与和公共服务的质量息息相关。作为社会力量在充分了解社会公众需求的前提下，承接和完成政府购买服务的任务，同时接受政府的监督与社会公众的反馈。社会力量只有具备较强的服务承接能力和社会影响力，才能够真正成为政府和社会公众可以信赖的合作伙伴。
1.需要强化社会力量参与意识
社会力量中大多不以营利为目的，不同于政府机构与市场(企业)，具有特定的使命与目标。在政府向社会力量购买公共服务过程中，社会力量的参与更加能够体现广大社会公众的需求与意愿，公众参与是社会力量参与的基础。而政府与社会力量之间的合作关系直接受公众参与的需求影响，公众参与的需求决定了公共服务的质量与效果。一方面，政府除了定位自身的角色和职能外，还应当充分重视社会公众参与的价值，强化社会力量参与的意识;引导社会公众提升认识，自觉承担其角色，积极参与公共事务管理与公共服务过程中。另一方面，鼓励社会公众参与公共服务购买与提供过程提高社会公众参与技巧与能力。
2.需要拓宽社会力量在政府购买公共服务过程中的参与渠道
随着社会民主建设进程的推进，公众参与公共管理的热情不断升温，社会公众参与公共事务管理的态度也由过去的被动接受逐渐开始走向主动参与，如各类听证会及社区公共事务讨论等多种形式的参与活动，大多受到社会公众的广泛欢迎。另外，我国政府向社会力量购买公共服务的问题研究，必然涉及到事业单位。“事业单位”是我国特定时期产生的一个特有概念。积极推进我国事业单位改革，将有条件的事业单位转为企业或社会组织，拓宽社会力量参与政府购买公共服务的渠道。
3.需要规范社会力量与政府及社会力量与服务对象之间的责任关系
在政府向社会力量购买服务的过程中，社会力量与政府之间不再是管理与被管理的关系，而是社会力量被赋予了与政府部门平等的法律地位。在购买的过程中，政府的责任主要依据社会公众的需求而承担的财政责任和监督评估责任;而社会力量在交易的过程中，对于服务的生产与提供应当承担相应的责任，两者是一种平等的契约合作关系。
在生产与提供服务的过程中，符合服务资格且具有资质的社会力量的参与，不仅可以获得政府的财政支持，同时在条件具备的情况下可能直接提供公共服务，也可能委托社会实体间接参与公共服务。无论是直接服务还是间接服务，社会力量都要与服务对象明确各自的职责与权利，明确社会力量与政府及服务对象的关系，有利于避免发生建立在熟人社会或者通过感性认识的基础上，而造成社会资源不能得到充分利用或者浪费。同时，可以保证各方所提供的公共服务符合社会公众最真实的需求与期望。
(三)过程与结果环节需建立健全审查、评估、监督等机制
1.需要建立需求调查和公开资格审查制度
如果没有对社会公众切身需求的调查，政府向社会力量购买公共服务是不具有意义的。作为购买流程中的首要环节，面对社会公众的诸多需求，首先选择最普遍、最迫切的社会需求并给予客观的评定;其次，由于信息不对称和失真的情况存在，对于提出招标申请的政府与社会力量，政府坚持公开透明的原则，综合多种方式，例如与科研机构及标准院所协调合作，将社会公众的需求以最小的误差纳入政府购买流程过程中。政府购买过程中的腐败高发性值得我们警惕，政府必须积极应对，防止腐败成为政府与社会力量的泥沼，建立公开资格审查制度十分必要。对于提出申请的政府与社会力量，政府部门严格把关，将不符合条件和不具备资质的组织排除在外;然后，将具有条件和符合资质的组织公开接受社会的监督。在政府购买服务的过程中，政府都应当坚持公开、公正的基本原则，保证社会公众享有充分的参与权和建议权。在此期间，政府得到的任何建议和意见所做出的回应也要保持公开。对社会公众需求的回应也是政府承担政府购买服务中职责的一种体现。
当然，建立需求调查和公开资格审查制度的前提是要有健全的法律体系，健全完善的法律体系是一切购买流程规范的必要条件和法律保障。《政府采购法》的修订和完善迫在眉睫。
2.需要制定公共服务的质量标准和评估机制
2012年，国家标准化管理委员会联合有关部门，制定《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，明确指出“标准化工作是加强和创新社会管理，进一步提升公共服务水平的重要技术支撑”。政府向社会力量购买服务过程中，应该明确公共服务质量的标准，对每一阶段的服务做出可量化的衡量标准;同时，政府对上报的社会组织建立规范的社会监督机制，但就目前我国的实际情况，缺乏独立的检查或监督管理机构，往往造成信息缺乏真实性和竞争的公平性难以保证。对于社会组织所提供的公共服务进行专业标准化的评估，是对社会组织重要的激励与行为约束。目前社会组织发展的监督机构利益纠葛复杂，对于政府购买服务的监督非常不利。政府应当专门成立多元主体组成评估主管部门，对所提供的服务标准、服务质量、服务效率等方面依据量化数据进行评估。评估的方式可以包括绩效考核指标评估、标准化指标体系评估等多种形式。而现有的绩效考核指标及定量指标缺少科学的指标衡量，侧重对资金、人员的考核，而对具体的实施效果、落实程度和评价均存在不足现象。绩效评估要具体避免流于形式，也需要公开面向社会及广泛征询专家意见，确保其公正性和科学性。
四、结语
政府购买公共服务作为公共服务供给方式创新之举，在诸多国内外学者及各级政府的关注下已在广泛推广，而提高公共服务质量是取得成功的根本保障。质量，这一理念在公私部门早已成为一个核心标准。以服务质量为导向的私营部门有益于改善竞争环境，而公共部门的服务质量有益于提高其绩效。公共服务质量不仅仅强调社会公众满意度，还强调对服务过程、服务结果和影响的重视。在政府购买公共服务过程中，购买环节作为研究主线，以决策环节、主体选择环节以及过程与结果环节为切入点，为研究政府购买公共服务质量保障问题提供了崭新视角。将服务质量纳入到公共部门的服务标准要求中，尤其体现在政府向社会力量购买公共服务的具体领域，如公共医疗、卫生、文化、教育和社会保障等方面，对其提出明确的服务质量标准与保障建议将作为接下来的研究重点。
