（原文载于《中国行政管理》2016年第5期，若转载请注明文章出处）

　　基金项目：国家社科基金项目“群体维权与基层维稳的联动机制及治理策略研究”(编号：14BZZ032);教育部人文社科基金项目“居民委员会功能再生机制研究：以体制遗产与制度创新相融为视角”(编号：11YJC840036)

　　作者：马卫红，深圳大学管理学院公共管理系副教授，深圳大学当代中国政治研究所、深圳大学社会管理创新研究所研究员，深圳 518060

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.05.04

　　一、引言

　　自从黄宗智将内卷化内涵归结为“没有发展的增长”之后，这一概念显示了强大的扩张力，它几乎可解释一切没有发展的增长现象。只要社会发展或者组织变迁中存在结构僵化或内部日趋复杂化但治理无效的现象，都用内卷化来分析。它成为解读中国问题的万能钥匙，[1]导致内卷化概念的泛化和滥用。如果忽略或转换了一个理论概念的时空特征和理论预设，把它用在所有的情形下都可解释，那么这个概念也就失去了它的理论意义和价值。因为随着理论本身的使用条件被置换，它就失去了理论验证的最根本要求——证伪。

　　基层治理变革的解释中内卷化的泛化和滥用最为明显。基层治理变革的确存在这样一种现象：基层社会组织被赋予新的组织要素, 但是这些要素很难构成组织实质上的改变。[2]然而，此现象是否适合用内卷化概念来解释?它与内卷化概念的本意所指相同吗?本文对内卷化概念的分析表明，内卷化所阐释的基本条件和发生机理在几次跨界使用中已经偏离了此概念原本的解释内涵，亦即，现今所言内卷化与其原意已相去甚远。若再套用内卷化概念解读基层治理中表面看起来“改而不变”的经验实践，而不深入分析相似表象之下所隐藏的实质差异，则会阻碍对中国社会治理和变迁现象的理论洞察。

　　事实上，近年已有学者开始对内卷化概念解释基层治理现象的适用性进行反思，[3]但是，他们并没有就此进行深入的系统性分析。本文的目的是把现实基层治理中“改而不变”现象与内卷化概念所指称的现象进行比较，进而说明用内卷化概念解读基层治理中没有发展的增长现象是不恰当的。

　　二、基层治理的内卷化解读及其泛化

　　从体制变化的角度，可将基层治理变革过程概括为三个阶段：单位制、街居制、社区制。单位制的典型特征是全能政府，政府通过单位完成对社会的管理。单位制趋于消解时，政府通过强化街居制实现对基层社会的管理，其特点是加强街道办事处和居委会的行政职能，形成行政能力较强的基层组织体系。2000年中期以来，基层治理逐步由街居制转向社区制，其主要特征是街道办事处——居委会的纵向行政管理职能逐步弱化，突出以居委会为中心的社区组织的自我管理和自我服务。

　　社区制的主要任务是解决居委会行政化问题，试图通过建立新的社区制达到居民自治与行政管理的有效衔接，进而提高基层治理的绩效并保持基层社会的稳定。在实践层面，各地社区建设的做法不尽相同。比较有代表性的城市如深圳，为解决居委会行政化问题，在基层社区设立社区工作站来承接政府行政职能;又如北京鲁谷，以街道办事处辖区范围为社区边界成立鲁谷社区;再如沈阳，把社区定位在小于街道办事处、大于居委会的边界范围。另外，还有上海、武汉以及青岛等地的改革。

　　然而，十多年的基层治理改革呈现的总体现象是：尽管各地的制度设计和组织机构改革如火如荼地进行，但基层治理却没有摆脱街居制时代社区行政化和居民自治乏力状况。为此，有学者提醒需警惕基层治理改革中的单位回潮现象。[4]基层治理变革是从居委会组织变革开始的，就居委会的变革而言，经历了直选、剥离行政职能、复归群众性自治组织的变迁过程，最终居委会在一番改革之后仍然未摆脱原有发展路径。对这种改革却没有改变的现象，何艳玲和蔡禾最早借用内卷化概念来解释。[5]

　　自从两位学者用内卷化解释居委会组织改而不变现象之后，内卷化就成为解读城市居民自治乃至整个基层治理中类似现象的活跃词汇。如，有的学者从社区建设和社区自治的总体上对基层治理做出内卷化判断;[6][7][8]有的学者分析社区权力、基层政权建设或社区行动时使用内卷化解释;[9][10]还有学者用此概念解释政府购买服务或社工机构改革中的类似现象等，[11][12]不一而足，无法穷尽。总之，只要是改革一圈又回到原点或近似原点的情形都用内卷化来解释。

　　然而，基层治理变革中的“改而不变”现象适合用内卷化来解释吗?为了很好地回答这一问题，我们需要明白内卷化到底指称的是怎样一种变革现象。

　　三、内卷化概念的演变

　　就内卷化作为一个分析概念而言，学界具有基本共识，认为此概念主要经四位学者使用并得到推广：戈登威泽，吉尔茨，黄宗智和杜赞奇。四位学者对内卷化定义有如下描述：戈登威泽首先在理论意义上使用了内卷化来解释一种文化发展模式，指的是当一种文化模式达到了某种最终的形态以后，它既没有办法稳定下来，也没有办法使自身转变到新的形态，而是不断在内部变得更加复杂化;[13]吉尔茨的内卷化定义是，由于农业无法向外延扩展,致使无数劳动力不断填充到有限的水稻生产，进而慢慢地形成了劳动力填充型的农业模式;[14]黄宗智的内卷化概念指的是，在有限的土地上投入大量的劳动力来获得总量的增长，但单位生产的边际效益却在递减的现象;[15]杜赞奇用内卷化来指称国家政权的一种发展状态，即不成功的或背离现代国家政权建设目标的失效现象。[16]

　　从上述定义可知，内卷化概念的使用跨了领域、跨了地域、跨了时代，内卷化的概念被不断丰富、不断改造。从时间维度和内卷化概念所描述的现象出发，可以将其演化过程划分为四个阶段：

　　第一阶段：戈登威泽使用内卷化描述民俗学中研究古代社会文化发展的一种现象。指的是一种文化模式发展到成熟阶段，因自身无法超越而无法进步，只能在内部繁衍，变得精细化、复杂化。尤如一辆原地晃动的汽车，所有的人都觉得自己使劲晃，汽车就可以开的更快，而事实上他们并没有找到让汽车开动的窍门，因此汽车只是在原地晃动却没有行走。

　　第二阶段：吉尔茨使用农业内卷化来解释爪哇岛的发展状态。在爪哇岛和外岛之间存在着二元的发展，外岛的一些地区借助于技术，生产越来越向资本密集型方向发展。而爪哇岛一些地方则不断向劳动密集型方向发展，因为他们缺乏资本，没有能力剥离多余的劳动力，外加行政性障碍，使他们不能跨越他们的边界，无法将农业向外延扩展，致使劳动力不断填充到有限的水稻生产中。在概括这一过程时，吉尔茨使用农业内卷化概念。这种情况是一个系统在外部扩张受到约束的条件下所进行的内部膨胀和自我战胜。

　　第三阶段：黄宗智解释华北小农，将使用雇佣劳力的大农场和依赖家庭劳动力的家庭农场面对人口压力时做出的不同反应进行比较，发现家庭农场因无法解雇多余的劳力而必须在单位面积上多投放劳动力。而这种劳力集约化的程度又导致边际报酬递减，他借用吉尔茨的农业内卷化概念来加以说明，后又将其进一步引申为没有发展的增长和过密化。

　　第四阶段：杜赞奇用内卷化概念来解释中国乡村政治发展，称之为国家政权内卷化。它描述的是这样一种现象：在国家政权与乡村社会的互动关系中，国家财政收入的增加和地方上无政府状态同时发生，国家政权的现代化只是部分得到实现，表现出既有成功又有失败、税收增加而效益递减的奇怪现象。

　　从内卷化概念所解释的现象和使用情景可以看出，其本身所指已经发生了质的变化。为清晰比较这一质变过程，笔者采取类似理想类型的分析方法，把内卷化概念的时空特征、理论预设、发生机理抽离出来，将其作为一个透视镜来观察一个概念所要揭示的变革现象。我们假定现实是一个发展系统，系统目标的达成受下列因素的影响：系统目标的认同度，主要行动者的意向，主要行动者的主观能动性以及外在环境条件。由此，内卷化概念的质变过程可以列表比较如下：

　　表1可见，戈登威泽用内卷化来描述原始社会中文化发展到相当高的水平后无法突破原有模式的一种状态，吉尔茨所描述的则是水平不高、处于发展中但由于外界条件的制约无法突破现有模式的一种状态。二者对内卷化的使用虽然都指涉一种既有的形态由于内部过分精细而使自身获得了刚性，但前者认为这种刚性是行为人自身无法创造所致，而后者则认为是由于外部限制无法突破进而寻求自我战胜的结果。自吉尔茨之后，内卷化概念被用在发展阶段不高但又无法前进的情形下。黄宗智及其之后，内卷化概念进一步演变，已经不再指称刚性发展的现象。

　　表1    内卷化概念四种用法的比较

　　资料来源：笔者根据原作整理

　　目前的概念使用和评述者忽略了一个很重要的问题，那就是现实中行为主体的主观能动性。如上文假定：有一个发展目标需要行为主体去实现，而且需要一套制度保障达到目标。在戈登威泽的时代，他使用内卷化概念解释的是行为主体自身认同这个目标，也希望有更优良的制度去实现这一目标，但是，由于突破原有框架的创造性枯竭，导致虽然发展繁华似锦，但却还是没有突破原来模式的状态，就如发展水平到了高原期一样。在戈登威泽的理论视野中，行为主体具有积极的主观能动性，在朝着共同的发展目标卖力。在吉尔茨的阶段，内卷化概念的解释条件有所变化，但内涵没变。吉尔茨解释的是，行为主体很努力，也想发展的更好，但由于客观条件的限制，行为主体没有办法突破现有模式或状态，结果也成了内部细胞不断繁衍精细化、但总是撑不破这个外壳的状态。在这里，行为主体依然是积极的主观能动性，朝着共同的发展目标。到了黄宗智的阶段，行为主体的主观能动性还是很积极，但黄宗智所观察到的低水平重复且个体效益下降的现象已经不是戈登威泽和吉尔茨所言的“刚性发展”现象了。到杜赞奇阶段其实已经完全偏离了原本意义上内卷化概念的理论预设，即，行为主体的主观能动性指向与发展目标的一致性。虽然杜赞奇一再提醒读者不要纠缠他与吉尔茨使用内卷化用词的差异，而要关注到内卷化过程的相似性，但实际上他所说的内卷化过程与吉尔茨的有本质不同。因为，杜赞奇所看到的政权内卷化结果，不是行为主体自身认同系统目标进而非常努力的结果，而是恰恰相反，至少是对发展目标产生了干扰或置换。

　　至此，略微总结：若说黄宗智对内卷化概念的使用改动较大的话，其实他还未丢弃前两位学者使用内卷化概念解释现实经验的基本条件，也就是行为主体自身具有强烈的主观能动性，且认同发展目标;由于自身创造性不足或者外界条件的限制，导致了一种没有产生质变的发展。但，杜赞奇将内卷化概念借用到社会政治发展领域后，这一基本解释前提动摇了。换句话讲，杜赞奇借用内卷化概念解释社会政治领域里没有实际发展的增长现象本身是对这一概念的谬用。

　　上文从发展目标、行为主体和环境之间的关系入手对内卷化概念指称的变革现象进行解析。在社会政治发展领域，有发展目标，但行为主体却不一定认同，行为主体的积极可能是“假积极”，有时甚至使相反的努力阻止目标的达成。比如当前的基层治理中，多数的所谓创新，不是基层行为主体想干，而是在相互竞争的环境下不得不干。此种行动逻辑所产生的结果，表面看来也是无发展的增长，但笔者认为不能用内卷化来囊括，因为它的发生逻辑已经不同于内卷化原本所指。

　　四、基层治理中“改而不变”现象存在的原因

　　本节从发展目标、行为主体和环境三方面分析基层治理中的变革现象，进一步说明当前基层治理中改而不变现象与内卷化揭示的现象逻辑有所不同。居委会组织变革最早被赋予“内卷化”解释，本节就以此为具体的分析对象。

　　首先看发展目标。社区制时期的居委会组织变革目标很明确：去行政化，摆脱“官-民”二重性特征，让居委会回归居民自治组织。值得注意的是，居委会通过直选、剥离行政职能等途径所进行的组织变革，不是居委会自身主动追求的，更多的是上级政府出于被动或主动的原因从上而下推动的改革，亦即，居委会组织变革目标在很大程度上是外置的。

　　其次看环境。居委会的组织变革若忽视社区环境的分析，就会忽略底层社会结构内部发生的深刻变化。政府主导的基层治理改革，至少促使三种组织化力量在社区生成：专业社会组织，提供专业化服务;社区资源性组织，如业委会、物业公司等;居民交往类组织。这使得居委会处于一个较为复杂的组织外部环境，每一类组织代表着一类利益相关者(见表2)。

　　表2   基层社区各利益相关方及其功能

　　资料来源：徐延辉，龚紫钰.城市社区利益相关者：内涵、角色与功能[J].湖南师范大学社会科学学报,2014(2).

　　上述各类组织在基层社区发挥不同的角色和功能，相互影响，改变了居委会传统的社区地位，同时重构居委会组织变革的外部环境。居委会要维持组织的生存，维系居民对自身组织的认同，最理性的选择是让更多的居民从自身组织内获得利益，从而使居民在共享福利的基础上认同居委会组织的身份和地位。因此，居委会势必会主动强化它的“官-民”二重性特征，愿意走行政化的路子，[17]因为只有这样才能避免行政资源流失。于是，在现实中我们能观察到居委会帮助行政权力在基层进行再生产。[18]从组织分析的角度，居委会组织变革的现状不是简单的压力型体制下行政强制的结果，而是在特定环境下居委会组织的自身选择和主观能动性的体现，它在一个交互变换的外部环境中有自主选择的空间(见图1)：

　　图1  居委会与外部环境互动图

　　最后看行为主体。正是基于变换了的外部组织环境以及组织生存与发展的需要，居委会表现出的行为主体主观能动性和行为选择才是导致变革结果的根本原因。本节结合笔者多年对居委会组织变迁的观察和调研，以深圳市三个社区居委会主任的访谈为基础展开分析，三个社区基本情况简要介绍如下：

　　DH社区总面积0.33平方公里，总人口1.18万，总户数2365户。小区类型多样，有旧式多层楼房，也有新式商品房小区。居委会成立于1998年，2005年设社区工作站，居委会独立并实行直选。DH社区的访谈资料收集于2009年2-3月。CL社区，2004年完成“村改居”城市化过程，总面积约0.6平方公里，常住人口约1300人，外来人口3万左右。2008年成立CL社区居委会。CL社区的访谈资料收集于2013年8月。NT社区总面积约1.1平方公里，居住人口约1.4万，且较多是上世纪90年代早期来深圳的公务员、事业单位人员、国企职员或技术工程师。居委会成立于2002年。NT社区的访谈资料收集于2011年3月。

　　DH、CL和NT三个社区居委会主任基于经验在与基层政府互动时表现出自主选择。他们并不单纯地像已有文献描述的那样，对上级行政任务应付了事、用选择性应付策略抵触上级政府的安排。虽然，他们行为中有拖延、应付、形式主义的成分，但是他们知道不能完全脱离行政安排。这里所谓的“知道”不是指他们清楚基本政治制度的要求、不能违背上头命令，而是他们从自身组织存在的角度明白他们需要保有一定程度的行政色彩。越善用“官-民”二重性特征，对他们的组织发展越有利。正如DH社区的H主任所言“虽然我们和社区工作站分开，但还是愿意承担一些具体(行政)事务，与他们搞好关系，这对我(们)也有好处，……现在没有政府背景了，办事也难，居民不理你，尤其是新搬来的，不熟，他会觉得你凭啥(管他)……”。[19]

　　DH、CL和NT的基层社区治理体制都是“居站分设”模式，从制度设计上居委会和代表行政力量的社区工作站是并列关系，各有各的职责，组织身份相互独立。但在实际工作中，他们却倾向于不要和社区工作站分得那么清楚。NT居委会的F主任说“我对居民自治有不同的看法，居民自治不像有些人想像的那样，可以和政府分家，自己玩自己的，……我认为居委会的重点不是自治不自治，而是能不能为居民办事。居民选我出来，是想让我代表他们的利益，而不是要我远离政府，我拿政府的钱办社区居民的事，何乐而不为呢?……看行政化怎么理解，不能‘光为上不为下’，为‘为下’而依靠政府不叫行政化，而是达到‘自治’的一种方式。”[20]由此可见，F主任认为与政府组织保持良好关系是达成自治的一种手段，采取的是使用对方的话语体系但达成自身目的的策略。CL居委会的C主任这样理解居委会与工作站的关系：“工作站对我们肯定是‘领导’啦，单靠我们也办不成事。…… 我们这里外来人口多，不好管，还得靠工作站(的领导)。”[21]

　　在工作中，居委会主任常会找工作站站长聊天、“汇报”工作;工作站站长找居委会主任时，多是通报上级安排的任务以及需要居委会配合的事项。对于上级政府，居委会主任倾向于保持良好的关系，而且很乐意接受上级政府安排的各种活动，比如参观接访，DH和NT社区平时接受外来参访比较多。DH社区的H主任觉得接访参观是一件很费精力的事情，有些疲于应付。但，对街道或区民政部门安排的接待参观还是会认真准备，因为“这些工作领导都会看在眼里，不能搞砸了，……对于来自其他口径的接待请求，能不答应就不答应，实在费心，没时间。”[22]可见，居委会虽是形式上独立的群众自治性组织，但从组织生存和发展的角度，居委会主任会选择与政府保持密切关系。这种关系依赖在资源获得渠道上也有显著体现。相比较而言，深圳市的社区居委会有相对多的、可选择的资源渠道，比如，可以申请市、区、街道三级设立的社区社会组织扶持资金，可以寻找驻社区企业赞助，可以与社会组织合作，可以提供有偿服务等。在这些资源渠道中，社区居委会仍然更倾向于申请政府扶持资金。[23]

　　在实践中居委会主任并不想与行政体系保持独立，而是从主观意愿上保持对行政体系的依赖关系。回顾上一节对内卷化逻辑的分析，正统内卷化概念所分析的现象是：发展目标通常是行为主体所追求的，行为主体认同发展目标，但由于自身原因或外界条件限制等，未能实现有发展的增长。对比居委会组织变革无效的现象：发展目标是外置的，外界力量要求进行去行政化的系列改革，但行为主体并不认为行政化是障碍或阻力，反而认为这有利于保持居委会在社区的组织优势。笔者认为套用内卷化解释此逻辑下产生的变革结果是不妥的，因为它不同于内卷化概念指称的现实基础。

　　五、超越内卷化解释的理论再思考

　　上文分析可知，杜赞奇将内卷化概念借用到社会政治领域是一种谬用，而当前基层治理变革中的“改而不变”现象又与杜赞奇所分析的现象有所不同。杜赞奇所描述的基层政权内卷化，从关系方向上看，国家政权向下沉入乡村时遭遇到了乡村非正式组织和网络的侵蚀。国家政权建设的正式网络本意上是要重整乡村基层政权，取代非正式组织来管理基层社会，而到最后正式组织却被非正式组织收编。非正式组织非但没有被削弱，反而因为国家政权建设活动得到进一步强化，从而歪曲了国家政权建设最初目标的合理性。这就是杜赞奇所说的国家政权内卷化的切实含义。而现时的基层治理，从关系方向上看，政府试图从制度设计上将行政权力退出基层组织，但或因政府意愿模糊或因基层组织不愿断奶等原因，居委会成员从自身组织发展的角度愿意保持“官-民”二重性特征，从而导致改革目标没有达成。它在表象上类似内卷化所描述的发展状态，但其真实的产生逻辑和发生动力已完全不同。

　　当然，杜赞奇所描述的基层政权建设和现时期的基层治理具有某种相似性：那时的乡村非正式组织和现时的居委会是系统中的行为主体;系统的发展目标是外置的，不是行为主体自愿追求的，并且都存在一个外在的、强有力的约束力量要求行为主体实现系统目标。

　　现实作为一个发展系统，它是发展目标、行为主体和环境之间相互作用的结果。当系统目标是行为主体的主动追求时是一种情形，当系统目标外置于行为主体时则是另一种情形。第一种情形发展目标得到认同，行为主体有强烈的、积极的主观能动性，会因自身或外界原因没能实现增长;第二种情形发展目标没有得到认同，行为主体的目的各异，但都会利用同一种话语或同一个符号达到各自不同的目的，内耗导致没有发展的增长。第一种情形也就是戈登威泽、吉尔茨和黄宗智所称的内卷化现象，而杜赞奇则在第二种情形下使用了内卷化解释。而事实上，第二种情形与第一种情形中类似现象的产生逻辑和发生机理已有本质差别，主要表现在行为主体的主观能动性发生了变化。需强调的是，第二种情况下产生的改而不变现象并不是中国独有，也不是社会主义体制或压力型政治体制的附属品，它会发生在任何发展目标外置、对发展目标有分歧、但权力弱势主体又不得不去做的情况下，经济领域也可见此现象，如子母公司之间。当然，此种情况更常见于社会政治领域。

　　已有研究对第二种情形所进行的理论思考颇不充分。第二种情形可能产生四种状态：一是行为主体不认同系统发展目标但又无法拒绝，行为主体采取“你我”之分，在基本完成系统目标的同时保护自身利益;二是行为主体侵蚀系统发展目标，打上自身色彩为己所用;三是行为主体不改变系统发展目标，但披着系统目标的外衣照旧行事，甚至以系统目标的名义达成自己的目的，进而表现出对系统目标的假积极;四是行为主体认同系统目标，全力以赴。

　　这里值得讨论的是前三种状态。杜赞奇在研究华北农村的政权建设时发现了前两种状态，他把第一种状态称之为“保护型经纪”，而把第二种状态称之为“赢利型经纪”，且杜赞奇所说的“国家政权内卷化”主要指的是赢利型国家经纪的再生和维持。本文分析的以居委会变革为代表的基层治理现象则属于第三种状态。对这三种状态，笔者认为都不适合用内卷化来解释。前两种状态学界已经有近似的解释概念：第一种状态类似于发展中自我“锁定”;第二种状态，也就是杜赞奇所称的内卷化其实类似于周雪光所讲的基层政府间的“共谋现象”。[24]而第三种状态目前还没有引起足够关注，需要更深入的研究和理论思考，或许可以将其概括为“同化现象”。当然，这一概括仍有待商榷，权且作为抛砖引玉之举，启发后续思考。

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　　[22] DH居委会主任访谈，2009-3-20.

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