基金项目：国家自然科学基金：“整体政府视角下的中国政府跨部门协同机制研究”(批准号71173004)、海南省高等学校科学研究项目“海南省海洋生态环境协同治理机制研究——基于整体治理的视角”(Hnkyzy-201404)、北京大学“国家治理协同创新中心”成果。

　　作者：周志忍, 北京大学政府管理学院、政治发展与政府管理研究所教授，北京 100871;徐艳晴，海南大学政治与公共管理学院副教授、北京大学政府管理学院博士后，海口 570228

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.04.21

　　从效用或功能角度考察，政府绩效管理可以分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。中国政府绩效管理表现出较明显的内部控制型特征，“提高执行力”或“保障政令畅通”，是各地绩效管理的主要目标定位。[1]然而，旨在提高政府执行力的绩效管理，其本身的推进却表现出令人尴尬的执行乏力：从2008年中央和国务院提出推行政府绩效管理制度以来，将近8年过去了，中央层面尚未出台统一的规范指导性文件;由于缺乏全国统一规范指导，地方层面的绩效管理实践不仅五花八门，而且随着主要领导人的调动，绩效管理在目标定位、总体框架、内容重点和运行机制等方面出现重大变化或反复，存在不同程度的可持续困境。可见，强化和完善绩效管理的推进机制，已经成为提升国家治理能力的迫切要求。

　　与实践需求相对应的是，国内学术界对这一主题缺乏足够关注，除少数有关绩效管理立法的论文外，尚未出现对绩效管理推进机制的专门研究。本文旨在填补这一空白。第一部分基于国际文献，明确绩效管理推进机制的内涵及其考察要素;第二部分以美国为例，展示“立法主导、协同推进”模式下的相关主体及其角色;第三部分立足中国实践，描述绩效管理推进机制的演变，总结多样化实践及其共同特性;最后围绕推进机制的几个重要问题，提出改进和完善的对策建议。

　　一、绩效管理推进机制的内涵与考察要素

　　“推进机制”是一个比较中国化的概念，国际文献中的相关研究相当薄弱。其中一个值得一提的成果是经合组织(OECD)对绩效管理和评估实践模式的研究。1997年，OECD围绕目标定位、推进方式、组织安排和绩效信息系统四个方面，对西方10国的绩效管理与评估实践进行了系统的调查和分析比较。结果显示，各国在四个方面体现出不同侧重和特点，从而形成政府绩效管理和评估的多元实践模式：(1)从所追求的目标来看，绩效管理被划分为“管理与改进”、“责任与控制”、“节约开支”三大基本类型;(2)从推进方式看，绩效管理被划分为“自上而下或自下而上”、“激进或渐进”、“个别或系统”等不同模式;(3)从组织安排来看，设立专门机构负责绩效管理和评估是各国的通行做法，但机构隶属、实际角色和职责分工上存在差异;(4)从绩效信息系统看，各国在内容架构、数据审核、结果反馈和利用机制等四个方面呈现出不同侧重点和特点。在绩效管理实践模式的上述四个考察要素中，目标定位对推进方式、组织保障和绩效信息系统有着重要影响。一般来说，管理与改进型(内部控制型)绩效管理在实施过程中行政部门占主导地位，自上而下层级控制色彩比较浓，公众参与相对有限，绩效信息侧重于经济、效率和产出，评估结果利用侧重内部奖惩和资源配置优化。外部责任型绩效管理则体现出相完全不同的趋势。[2]应该说，“推进方式”和“组织保障”都是推进机制的组成部分，但OECD并没有围绕绩效管理的推进机制做深入讨论。

　　另外一个和推进机制比较接近的概念是Performance Regime。它最初被界定为“为提升绩效水平而构建的制度化行动网络”，是多元主体协同网络的一种高级类型，被誉为“协同网络之花全面绽放的状态”。[3]作为协同网络的高级类型，Performance Regime与一般协同网络的区别主要有三点：(1)具有明确的治理结构，不同于普通的伙伴关系或协同网络;(2)关注重点不是合作者的初始动员，而是网络系统的巩固和多元参与的维持;(3)由于其制度化的特点，当引发协同网络的特定任务或活动结束以后，网络依然存在。[4]一些学者运用这一概念框架研究教育、应急管理等领域。可以看出，这里的Performance Regime就是多元主体为提高组织绩效付出的系统化努力和合作，相关职能部门在绩效提升中发挥重要作用。

　　英国学者塔尔博特对Performance Regime做了狭义界定：“外部制度和政策构成的大环境，它们形塑着各个职能部门的绩效管理运作和绩效报告”。[5]这里的“外部”一词排除了履行社会管理和公共服务职责的职能部门，Performance Regime专指“外部”多元主体如何推进、指导和监督特定职能部门实施绩效管理。在塔尔博特及其团队构建的分析框架中，与特定职能部门这一“内部主体”相对应的“外部主体”包括立法机构、司法部门、行政核心部门、审计监督部门、合作伙伴、客户团体、专业团体等。相关研究主要考察三个问题：(1)在推进、指导和监督职能部门推行绩效管理的过程中，这些多元主体各扮演什么角色或拥有哪些权力?与此相关，职能部门在设定绩效目标和指标体系中享有多大自主权?(2)这些多元外部主体如何行使各自的权力或施加影响?(3)这些多元主体之间如何互动、有效协同以确保政策的统一性?简言之，职能部门绩效管理推进中的外部行动主体、各自角色及其权力、不同主体的政策偏好和干预方式三要素，共同构成了Performance Regime。[6]这样一来，Performance Regime几乎等同于中文的“绩效管理推进机制”。

　　在一项有关英、美、日绩效管理推进机制的比较研究中，塔尔博特提出了一个简约化的分析模型，多元主体被简化为行政核心部门(Core Executive)、立法机构(Legislature)、直线职能部门(Line Departments and Agencies)。行政核心部门不承担社会管理或公共服务供给职责，而是为职能部门履职提供统筹协调、指导和辅助，比如英国的内阁办公厅、首相办公室、财政部，美国的管理和预算办公室等。在这一三角关系中，直线职能部门是绩效管理的直接行动主体，立法机构和行政核心部门则是其“外部”约束主体，共同推进和指导职能部门的绩效管理。立法机构的角色被分为三种类型：积极主动型(Active)、消极反应型(Reactive)和无所作为型(Minimal)。在此基础上，塔尔博特提出了一个绩效管理推进机制的分类模型(见图1)。[7]

图1  Performance Regime: 行政主导与立法主导

　　美国立法部门在绩效管理中的角色属于积极主动型，其主导作用表现在诸多方面，这些将在下面部分专门讨论。

　　英国政府绩效管理的推进机制属于行政主导型。英国是议会制政府，议会下院多数党或联盟出任首相并组阁，行政部门实际上享有比美国更多的权力。在英国，议会在预算资源配置过程中的权力有限，对政府支出的审查实际上只有橡皮图章的作用，很少有机会把预算决策和部门绩效有机联系起来。在这一制度背景下，政府管理层面的改革主要是政府责任，议会介入程度有限，[8]绩效管理也不例外。英国没有专门为绩效管理立法，也就不能像美国那样用法律对绩效管理的目标定位、主要环节及构成要素、遵循的理念和原则、组织安排等做明晰详尽的规定。在绩效规划、目标设定、绩效信息利用等方面，行政核心部门发挥主导作用，包括内阁办公厅、财政部、审计系统等。内阁办公厅在绩效管理中的角色主要是战略指导，财政部则是最重要的推进机构，介入各职能部门的长期绩效规划并签署三年期的公共服务协议(Public Service Agreement - PSAs)，每年与职能部门签署服务供给协议(Service Delivery Agreements)，并根据部门的绩效水平实施奖惩。英国中央政府曾设立了两个审计机构，审计办公室(National Audit Office)针对中央政府部门，审计委员会(Audit Commission)针对地方政府。在自上而下对地方政府的绩效管理中，审计委员会发挥主导角色，包括目标和指标体系的确定，绩效监测和绩效审计，绩效信息分析与整理发布，绩效评估结果利用等。

　　行政主导的优势在于推行的时效性和动态适应性，但也会带来绩效管理的不稳定性或可持续难题，有违绩效管理追求的持续性改进。以地方政府绩效评估为例，英国审计委员会于2002年引入了“综合绩效评估”框架(Comprehensive Performance Assessment - CPA)，2009年用“综合领域评估”(Comprehensive Area Assessment – CAA)取而代之。一年后，新政府宣布终止“综合领域评估”。基于2014年的《地方审计与问责法，审计委员会于2015年3月31日正式撤销，其职能转移给地方监督专员、非营利机构和私营审计事务所。英国绩效管理体系的不稳定性，使波利特教授发出如下感慨：变革实施快，因势调整快，回潮反复也快。他从制度的路径依赖和政治文化两个角度，对此做了分析和解释。[9]

　　日本于2001年通过《政府政策评估法(Government Policy Evaluation Act – GPEA)并于 2002年正式实施，其中既包括传统的政策评估，又包括了绩效评估和报告。不过，法律比较粗线条，给行政部门留下很大的余地。所以，在立法主导和行政主导两极中，日本虽然有专门立法，但相对接近于英国的行政主导模式。

　　基于以上零星分散的国际文献和本文研究目标，这里对绩效管理的推进机制作出如下界定：围绕绩效管理实施做出的权威性制度安排，包括相关主体及其在绩效管理中的角色，主体间的相互关系，推动绩效管理得以有效实施的手段。其中的“权威性”意味着，相关主体应具有法定权威和影响力，手段也应具有一定程度的强制性和约束力，从而能得到管理对象的遵从。根据这一更狭义的界定，其他主体(合作伙伴、专业团体和公众)及其角色属于公众参与而非推进机制的研究对象，专业团体和媒体的倡议、呼吁或舆论施压等手段，也由于缺乏强制性约束力而被排除在推进机制的范畴之外。在绩效管理推进机制研究处于初步阶段的情况下，简约化的界定也有利于中外比较。

　　二、美国绩效管理推进机制及其特征

　　美国联邦政府绩效管理的推进机制可以说是立法主导的典型。立法部门的主导作用表现在诸多方面：(1)通过专门立法推行政府绩效管理，包括1993年的《政府绩效与结果法》(Government Performance and Results Act- GPRA)，2011年正式通过对该法的修订(称为《GPRA现代化法》)。(2)绩效管理立法由立法部门首倡。在老布什总统任期内，共和党参议员罗斯(Roth)提出绩效管理立法，法案最初版本中规定由国会为职能部门设定绩效目标，考虑国会和总统很难在绩效目标上达到一致，后来妥协为总统和国会共同指导设定，这为职能部门留下一定的自主权。[10](3)相关立法对绩效管理的目标定位、主要环节及其构成要素、遵循的理念和原则、组织安排以及试点推动等都做了明晰而详尽的规定，确定了美国联邦政府绩效管理的基本模式和体系框架。(4)相关法律中突出了立法部门对绩效管理的指导、监督和审查角色，而且在不断强化和细化。以战略规划制定和调整为例，《政府绩效与结果法》规定：在战略规划制定和调整的过程中，部门应与国会磋商，并认真征求和考虑该计划将影响到或与之有利害关系的单位的意见和建议。在2011年通过的《GPRA现代化法》中，这一要求被细化为：部门应定期与国会磋商，“包括多数党和少数党，相关授权、拨款和监督委员会，与委员会的磋商至少每两年一次”。同一趋势也反映在政府部门的绩效报告中。《政府绩效与结果法》规定，对没有完成的绩效目标，部门应在年度绩效报告中一一做出原因解释。《GPRA现代化法》中规定：每个财政年度，管理和预算办公室(OMB)都要确定各部门是否实现了年度计划的目标，并就未尽目标向以下机构提交报告：部门首长、参议院国土安全和政府事务委员会、众议院监督和政府改革委员会、政府问责署。若特定部门的项目和活动被OMB认定为连续两年未达标，部门负责人应向国会提交改进绩效的行动计划，包括法规调整的建议和其他行政措施;描述实现目标需要追加的财政资金，如果额外财政资助获得OMB主任认可，表明追加资金的具体额度。[11](5)美国国会拥有对部门预算的决定权，这对政府部门形成很大的约束，绩效管理推行不力或绩效水平欠佳，都会影响到部门预算资源的获取。

　　绩效管理立法的权威性保证了绩效管理实践的连续性，虽然历经克林顿、小布什和奥巴马三位总统20多年任期，法律有效期内各职能部门都必须依法认真实施绩效管理。但法律具有稳定性，从《政府绩效与结果法》到《GPRA现代化法》，期间经历了将近20年，而绩效管理却是一个持续不断的过程。因此，在法律规定的稳定性和绩效管理动态适应性之间保持合理平衡，就成了一个现实的问题。此外，系统绩效管理在美国联邦政府是首次尝试，初次立法不可能面面俱到，也无法完全预测未来。鉴于此，法律规定选择10个单位进行为期3年的试点，要求对试点经验进行追踪和总结。

　　除专门立法和立法部门的作用外，其他部门也发挥着重要作用。首要的行政核心部门当属“管理和预算办公室”(OMB)。1993年《政府绩效与结果法》中赋予OMB以下职责：(1)指导和督促部门按时提交战略规划和年度绩效计划并进行审查;(2)审核批准部门提出的例外或义务免除申请，如情报、安全等敏感部门绩效计划和绩效报告中的哪些信息准许不予公开;(3)选择绩效管理的试点单位，对实施效果进行系统评估，向总统和国会提交评估报告;(4)选择绩效预算试点单位，并对实施效果进行系统评估，向总统和国会提交评估报告;(5)会同联邦人事局，制定绩效管理实施的雇员培训计划，包括目标和指标体系。

　　2011年通过的《GPRA现代化法》中，OMB被赋予以下新职责：(1)牵头协调相关部门，制定联邦政府绩效计划，包括“优先绩效目标”和“跨部门绩效目标”;(2)决定职能部门优先目标总数和各部门优先目标具体数;(3)对联邦政府和部门优先绩效目标进行监测和进展状况评价，并酌情采取必要措施;(4)决定特定部门是否实现了绩效计划的目标，审查相关部门提交的改进方案，对连续两年未达标的部门，确定是否需要向国会提出追加预算资金的建议和追加的额度，对连续三年未达标的部门，60天内向国会提出强制改进的建议，包括重新委托授权、法规调整、项目终止;(5)牵头建立一个统一的网络平台，向社会公布联邦和各部门绩效管理的系统信息，包括优先目标季度进展状况的信息，于2012年10月1日前正式开始运作。

　　OMB指导绩效管理的主要载体是每年一度的A-11通知(Circular No. A-11)，主要内容是指导各部门制定、提交和执行预算，其中第六部分专门讨论绩效管理。以2014年的A-11通知为例，总篇幅高达906页，第六部分篇幅90页，分九个专题对部门绩效管理提出明确的要求和规范化指导。[12]与A-11通知同时出台的是简要的《使用指南》和《变化索引》，以帮助部门掌握修订后的新要求，避免被文山淹没。OMB一年一度的规范指导，不仅有助于法律规定的稳定性和绩效管理动态适应性之间的合理平衡，而且可以弥补立法时没有纳入的原则和因素。举例而言，1993年的《政府绩效与结果法》并没有提出跨部门协同的要求，随着“整体政府”、“协同政府”日益受到重视，是OMB明确要求把“跨部门合作机制”作为部门年度绩效计划的一个必须的要素。

　　第二个机构是《GPRA现代化法》规定设立的联邦“绩效促进委员会”，OMB副主任担任主任，成员包括各职能部门的绩效促进官和主任认为合适的其他人员。部门层次均设立“绩效促进官”，直接向首席运营官负责，协助处理绩效管理相关事宜。为确保联邦和部门优先目标的实现，每个优先目标都要确定一个专门负责人(目标牵头人)。可以看出，绩效促进委员会工作重点是绩效管理的日常运行和操作。从其组成、职责及履职方式来看，绩效促进委员会更接近于我国的议事协调机构，或者说是OMB推进绩效管理的办事机构。

　　第三个重要机构是“政府问责署”(Government Accountability Office – GAO)或其前身总审计署(General Accounting Office – GAO)。该机构直属国会，代表国会对政府实施审计和监督。它在政府绩效管理中发挥的作用包括：(1)特定主题的规范指导，比如出台过部门年度绩效和责任报告的内容和格式规范文件;(2)对部门绩效管理状况的监测和评价，出台评估报告和建议;(3)确认推广“最佳实践”案例，如试点单位联邦紧急事务管理局战略规划中的“策略与目标调协”，被当时的总审计署认定为最佳实践样板;(4)对部门或项目绩效的独立审计;(5)对推进不力或绩效不佳部门的督促和惩戒，典型案例是两年一度的“高风险清单”(High Risk List)或“黑名单”制度，把存在“欺诈、浪费、滥用职权、管理不善”风险的单位、领域和项目活动公之于众，借助国会和社会压力促使其改进。

　　从上面的讨论可以看出，美国联邦政府绩效管理的推进机制可以概括为“立法主导下的多部门协同推进”。其主要特色表现在几个方面：(1)从组织安排看，绩效管理专门立法和立法部门的持续介入，管理和预算办公室持续的技术指导，政府问责署的督查监督，构成了推进绩效管理的权威性组织网络。(2)权威主体之间的分工和责任相对明晰，运作体现出规范化和精致化，包括法律规定的具体性或精细化，相关主体指导和监督具有规范化手段或载体(如OMB一年一度的A-11通知，政府问责署两年一度的“高风险清单”等)，相关机构出台的文件的规范化和精细化。第三，绩效管理运作过程的透明和信息公开，包括法律、政策和技术规范的公开，部门绩效管理所有产出(战略规划、年度绩效计划、优先目标及其进展状况、年度绩效报告)的公开。这为社会监督提供了良好条件，社会主体不仅可以监督特定部门的产出是否符合法规要求，而且通过不同部门产出的横向比较，确认绩效管理实施的相对严谨性和有效性。总而言之，立法主导、协同推进、规范化与精致化、透明公开以促进社会监督，是美国绩效管理推进机制的特色，也是绩效管理得以持续有效推进的制度保障。

　　三、中国绩效管理推进机制的历史与现状

　　中国政府绩效管理实践经历了一个发展演进过程，不同阶段的推进机制有所不同。20世纪80 年代中期开始，一些地方实施了目标管理或中国版的“目标责任制”，这属于地方政府的自发行为，中央没有提出统一要求或进行规范。90年代初期开始，目标责任制采取自上而下系统推进的方式，关注焦点经历了从GDP增长到可持续发展和民生的转变。这一时期的另一个重要相关实践是“效能监察”，由监察部系统推进，目的是把监督的关口前移，加强事前、事中监督，做到防范在先，使纪检监察工作紧贴改革和经济建设中心，更好地为经济建设服务。到1999年，全国已有23个省市不同程度地开展了效能监察工作。[13]

　　2005年是一个转折点，国务院提出了“构建科学的地方政府绩效评估体系”，推动科学发展观的落实。传统目标管理的翻版“目标责任制”转变为现代意义上的绩效评估。为此，国务院委托人事部制定相关指导规范。2007年初，人事部从省到县政府等不同层面，选定了5个政府绩效评估工作联系点，并召开了数次专家研讨会，探讨地方政府绩效评估体系的制度规范。

　　2008年是另外一个重要的转折点，中央和国务院提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”，绩效评估由此成为绩效管理的组成部分。与此相应，人事部规范绩效评估的相关职责转交给了中央纪委监察部。2010年7月，经中央编委批准，中央纪委监察部增设“绩效管理监察室”。2011年，国务院批复由监察部等9部门建立绩效管理工作部际联席会议制度，并批准北京市、吉林省等 8 个地区，发改委、财政部等 4 个部门，深圳和杭州两个城市为政府绩效管理试点。在随后的几年中，中纪委监察部扩展了试点范围并多次召开汇报、总结和评估会议。中共十八大以后，随着反腐力度加大和中纪委职责的调整，推进和规范绩效管理的相关职责转移到了中央编制委员会办公室。

　　简要的历史回溯可以发现，从绩效评估到绩效管理，中央层面的主管部门先从人事部转到中纪委监察部，又从中纪委监察部转到中编办。每个主管部门都大致经历了机构搭建、学习消化、启动试点、总结经验几个阶段，在即将出成果的时候发生职责转移，于是进入下一个从机构搭建到总结经验的过程。结果是，提出推行绩效管理七年过去了，中央尚未出台统一的规范性指导文件。

　　与绩效管理整体推行缓慢同时存在的是，中央相关部门实施了两个平行的的绩效评估体系：一是中央组织部持续推行的“地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系”，要求按德、能、勤、绩、廉五个类别设置测评内容和评价要点;二是财政部推行的“预算绩效管理”和“财政支出(项目支出)绩效评价体系”。两个体系与绩效评估体系相近而又相对独立，内容上既重叠交叉又存在一些不一致的地方。也许是得益于特定部门持续主抓，加上两个部门形成自上而下的系统，这两个评估体系在持续性、动态调适、制度规范化建设和实施力度方面体现出明显的优势。以地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系为例，中组部于2006年7月出台了《关于体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》(中组发[2006]14号)。2009年，根据中央政治局审议通过的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，中组部对“综合考核评价实行办法”进行了修改完善。2013年11月16日，中组部又出台了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》。

　　就地方而言，2008年中央决定推行绩效管理，2009年开始地方政府掀起了绩效管理的热潮。由于中央没有出台统一的指导规范，地方层面推进机制呈现出五花八门、百花齐放的状态。首先值得关注的是哈尔滨市专门立法推行绩效管理的尝试。从2007年8月调研起草，至2009年6月12日经黑龙江省人大常委会审议批准，《哈尔滨市政府绩效管理条例》共设7章48条，明确了哈尔滨市政府绩效管理的宗旨、基本原则、适用范围、机构职责，并对绩效计划、绩效评估、绩效信息、绩效诊断、绩效问责等方面做了具体规范。这是国内首部政府绩效管理的专门立法，并誉为政府绩效管理的“哈尔滨模式”。[14]遗憾的是，立法目的之一是克服人亡政息现象，但随着一把手的工作调动，条例也未能真正开花结果，成了绩效管理的一个法规范本，而不是人们期待的实践模式。另外一个立法推动的例子是杭州市。2015年9月28日，浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过了《杭州市绩效管理条例》，对绩效管理机构和职能、绩效评估及其结果运用等做了规定。杭州绩效管理的制度化和规范化基于20多年的实践经验，立法的实际效果尚待观察。

　　除了哈尔滨并不算成功和杭州尚待观察的立法推动尝试，其他地方绩效管理的推进机制呈现出行政主导的鲜明特色。在中国国情下，行政主导意味着立法机关之外的党政机关的主导。就笔者掌握的情况看，各地绩效管理主管机构大致可分为两类：一类是委托现有的党政机构，包括人事局、组织部、政策研究室、市直机关工委、督查室(市委办公厅督查室如青岛，市府办公厅督查室如北京);另一类是新设专门机构，名称如绩效办、效能办、综合考评办、软环境办等，分属办公厅或纪委监察局。就实际效果而言，绩效管理比较著名的几个地方，福建省主管单位是隶属纪委的效能办，青岛是市委办公厅督查室，杭州则是市委、市政府共同设立的“综合考评委员会办公室”。这意味着实际效果与主管机构设置之间并无因果规律可循。

　　值得一提的是，中国绩效管理中的行政主导特别表现为“一把手主导”或者说推进机制的人治色彩比较浓。地方政府的绩效管理被普遍视为“一把手工程”，“一把手”的高度重视是绩效管理有效实施的决定性因素，从而使主管机构设置退居次要地位。换句话说，在一把手高度重视的情况下，不论主管机构是效能办、督查室，还是综合考评办，绩效管理都能有效推进并取得一定效果。“一把手工程”在实践中带来几大弊端：一是绩效管理的“可持续性难题”。领导重视是一把双刃剑，可以因领导者的高度重视带来兴盛，也可以由于领导者失去兴趣导致其衰败。地方党政领导更替过于频繁，任期难以预期，是绩效管理难以有效持续的重要原因。这在理论上容易得到解释：“在悲观派看来，昙花一现是任何新管理机制或运动的内在宿命，其根本原因在于政治家的理性经济人动机，即热衷于高举自己的旗帜并留下自己的烙印，不愿拾人牙慧陷入两难境地：做好了首倡者获取荣誉，做不好自己背负恶名”。[15]二是绩效管理的“稳定性难题”。新任领导可能继续高举绩效管理的旗帜，但力图打上自己的烙印，从而导致绩效管理在框架体系、实施过程、工作重点、评估指标体系等方面发生巨大变化。从作用机理看，绩效管理的精髓是“持续性改进”，体系缺乏稳定性难以体现这一精神。

　　四、完善绩效管理推进机制的三个重要问题

　　第一，绩效管理的立法问题。针对绩效管理推进过程中存在的问题，专门立法被视为根本的解决途径，因而日益受到学界重视。潘小娟从四个方面讨论其必要性：(1)有利于提升政府绩效管理的地位，增强权威性和执行力度;(2)绩效管理有法可依,有章可循,有利于减少政府绩效管理的随意性和盲目性,增强其规范性、稳定性和持续性;(3)有利于加强对政府的有效监督;(4)有利于政府绩效管理水平的提高。[16]在单国俊看来，绩效管理立法有助于保证稳定性和持续性，但更重要的是它“触碰到政府绩效管理应当“向内”还是应当“向外”的关键问题。所谓“向内”，指为了保证政府自身确定的目标的实现，视野是朝向政府系统内部的，着眼点是政府执行力。所谓“向外”，是指为了更好地回应公众对政府的要求，视野朝向政府系统外部，重心是群众的满意度。[17]

　　我们认为，绩效管理立法需要考虑三个重要问题。(1)立法力图解决些什么问题?就通过立法提高绩效管理的权威性、稳定性和可持续性而言，目前学界的主流观点是，中央层面立法条件尚不具备，应鼓励地方先行先试。地方立法能否实现大家的期望，哈尔滨并不算成功的尝试也许是一个有益的警示。至于“向内”和“向外”的问题，实际上就是“内部控制型”还是“外部责任型”的目标定位。问题在于，多数发达国家并无绩效管理专门立法，依然体现了外部责任的目标定位。(2)需要立一个什么样的法?与发达国家相比，我们的法规具有“模糊文化”的明显特征，笼统、原则、抽象，更多是目标、方向或意图的宣示，缺乏具体措施和有效的政策工具。如果制定一部笼统抽象、很泛很原则的法规，就难以有效发挥权威性规范作用。另外一个选择是像美国《政府绩效与结果法》那样的精致化法规，那又涉及下面将要讨论的第三个问题。(3)经验基础和可行性问题。美国绩效管理立法没有先例，但具有良好的政治环境和经验基础：国会首倡，政府支持(副总统牵头的“国家绩效评鉴委员会”曾出台过有关绩效管理的文件)，企业的实践经验，学界的深度介入。比较而言，中国具有部门立法的传统，由于主管部门的调整，经历了七年尚未出台全国性指导规范。中编办接手这一新职责的时间不长，目前处于力量建设和学习消化阶段，面临人员不足和外部借调等问题。此外，根据国家立法规划，各职能部门有难度立法额度的限制。

　　我们的结论是：地方层面立法效用有限，中央层面的绩效管理立法从提上日程到进入排队审议过程尚待时日;绩效立法的学术研究应予鼓励，但不能期待立法解决推进过程中的迫切问题。

　　第二，绩效管理主管部门的选择。中央层面绩效管理主管部门经历了人事部、中纪委监察部、中编办的变化，地方更呈现出五花八门的状态。不过，随着中央主管部门的调整，地方绩效管理主管机构在名称和隶属关系等方面会逐步趋同。因此，中央层面主管部门选择和相应制度安排有重要示范意义。

　　不同职能部门承担不同性质的管理活动，资源汲取、宏观调控、管制、再分配、服务供给等，履职的手段和方式也有所不同，从而形成不同的运行机制、管理模式和组织文化，各自的职业特性对推行绩效管理而言有利也有弊。纪委和监察部门的核心职责是反腐倡廉，案件查处是主要工作，找问题就成了职业思维方式。以20世纪90年代监察部“效能监察”为例，黑龙江的做法是：围绕管理问题立项是着眼点;从管理入手查找问题是切入点;解决管理上的问题是着力点;围绕加强管理整章建制是落脚点。[18]北京市的效能监察旨在提高行政效率，保证政令畅通，重点是行政审批中的不规范行为、行政执法中的滥用权力、行政不作为问题和机关工作作风方面的突出问题。[19]这与绩效管理有着重要区别：效能监察是问题导向，绩效管理则是目标导向;效能监察旨在防范做坏事，绩效管理旨在引导做好事;效能监察选择热点问题和问题比较多的领域和环节立项，覆盖面比较小，组织绩效评估则是对组织绩效的系统全面的评价。另外一个比较普遍的主管部门选择是办公厅的督查室。我们接触的学者和官员表达了一个担心：督查室人手有限，领导批示的督办落实成了主要职责;这一职业习惯和思维特性反映在绩效管理中，有可能围绕领导确定的中心工作和领导批示抓绩效管理，从而加剧行政管理的人治化色彩，在一定程度上背离绩效管理的宗旨。地方编制委员会办公室主管绩效管理鲜有先例，中央编办刚接手这一工作，其效果尚待观察。

　　上面讨论的都是依托现有机构来推进绩效管理。那么，设立专门机构是否更有优势?至少理论上可以这样说：依托现有机构，对这些机构来说绩效管理是辅业，而专设机构只能把绩效管理视为主业;绩效管理推行不力或效果不彰，现有机构可以转回主业，专设机构的存在价值会受质疑且没有退路。福建省和杭州市绩效管理能够持之以恒，或者许与这一安排有关。

　　第三，绩效管理的协同推进与框架统一。前面提到，与绩效管理并行推进的还有中央组织部的“地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系”和财政部的“财政支出(项目支出)绩效评价体系”。绩效管理推进机制的完善需要进行统筹思考。美国政府的绩效管理虽然涉及多元主体，但其特色是围绕统一框架的协同，从而形成“劲往一处使”的合力。我国三套体系有重叠交叉，并行会竞争有限资源。体系不一致和矛盾的地方，则会给被评估者形成困惑。

　　组织系统的评价体系是否可以融入通用绩效评估体系?发达国家的做法可资借鉴。发达国家行政领导选拔中对德才或胜任力的考评比较严格且程序繁琐，但任职以后的绩效考察则主要依据所主管单位的整体组织绩效，并据此实施奖惩。其背后的逻辑是，领导者的德能勤绩，最终应该反映在所管单位的整体绩效或绩效水平提升上。领导个人绩效和组织绩效独立并行考察的风险是，领导者考察档次为“优”，所主管的组织的绩效为“中”甚至“差”，社会和公众就难以理解，为什么优秀的领导没有带来单位的良好绩效?这有损绩效评估的公信力。

　　至于财政部门的“财政支出(项目支出)绩效评价体系”，一个基本的事实是，政府所有部门的支出都是财政支出，财政支出评价也就是全面的绩效评价。这就是为什么英国、澳大利亚、新西兰等国家的绩效管理由财政部主导，也就是为什么美国绩效管理中赋予管理和预算办公室那么大的权力。当然，三套体系各有侧重，如何统一框架并形成协同推进的合力尚待深入研究。

（本文原载于《中国行政管理》2016年第4期）