作者：张雪帆，美国亚利桑那州州立大学博士生;何艳玲，中山大学中国公共管理研究中心教授，广州 510275

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.04.13

　　公共行政学及行政实践的合法性危机一直是公共行政学内长盛不衰的大问题。尽管有关危机的系统讨论始于1970年代，但合法性危机实际上却根植于其理论的基本逻辑，并贯穿于学科发展整个阶段。即使在公共行政学初创阶段，威尔逊在其《行政学研究》一文中就已开始关注行政学和行政行为之间的断裂，以及断裂中隐含的合法性危机。[1]作为一门产生于欧洲而被美国化的学科，公共行政学在学术规范和价值层面遵循美式传统，强调民主、分权、平等等价值。而其学科内部的知识与技巧却有着浓厚的欧陆色彩，其核心是集中权力，塑造行政权威与提高行政效率。因此，在公共行政学产生之日起，如何协调学科之中的内在矛盾已是重要课题。同时，由于学科内部的思想断裂，公共行政学难以产生公认的思想范式。其内部的伦理规范与价值冲突使得公共行政学难以用一元化框架加以概括。比如，某些理论所批判的“繁文缛节”，在另一些理论中就成为“民主”和“问责”的表现。[2]因此，对公共行政学目的与手段的讨论，往往陷入无止境的争论。

　　然而，公共行政学中纷繁复杂的学派之争固然是学科合法性不足的一种表现，但却并不是其合法性危机产生的根本原因。作为一门紧密联系实践的学科，公共行政学从来就不能也不可能闭门造车、空谈理论。公共行政学理论无法令公民、研究者以及实践者充分满意才是公共行政学合法性危机的根本原因。因此，对合法性危机的理解不能仅仅局限于对公共行政学观点的归纳和堆砌，更重要是理解“不满意”背后的深层逻辑。否则，局限于理论观点本身的介绍将倒果为因，反而阻碍理解其合法性危机的真正成因。

　　由此出发，我们认为公共行政学合法性危机，由政府合法性危机、学科合法性危机、以及公共行政学知识对实践指导的合法性危机三个部分组成。三个部分的合法性危机既独立却又相互影响，最终体现为社会对于公共行政学的不满。因此，合法性危机既是一个应然的问题，其讨论政府应该如何行政;但同时也是一个实然的问题，也即在公共行政学理论指导下究竟会产生怎样的实践以及公民对于行政行为有怎样的感受与回应。本文将首先从行政实践的合法性出发，讨论现代行政实践所面临的合法性悖论;随后，介绍公共行政学内部各学派如何理解学科合法性危机和提出相应的解决方案。最后，解释为何公共行政学知识对实践的指导依然陷于合法性危机中，无法令行政实践达成公民满意。我们希望通过多层次分析，更深刻地、更真实地理解其合法性危机的深层逻辑。

　　一、高行政绩效与公民不满引发的合法性悖论

　　从公共行政学的发展历史看，虽然也有诸如“没有政府的治理”之类的观点，但学科整体的本体(Ontology)仍然和政府行为密不可分。可以说，如果没有公民对于政府行政的不满，就不会产生研究政府运作的公共行政学。公共行政学从诞生起就致力于研究与构建能使公民满意的行政模式。这可谓是贯穿整个公共行政学说发展史的主线。

　　但在行政实践领域，近10到20年的时间里，一个从未见过的现象几乎出现在全世界的行政实践之中：即当整体性的政府绩效随着技术进步不断提高的同时，公民对政府行政的不满却与日俱增。尽管在许多层面，现代政府行政的客观表现堪称成功，例如大面积消除了饥荒和物质严重短缺的威胁，但相比从前公民却对政府更为不满。[3]公民对政府的不满，也即是政府行政合法性降低，极大地冲击了公共行政学对于行政合法性的基本假设。行政绩效的客观提升与公民加剧不满同步出现，使得对于现代公共行政合法性的讨论变得更为复杂。

　　这种现象极大地激发了研究者对于重塑公共行政学研究框架的意愿。他们希望能通过新的研究框架解释并最终满足公民对于政府的真正期待。当能理解公民真正对政府行政有什么期望后，才能更好的分析行政实践应该如何进行。但显然，公民对政府的意愿与态度是非常复杂的。很大程度上，公民的态度包含了极为不同甚至是冲突的观点。首先，公民对于政府的不满，既可能源于对于客观社会整体结构的不满，也可能源于主观的社会情绪。例如，奈等人所做的科学研究强调结构性的因素对行政合法性的影响，如行政过程中的政治结盟和精英分化，使得美国公民即使在美国成为世界上第一强国后，仍有很强的对“政府其实不能改变什么”、“社会弊端无法改革”的失望情绪，由此引发了对政府行政的强烈不满。[4]同时，在主观方面，第二次大战后，爱国主义情绪在和平时期逐步消退，战争年代被爱国主义所掩盖的不满情绪在和平年代爆发出来，也是造成公民对高绩效政府仍然不满的重要因素。其次，公民对于政府的不满也可能源于对特定行政方式的不满，而非对政府本身。《手段就是目标》[5]和《普遍不满与行政改革》[6]两篇文章通过具体案例分析指出，公民对于行政的不满源于主观的心理体验。不满作为一种情绪并不直接和政府绩效或其他固定的结构性因素挂钩。并非公民参与或者问责项目达到多少比例时，公民就自然满意。相反，公民对于政府的评价是基于伦理规范和价值的。公民崇尚的是能将心比心并能保持公正的行政者，而不是在会议室里为求自肥竭尽所能的“民意代表”。 [7]因此，在行政实践领域内，要求改革的呼声并不一定源于政府行政缺乏效率或效能。[8]通俗来说，公民需要感觉到被尊重。“让公民感觉好”其实和“服务质量好”一样重要。

　　由此看来，公民对于现代政府的不满，打破了1887年公共行政学草创阶段对于“行政合法性即是提高效率”的简单解释，但同时又没有对不满成因的直观解释。公民究竟需要怎样的行政成为困扰公共行政发展的重要问题。行政效率已经不足以独自支撑行政合法性，至少不能涵盖行政实践的现实内涵。更重要的是，因为公民对于政府行政期待和要求种类繁多并相互冲突，以清单的形式罗列所有政府角色与义务从逻辑上就是不可能的任务。因此，深入分析行政的合法性逻辑成为公共行政学的理论基础。在这个过程中，对于公共行政学合法性危机的分析提供了展现不同公共行政学派思想的平台。不同思想的交汇使得公共行政学的内涵得到延伸。公共行政学由此整合为多元理论的集合，而非一元化的学术领域。没有任何一种关于行政或“善治”的理论可以统领整个公共行政学。也正因为这样，行政实践的合法性危机与公共行政学科的合法性危机有机结合在一起。公共行政学内各学派都不能不正视公共行政学的合法性问题，都要从各自理论逻辑出发，提出增强公共行政学合法性的方案。

　　二、管理主义，宪政主义和公民参与理论的合法性策略

　　基于行政实践的特点，其通常包括行政机关具体实践行政行为、代议机关制定规则与监督、公民接受公共服务并反馈这三个层面。在公共行政学合法性危机的背景下，提升行政合法性的策略在这三个层面也各有侧重，并最终形成以行政效率为核心的管理主义理论，以宪法价值和代议机关监督为核心的宪政主义理论，以及以强调直接民主和参与过程的公民参与理论。以下将主要介绍这三种理论对解决公共行政学危机的合法性策略。

　　(一)管理主义的“去价值化”策略

　　在1980到1990年代，管理主义公共行政学达到了其历史以来的顶峰，并在世界范围内掀起了一股管理主义的改革浪潮。管理主义公共行政学的核心观点及诉求，概括起来有主要四点：1.减小政府规模从而缩减政府开支及人员编制;2.民营化、并将政府直接供给公共服务改为向私人机构购买服务;3.在使用信息技术，以及决定公共服务的生产和分配环节，增加公共部门自主性;4.鼓励政府部门关注于宏观的行政管理、政策制订、以及国际合作，强调将政府从日常行政事务中解放出来。[9]在公共选择、委托代理、及交易费用等理论的指导下，管理主义公共行政学希望在政治与行政领域创造出类似于商品市场的竞争机制。这种竞争机制将复杂行政世界中的公务员、政治官员、利益集团，民意代表之间复杂的互动关系简化为市场中的竞争与合作关系。政策制定、执行、以及公共服务系统也被塑造成公共服务市场中的交易行为。

　　在公共行政学的去政治化传统以及经济学研究影响之外，管理主义的兴起也受到西方二战后意识形态转变的影响。新自由主义从一种边缘的哲学思想发展为一种统治性的意识形态。在1970到1980年代，社会危机以及西方战后哲学观念的动荡打破了“意识形态的终结”(the End of Ideology)和“单维社会”(One Dimensional Society)等僵化观念。政府开始被理解为具有自身利益及主观目标的行动主体，而非简单的工具。更有甚者，政府本身在很多情况下被暗示为问题本身而非解决者。[10]在公共行政学的规范研究领域，新自由主义沿袭了诺齐克和哈耶克的思想传统，强调极端简化的个人权利。通过法律过程限制大众(Demos)，在机会平等的层面保护个体自由和减少公共干预是新自由主义的核心思路。因此，在具体公共行政学领域演化出了明显的反政府倾向，以及“没有政府的治理”和“空化国家”(Hollow State)等口号。

　　更重要的是，管理主义的流行也很大程度得益于其自身的理论弹性。如佩克和蒂克尔所述，当撒切尔主义在新环境下遇到严重挑战时，管理主义的行政模式可以从其他意识形态中吸取观点与养分。这个过程导致难以清晰定义新自由主义的边界。[11]由此，从表面上看，管理主义非常有包容性和普适性。也得益于这种表面的普适性，管理主义把公共行政学内部的规范研究的方向，从传统的对暴政的限制转移到了对高效治理的追求，从而一定程度重塑了公共行政学合法性的内涵。

　　从管理主义的观点出发，公共行政学的核心依然是政府行政的效率与效能。政府合法性危机，以及公民不满的加剧，则是由于政府内部过度的管制，人浮于事，以及无法真正问责。例如，彼得[12]和汤普森[13]所强调的，有效的问责在于对管理者绩效的有效测量。如果管理者不能从日常事务和各种行政系统的规制中解放出来，他们作为管理者的绩效就无法合理的问责。这样的观点也得到了行政实务界的认同与回应，例如戈尔报告中就指出“美国联邦政府把许多优秀的人才困在糟糕的行政系统里：预算系统，人事管理系统，采购系统，财政管理系统，以及信息系统”。[14]政府管理者疲于应付来自于不同系统的管制与要求，难以专注于提升公共服务上。同时，由于各部门都对行政有直接影响，所以当出现低效行政时，也难以将责任落实到具体部门之上。

　　管理主义认为政府和企业本质上并没有不同。它们的目标和功能都是清晰且既定的。效率和效能是构成“好政府”的决定性要素。公民对于绩效的要求是横向比较的，而非仅仅局限于政府部门进行纵向对比。因此，即使政府部门自身效率提升明显，但如果政府部门的服务水平远远落后于私营企业所提供的服务，公民依然会在横向对比中产生对公共行政的不信任乃至不满。管理主义将公共服务视为商品，而非具体的政府过程。如果一个政府或公部门在多元竞争中无法从众多公共服务提供者中脱颖而出，取得效率上的领先，公部门就该从竞争中退出，并将公共服务外包于高效率的企业，从而提高公共服务的整体绩效。

　　从这样的前提假设出发，管理主义对于公共行政学的合法性危机进行了简化。管理主义主张把价值的探讨从公共行政学研究中移除，并以效率和效能的合法性代替公共行政学整体的学科合法性。其隐含假设是：既然学科合法性危机来自于学科内部的价值冲突，如果公共行政学将价值议题排除在外，则学科内部自然不会再有价值冲突，也就不会再有学科合法性危机。

　　与此同时，对企业管理工具与技术的推广也一定程度上强化了去价值化的策略。管理主义改革广泛吸收与客户服务相关的大量技术与工具。在这个过程中，管理主义改革强调：仿照企业管理模式，将定义公共服务好坏以及重要性的权力，从议会议员的手中交给公共服务的实际使用者，[15][16]并通过精密设计的绩效考核增强管理者的可问责性。[17]

　　通过宣传市场模式和企业化管理，管理主义对社会、经济、政治等多方面产生了巨大的影响。如凯特勒所述，新公共管理改革很大程度上变成了一场全球化的公共管理革命。[18]管理主义模型似乎变成一种举世公认的新范式。但这种学术风潮确实存在并不严密的逻辑与假设。从威尔逊的《行政学研究》开始，管理主义就有一种先天的倾向。这种倾向假定民主或其他社会规范与价值都已然完成。特别是在美国行政语境下，管理主义通常假设在美国保障民权的宪法已然设立，任何政策工具只要被放置在这样的宪法下，自然会变成民主、道德的行政模式。因此，公共行政学需要关注的是如何使完美的宪法更好地执行。[19]行政可以是也应该是一系列超脱于历史或文化局限性之外的技术与技巧。

　　(二)宪政主义的“以宪法为纲”策略

　　相比于管理主义，宪政主义以完全不同的角度理解公共行政学的合法性危机。宪政主义承认科技的进步和社会的发展为改进行政提供了许多便利的手段。但工具效率的提高并不可能解决规范层面的合法性危机。无论在公共行政学理论研究或具体实践中，都无法回避价值判断与选择。正如，瓦尔多所指出的，当杀一头熊时，猎枪代表着效率;当养一头熊时，食物代表效率。一旦抛离了目标，对效率的追求就无从谈起。因此，如何在具体复杂的行政实践中，尤其是在遇到两难等行政困境时，找到判断是非对错的选择标准是贯穿公共行政学的一条重要主线。宪政主义认为，要真正解决公共行政学中的价值冲突和合法性危机，就必须找到适用于公共行政学的规范标准。其思想核心是从宪法和法律出发，推导出行政行为的应然模式。既然宪法是公民与政府契约的具体体现，那么解读何种公共行为符合宪法的精神就将直接为行政模糊的行为规范找到一个相对明确的指导标准。因此，针对行政的合法性危机，宪政主义以宪法和宪政作为行政合法性的根源。[20]其隐含的逻辑是：因为宪法和宪政，尤其是美国的宪法和宪政，相比行政有相对坚实的合法性基础。因此，若能把宪法的合法性移植到公共行政学和行政实践，公共行政学的合法性危机也将得到改善和解决。在规范层面，行政的合法性来自于立法机关和宪法。简单而言，宪政主义的假设是：如果公民尊重宪法的合法性，至少逻辑上，他们也会承认宪政主义行政的合法性。因此，对于具体的行政过程，宪政主义鼓励立法机关打破行政自主(Administrative Autonomy)和对行政过程进行干预，以此提高行政行为的代表性和合法性。

　　相比管理主义所强调的效率(效能)合法性，宪政主义认为公共行政学实质是一种价值规范。公共行政学研究合法性根基在于保护行政中的伦理价值，而不仅仅是像企业一样供给产品。因此，公共行政学研究的根本在于回答政府行政应该如何处理不同价值规范之间的冲突。特别是在美国行政语境下，如何调和政治层面的民主价值和管理层面的权力集中之间的问题显得尤为突出。例如，波特尔和林恩同时批评了两种对立的观点，认为无论是最小化公务员的自由裁量权(传统官僚制模型)还是犬儒地全面给予自由裁量(新公共管理)都不可能真正提高行政的合法性。[21]他们尝试在行政传统、实证政治学和政治经济学中抽象出一套内在协调的价值规范。通过向管理主义的行政行为引入更多的宪政主义价值元素，从而引导行政实践走向更具合法性的道路。

　　宪政主义公共行政学认为美国行政的其中一个大问题是如何将行政国家整合到美国的宪法体制之中。由于三权分立的思想，整个美国联邦行政机关实质上并不由总统、国会或法院单独控制。通过不同的渠道和方式，三个系统都能对实际行政产生巨大的作用。[22]这种行政制度的设计的初衷是防止权力滥用，而非是为了行政效率。但当现代政府不断细分化、专业化，并俨然成为行政国家的时候，具体的行政部门的专业性与复杂性，也远超美国宪法制定者的预期。当总统、国会和司法部门都不能完全掌控具体的行政事务部门时，行政部门事实上可以在三权之间辗转腾挪，谋取自身利益。因此，紧缩部门自由裁量权会削弱行政部门的专业化，而过分强调部门自主性、甚至外包公共服务，则会伤害政府的问责体系。例如，莫伊和吉尔摩曾经指出“当能源与环境保护局将准备官方发言稿、国会证词、起草行政管制命令、监督被监管机关执行管制规定等工作都外包给私人部门以后，要求总统或其他人对这些行为承担政府问责责任显然是不可能的。滥用政府权力的可能性反而变得显而易见。”[23]在这情况下，如何保证行政符合民主宪政的模式就成为巨大的问题。因此，20世纪美国行政的一项重要的建设工程就是通过国会和联邦司法部门的干预，期望在分离的行政管理中贯彻宪法价值。并因此衍生出不同的宪政主义行政改革方针。[24]

　　而更主流的宪政主义研究则通常引用多种思想传统来批评管理主义的权力集中模式。如斯派瑟通过检验公共行政学的认识论，以“反理性主义”(Anti-rationalism)的视角描述公共行政学合法性;[25]麦斯瓦特则将行政合法性追溯至美国宪法制定中的反联邦主义传统(Anti-federalism);[26]而莫伊和吉尔摩则强调行政中的守法原则。[27]上述的研究某种程度上并不能称之为一个统一的学派。但他们共享了一些主要的观点——行政的规范来自于围绕行政过程的多个方面。[28]在宪政主义看来，效率并不一定是行政的“善”。至少从美国宪法出发，通过权力分散保障自由的重要性并不在最大化效率之下。[29]因此，提高行政合法性的根本在于通过宪法赋予的规范价值，理清政府责任，最终塑造规范价值导向的行政。

　　总的来说，宪政主义公共行政学认为，在具体行政中出现的种种两难问题，其实质是行政的价值冲突，并随之形成了对于行政行为合法性的挑战。尽管随着科技的进步和社会的发展，行政不断采用新的手段与方法，但行政中的价值冲突并不会就此消散。一项价值的实现往往会伴随以对另一项价值的挑战。对于公共行政学中存在的价值冲突等两难问题，其真正的解决之道在于寻找行政价值上的支点，从而使对价值的判断摆脱各说各话的境地，而有一个相对具体可靠的判断标准和指标。而这个价值的支点自然而然是国家的宪法和法律，因为这是行政公共性的根本体现。因此，如果行政实践可以将宪法所蕴含的价值设定为根本原则，公共行政学将摆脱没有规范标准的困境，并从宪法价值中获得相对明确的价值指南。通过比对行政实践与宪法价值的一致性，公共行政学及行政实践将获得相对明确的价值标准，从而解决合法性危机。

　　(三)公民参与理论的“参与合法性”策略

　　近年来，公民参与(Citizen Engagement)成为了探讨公共行政合法性的重要理论。某种程度上，公民参与理论承认某些管理主义的主张，认为传统的官僚制结构不足以提供真正的行政合法性。但公民参与理论对公民自治有不同的认识，并非如管理主义简单地把公民自治与商业市场等同起来。因此，公民参与理论视公民参与为不同于政府与市场的第三条道路。[30] [31]不同于传统的管理主义或宪政主义的分析路径，公民参与理论强调让公民直接地进入治理过程和更直观地确定公共利益的内容。例如，纳尔班迪安认为行政的合法性有以绩效为基础和以参与为基础的两种不同策略。[32]以绩效为基础的合法性策略，无论其表面上主张用何种方法提高绩效，实质上认为政府是一种提供公共服务的工具。与之相对，以参与为基础的合法性策略并不以行政的实际表现和结果判断行政行为的合法性，相反其以行政过程的参与程度作为合法性的来源与基础。公民参与理论强调行政的合法性来源于公民认同、社会联系、以及掌握自身命运的渴望。这种观点冲击了所有以“政府是国家机器”为前提的行政理论。公民参与理论同时冲击了管理主义和宪政主义的合法性策略：行政既不应该视为一种完全专业化、专家导向的科学技术，也不能由民选代表和选举民主所完全代表。不可否认某些所谓的公民参与研究仍然持有工具理性的观点，仅仅把公民参与视为一种提高行政效率的手段，[33]但公民参与理论仍然为公共行政学科合法性的讨论注入了全新的思路和改革方案。

　　无论是美国公共行政学说的发展，还是具体的行政改革，都大力推动公民参与理论将行政的场域(Locus)从传统的政府机关，转移到“社区”的视角，并在改革中提供了巨大的政治支持。[34]在美国卡特政府时期，一共有155项行政命令要求美国三级政府为公民参与提供实质性的渠道。[35]通过这些实质性的政府改革项目，公民参与理论希望可以让原本被排除出美国正式行政过程讨论的弱势群体纳入到具体的政策制订和实施中来。尤其是在扶贫和城市重建等项目上，穷人、少数族裔、及其他弱势群体往往并不能在资本主义的选举民主中得到足够代表性。公民参与理论希望通过公民的直接参与可以使地方行政摆脱来自上级政府的政治控制，使政治上的弱势群体也能参与和协助地方政策的制订和执行。通过这样的渠道使公民参与成为社会成员和政府官员分享权力，并合作决定社区事务。[36]通过直接参与的方式，公民参与理论希望行政政策和实践能成为具有广泛代表性的社会共识，从而获得稳固的合法性。

　　究其根本，公民参与提倡的是一种以参与为基础的合法性策略，并试图以公民参与本身打破行政自主(管理主义)和立法干预(宪政主义)在合法性领域二分的局面。其宣称通过公民参与行政者可以在复杂的政策冲突中快速明晰公共价值。通过这样的方式，公民参与理论相信更审慎和清晰的定义公共价值可以构建公共议题和公共价值中的共同体，而行政实践中固有的内在冲突就可以在共同体所产生的共识中消除。

　　三、不同理论合法性策略的实践悖论

　　尽管上述理论对公共行政学合法性的辨析做出了重要贡献，但如本文开头所述，公民对政府持续的不满意从实质上反映了这些理论(学派)还远未成功。很大程度上，公共行政学合法性危机既是思想上的危机，同时也是实践上的危机。在思想层面，合法性危机意味着公共行政学的规范研究有着内在的逻辑困难。这些逻辑困难使得理论推演无法自洽。而在实践领域，合法性危机增加了公务员对于辨析行政伦理的难度，同时也促使了公务员和普通公民愤世嫉俗或犬儒情绪的提高。接下来，我们将集中讨论三种合法化策略的理论困难以及对实践的影响。

　　(一)管理主义的“去价值化”难题

　　对于管理主义的合法化策略来说，“去价值化”是其策略中最重要的逻辑组成部分：“去价值化”模糊了政府与市场的边界，并掩盖行政学中多元价值的冲突。对于价值中立性的倡导使管理主义的合法化策略表面上与自然科学类似，而其实质则是剥离了传统公共行政学中对特定历史和政治情境的重视。尽管凯特勒把新公共管理描述为普适的行政改革运动，[37]这种工具理性的观点却难以解释为何新公共管理运动在美国政治性地导向新自由主义，而不是如新西兰的实践所示演化为新左派改革。[38]哈维认为民主是不能作为理所当然的前提，也并不是会自动生成的。[39]并不存在一套可以将任何行政工具都民主化的完美宪法。反之，对去价值化公共行政的宣扬本身就是一种价值导向的政治手腕，而在美国的历史背景下就典型地表现为新自由主义。因此，在公共事务领域并不存在类似于自然科学的价值中立。更重要的是，同样的“普适的”管理信条会在不同的社会传统中产生截然不同的效果。在欧洲，由于欧洲大陆固有的“强政府”传统，对于“没有政府的治理”的实践并不会损害欧陆政府的合法性及政府权威，相反体现的是一种伙伴关系。但当同样的治理网络结合到美国碎片化的政治传统时，治理理论则催生了“空心化政府”(Hollow State)和“薄政府”(Thinning Government

　　指政府没有足够的权威去承担其应尽的义务。)并损害了政府和公共事务的“公共性”(Publicness)。[40]因此，没有政府的治理并不一定是“善治”。要提高合法性，从根本上需要将公共行政学理论扎根于具体的历史和文化传统之中进行分析，而非生硬的搬弄“普适的”信条。

　　更重要的是，理论层面的缺陷，带来了管理主义改革实践的种种困境。即使不考虑去价值化所带来的一系列社会公平、政府公共性方面的问题，管理主义的行政改革自身也陷入了目标冲突之中。例如，马丁指出在缩减政府事务与政府编制的口号下，管理主义改革却造成了“管理项目的扩张”(Aggrandizement of Management)。[41]当戈尔报告在指责，各种预算控制、人事管理规章产生文山会海、让公务员疲于奔命的时候，针对解制和结果管理的改革却产生了大量为绩效控制服务的申报要求和监察项目。很多部门公务员的文案工作不减反增，甚至创造出依附政府绩效评估的指标设计产业。另一方面，在强调提高政府服务，让政府服务和企业看齐的同时，管理主义改革又不能让政府部门享有企业的宽松预算环境，反而有硬性地削减政府预算要求。[42]而且，在削减一线公务员利益的同时，高层公务员却可以在新公共管理改革中自肥。[43]由此可见，即使管理主义从理论层面试图回避行政价值冲突带来的困难，而聚焦在提高行政绩效，则行政的特殊性使得管理主义改革内部也无法成为铁板一块，并同样陷入不同目标的对立之中。

　　(二)宪政主义的“合法化”难题

　　相较于管理主义，宪政主义强调宪政的合法性：以宪法与宪政的要求为纲，超越效率与效能之上，探讨应然的政府行为。但在宪政主义的“合法化”策略里存在两个思想上的漏洞。首先，宪政主义过分强调单一的宪法或宪政合法性。因此，宪政主义某种程度上并不重视公共行政学作为交叉学科的特殊性。作为交叉学科，公共行政学先天即从多元学科源流中继承了多重价值规范和传统。[44]同样也因为是交叉学科，公共行政学的学科独立性高度依赖于没有任何单一的学科知识可以涵盖所有行政议题。否则，公共行政就会被这种统治性的学科所吸纳。价值固然不应从公共行政学的学术领域中剥离，但追求更高的行政效率也不能认为是没有意义的。管理权力的集中并不一定错误的。在这个意义上，宪政主义陷入了和管理主义同样的问题。他们都过分集中在自身感兴趣的领域，而忽略了其他议题在公共行政内的交互影响。

　　其次，宪政主义有一个几乎不可能在其框架内解决的内在悖论。尤其是在美国式的代议民主制框架内，立法干预和分权制衡的宪法原则有着严重冲突：一方面，分权制衡原则要求行政分支和立法分支相平衡。另一方面，美国的代议民主制设想所有的代表性集中在代议分支，代表性由代议部门独享。这就产生了一个悖论：如果行政分支可以按照三权制衡原则，制约代议分支，公共行政的民主代表性就会受损，甚至变成不受制约的行政国家。但如果代议部门有权干涉行政自主性，行政部门和代议部门就不可能再平衡。例如，罗森布鲁姆[45]以及莫伊和吉尔摩[46]认为行政不应该绝对排除立法干预。但他们却不能定义立法干预的应然尺度，而只能给出抽象的一些基于宪法的行政原则或规范价值。更重要的是，在宪政主义的指导下，美国国会成立了越来越多的带有管制权力的专门委员会。联邦政府部门的许多行政命令一定程度上出自立法机关中的委员会，而非行政机关。美国国会还有通过附属组织直接提供行政服务的情况。例如，对贫困家庭申请廉租房和低收入家庭申请房贷影响巨大的联邦国民抵押贷款协会(Fannie Mae)在2008年收归国有之前，就是私人所有但直接受命于国会的附属公共服务组织。民意机关(在美国即是各级国会)直接介入行政事务，固然可以通过部分的议行合一达到提高行政行为代表性和合法性的目的，但整个科层制的命令服从链条却受到很大的冲击。[47]现实中的行政逐渐偏离理想的组织结构设计。而三权分立的理想结构，却恰恰是宪法确立，而为宪政主义学派所强调的。因此，宪政主义学派虽然在美国立法部门对行政审查的改革中，发挥了重要作用，但其本身的理论体系并不足以在逻辑和实践层面解决公共行政的合法性危机。

　　(三)公民参与理论的“参与合法性”难题

　　公民参与理论尝试建构具有全新公共特性的公共空间与集体治理。但在其理论框架内同样有两个潜在问题：其一，传统上，公共行政中的公私二分法把人类社会割裂成两个独立部分。在这样的情况下，新的集体行政(公民参与)和传统公共部门的关系变得难以定义，至少难以得到具有普遍共识的定义。[48]究竟集体治理是一个独立的管理机制,[49] 一种补充性的信息渠道[50]还是公共权威的分享主体，[51]大量的标榜公民参与的研究始终得不出统一的结论。没有普遍的基础性共识，在“公民参与”的旗号下存在着大量截然不同，甚至本质上冲突的观点。这使得公务员和一般民众都容易混淆何为“公民参与”理论的要义，也使得在实践中难以真正达到预想中的直接获得行政合法性的效果。其次，在学理上，“公民权”(Citizenship)或“公民社会”(Citizen Society)等概念很大程度上受到现代性桎梏。尽管纳尔班迪安将绩效合法性和参与合法性归类为现代化(Modernization)和公民参与(Citizen Engagement)，[52]但很大程度上，很多公民参与的研究仍然遵循现代性的教条：公民参与被理解为一种工具，而非提升合法性的制度。

　　换言之，这些研究仍然受到事实价值二分法的影响，并且远未达到它们所宣传的目标。对此，露西欧做了极具启发意义的研究。她认为在公民参与领域，“公民权”(Citizenship)的概念本身有先天缺陷。既然公民参与被认定为一种新的包容性制度，分析哪些群体被排除在现行的理论框架之外就变得尤其重要。“公民权”(Citizenship)的概念某种程度上是一种典型的“平台建好，自然有人参与”(Build It Then They Will Come)的观念。[53]这个概念假设所有公民只要其有意愿都能自由的进入公共领域不受阻碍。这样的假设忽略了弱势群体在现实中遭遇的不公与在尝试进入公共话语时所受到的社会结构与制度性阻碍，而仅仅对不参与或不履行公民义务的群体进行斥责。在美国的语境下最为生动和典型的例子就是，许多社区绝大多数人口并不是美国公民。然而“公民权”(Citizenship)的理论吊诡地把绝大多数的居民排除在参与群体之外，因为他们并不具有公民权，而另一方面却斥责地区参与不充分，不足以为地方政策提供足够的合法性。这如果不是荒谬，也显然不符合逻辑。

　　固然，在中国语境下，公民身份问题并没有美国突出。但这并不代表上述问题只是一个美国问题。毕竟，哪个社会敢断言自身没有对弱势群体进行异化或者规训?要真正意义上从参与中获得足够支撑公共行政的合法性，仅仅宣传开放平台让公众参与是不足的，更需要的是发现各个不同社会群体的真实意愿，以及妨碍他们表达意愿，甚至异化他们自我认识的社会原因，从而达到真正意义上的参与合法性。

　　四、公共行政学合法性的未来

　　尽管库恩[54]对于范式的研究有力地推动了科学哲学的发展，但其对于建构单一范式的暗示对于公共行政学却有消极作用。其最突出的现代性特点则是尝试把所有的社会真实归类到一个个独立的分类之中。定义的多元通常被理解为混淆、模糊和不恰当。因此，在这样的哲学框架下，建构具有弹性和多元价值规范的公共行政学是不可能和不合逻辑的。而要真正缓解行政实践内部的价值冲突，开放的公共共同体(Public Commons)无论在思想或实践层面都是不可或缺的。在思想层面，开放的公共共同体可以通过弹性和可变的理论框架容忍不同的价值规范。在实践层面，公共共同体可以重建公民的共同体验和价值观。[55]美国行政的经验已经表明，缺乏对行政和生活的共同体验成为美国碎片化政府体制的重要问题，也使得民主运转和政治制定在没有共同体验的公民之间难以达成共识。[56]如果将治理拉入黑暗的主要原因是存在公民思想中的二分化的思维模式，后现代的思想或许可以引领我们离开黑暗，形成一个不再只是 “利维坦”与“所有人对所有人的战争”间非此即彼的思维模式。

　　从上述讨论可知，从知识层面将特定议题或群体排除出公共行政学范畴之外是产生公共行政学合法性危机的重要原因。无论是管理主义试图将公共行政学的议题局限在效率手段，宪政主义试图用宪法合法性、立法审查提高行政国家合法性，还是公共参与理论倡导直接参与的程序合法性，究其根本都是在试图建构出公共行政学应然的范围：即究竟哪些议题、哪些人应该被包含在学科的讨论之中。而这些合法性建构策略的失败，也往往源自于现实行政世界中大量参与者错综复杂的价值对立。可以说，一个静态、机械的学科框架是难以包括行政过程中多元的参与者与角色，行政过程的参与者应该有哪些并不是一个简单的问题。

　　在这个层面上，后现代公共行政的思想可能为解决公共行政的合法性危机提供新的启发。对于定义公共行政的参与者，在后现代公共行政中，如何使行政更公平和更具包容性是一个重要议题。在繁杂的后现代观点中，至少有两个学术路径可以对此议题提供指引。首先，如法默尔以及米勒和福克斯所述，行政的语言本身即是一套系统。[57] [58]有许多存在但不能被知悉的观点由于不能用这套语言系统表达，而显得仿佛并不存在。这就如同苏轼在《石钟山记》所述“士大夫终不肯以小舟夜泊绝壁之下，故莫能知;而渔工水师虽知而不能言。此世所以不传也。”渔工并不是不能说话，但他们不能用士大夫的语言系统表达出来，渔工的观点也就无人知晓。因此，采纳从下至上的态度和尊重一线行政人员和被排除群体的观点，对于提升行政合法性非常重要。无论这些观点或感受能否符合学术规范或既定的行政话语，它们都是公共行政合法性的重要支撑。就好比是，即使渔工不懂文言规范，但并不代表石钟山就不存在。一线公务员往往并不会切割出哪些工作是为了效率，哪些工作是为了合法性，但他们在现实的工作过程中却一定有自己的伦理判断，虽然他们并不能用学术语言表达出来。米亚尔·穆尼和马薛诺[59]的研究可以作为这种研究的代表。他们展现了一线公务员在日常行政中，面对不同行政对象的判断、挣扎与困惑。而并非如利普斯基以既定的功能性观点，刨除实际公务员经验感受地分析所谓的“权力结构”。[60]与之类似，许多公共行政学研究者，如李和哈丁对于酷儿化(Queering)行政的研究，[61]耶诺对于美国种族议题的分析门类制定的研究[62]等都遵循了这样的哲学原则：让不能发声的群体发出他们的声音。通过在行政行政学中尊重吸收真实的行政“语言”和公务员的现实判断，可以有助于公共行政学更真实的描述行政世界，真正为行政行为提供指导。

　　尽管后现代公共行政的观点似乎远离日常的具体行政，但其对于行政的指引是非常有意义的。整体来说，后现代的框架强调行政人员需要谦虚对待不符合规范的观点，同时也要警惕被异化的虚假意识。行政实践事实上不是如理想官僚制所述般的机械，而是一个动态平衡的系统。凡事过犹不及是理解合法性危机的重要方面。一方面，如果行政过于积极而忽略一般公民的观点与感受，无论政策或行政本身蕴含了多少制度设计者的巧思，都是很难成功的。特别是在面对弱势群体时，行政人员需要留意这些群体的感受和想法，因为他们的观点可能与主流观点和正规渠道信息有很大出入。由于行政行为是需要行政人员与公民相互配合的，无视行政对象的感受，在很多情况下，甚至连机械地照章办事都会陷入两难的境地。另一方面，将行政者置于消极的角色也同样不能提高公共行政的合法性。现存的权力不平等可能会在消极的行政中加深。更坏的情况是，行政的消极被视为不作为而丧失公民对行政的信任。因此，行政人员不应该仅仅采纳积极或消极的二分观点。他们应该和其业务相关的其他群体一起形成具有共同体验的共同体，共同诠释具体行政业务的意义。这是后现代主义对行政实践以及提升公共行政学合法性的最重要启发。

（原文载于《中国行政管理》2016年第4期）