2013年，党的十八届三中全会提出要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。根据全会精神，政府各级部门按照“减”“放”“改”“管”等多种路径逐步深化行政审批制度改革。[1]我国行政审批涉及国民经济活动方方面面，建设项目审批为其重点领域之一。《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)分别将政府投资项目、《政府核准的投资项目目录》中的企业投资项目、目录外企业投资项目的建设管理划分为审批、核准、备案三种类型，旨在通过转变政府职能，优化建设项目审批管理，将其作为提升政府行政审批效率、提高建设项目科学性和社会效益的手段。

　　然而，在我国建设项目审批的具体操作中，问题最为突出、矛盾最为集中的实则是各相关审批部门的用地规划冲突。由于隶属于不同的分管口径，包括发改、土地、城建、环保、农业、水务、林业、文物等主管部门出于各自的职责导向、部门利益各自形成了部门规划体系，对于建设项目用地做出了多方面的规定，这些规定因部门差异往往存在着一定的相互冲突，直接影响到了建设项目审批久拖不决，“取得一个证，却拿不到下一个证”，严重降低了建设项目审批的效率，损害了当事人和社会公共利益。为了更好的利用稀缺的国土空间，避免“政出多门”、“规划打架”，理顺规划政策，国家近年来主推“多规合一”工作，力图通过多部门联合协商，实现“一张图、数条线”的国土空间联合、统一管理。2014年8月正式启动了包括陕西省榆林市在内的第一批28个城市的市县“多规合一”试点工作。

　　推进“多规合一”是解决一揽子用地管理问题的综合措施，而“多规合一”格局的实现，也有赖于系列用地管理、审批制度的跟进和完善。鉴于此，本文希望以陕西省榆林市“多规合一”试点为样本，探索“多规合一”政策下，建设项目审批制度改革的可行路径。一方面，为“多规合一”政策框架的构建提供技术支撑和实施保障，另一方面，也为我国建设项目审批领域提高行政效率、降低行政成本、避免行政错误干预提供新的思路。

　　一、建设项目审批管理的现状与存在的问题分析

　　榆林市是国家级历史文化名城、国家重要能源化工基地，同时也是生态环境脆弱区。长期以来，资源开发与生态环境建设的矛盾日益突出，如何合理安排城乡建设活动，既能满足生态环境保护的要求，又能满足国家重要能源化工基地建设的需要,是当前众多地区在谋求发展的过程中共同面对的问题。不言而喻，落实城乡建设活动的建设项目审批管理首当其冲成为考验政府治理能力的焦点。

　　(一)建设项目审批管理现状

　　我国建设项目审批是有一定的程序和要求的。一般而言，由建设单位根据项目类型(审批、核准、备案)提交申请，备案类项目先由发改委进行审查后备案，再提交国土部门和建规部门分别进行土地预审和规划选址，而核准、审批类项目反之;获得发改委的立项批复后，建设单位继续到相应部门办理供地手续(国土部门)、建设用地规划许可证(建规局)、专业咨询评价(相应部门的环境评价、交通评价、林业评价、地质灾害评价、水文评价、文物评价等)、工程规划许可证(建规局)、施工许可证(建规局)，之后方可建设。

　　这一过程中，首先是由于项目类型的不同导致审批内容的差异，审批类项目由发改委针对项目建议书和可行性研究报告进行实质性的审查;而核准、备案类项目仅提交项目申请报告，该报告是从宏观性与外部性角度论证政府关注的涉及公共利益的问题，发改委据此审查项目及企业的“合规性”“合规性”审查：指审查项目是否符合产业政策、产业规划;审查企业的主体资格，包括审查企业的组织代码证、资质证明、法人代表证明以及备案登记表是否齐全。。项目投资的可行性研究则由投资建设单位从自身的角度进行技术经济论证，自行决策投资行为。其次，审批权限的不同导致审批行政级别的差异。在发改部门审核阶段，根据项目的性质、投资额，由不同级别的发改部门按其权限进行审批，并由同级国土部门进行土地预审;用地(供地)审批根据原土地用途、规模由具有相应审批权限的国土部门办理(如占用基本农田的项目，必须由国务院批准);后续的其他审核事项，如用地规划、工程规划、规划设计、专业评价等由项目所在地(市或区县)相关政府部门办理。

　　(二)建设项目审批存在问题

　　针对建设项目审批涉及的主体，对榆林市6家不同类型的项目建设单位及发改、国土、规划、环保、林业等相关政府部门进行访谈，结合各地现有建设项目审批流程和相关政策规定，总结建设项目审批存在如下问题：

　　1.项目审批手续过于繁杂

　　调查发现，建设单位普遍反映审批涉及的部门多、手续过于繁杂;每个部门批申请材料多，而且下一个流程需要重复准备，过于繁琐，耗费了大量的时间与精力。例如一个国有企业和民营企业共同投资的一级公路项目，从2010年9月开始申请至2015年6月，获得发改、国土、环保、建规、交通运输、水土保持、水务、林业、公路管理、地震等约20个部门的50多个批复文件，而且有些部门涉及到从县、市、省、国家等层层上报申请会签，如用地批复最后由国土资源部发函，完成整个审批流程花费了长达四年多的时间，成本高昂。

　　2.项目审批操作流程不明确

　　从审批流程看，各个部门按照各自规划分头审批，没有合作通道，导致流程上多有互为前置现象。例如立项阶段的建规局选址审查环节和国土局用地预审环节在实际操作中互为前置，使得申请人在两个部门之间来回审批，行政效率低下，造成了不良的社会影响。又如，一般认为项目经发改委备案就意味着此项目可以落地，但事实上发改委的备案只起到“备案待查”的作用，项目能否审批通过仍需经过其他部门审查，在此过程中申请者风险自担——虽然这是建设单位不了解政策的问题，但也反映了审批流程过多且不确定性大，“取得一个证，却拿不到下一个证”是申请者最大的担忧。如果最初就完成统一的国土空间开发规划控制要求，就能在很大程度上减轻申请者负担，避免社会资源浪费。

　　3.上下级审批管理衔接不畅

　　在审批过程中，不同审批事项不仅分属不同部门，而且一些项目存在部、省、市、县职能交叉的问题，有不少行政审批权在上级职能部门，下级政府只能做“配角”。[2]例如探矿权，榆林市的地下矿产资源非常丰富，但其中属于国家规定的34种金属矿产之内的矿产探矿权只能上报省级以上行政主管部门审批，市级不具有审批权。与此同时，土地使用权归市里审批。在这种情况下，上下级沟通不畅就会导致审批冲突——如国土资源部已经对探矿权做出了批复，然而这块地实际上属于水源保护区，在地方政府对于发展的迫切诉求下，实践中大多以修改规划解决，不仅侵占了生态空间，也削弱了规划的权威性。

　　二、建设项目审批管理问题的原因分析

　　应该说上述问题产生的原因是复杂的，但总体而言可以从法律、规划和技术三个不同的层面进行剖析，具体如下：

　　1.法律法规之间存在冲突

　　审批问题的根本原因在于法律法规之间的冲突，这一方面体现在现有行政规定与法律之中，如《中华人民共和国城乡规划法》明确规定未经法定程序不得修改规划，然而地方政府由于经济发展建设的需要可能直接下达与已有规划不相符的行政命令或会议纪要，这种行为本身违反了上位法律，但在实际操作中却因“权大于法”使得违反规划的建设项目得以继续实施;另一方面体现于平行法之间，如对于直接为林业生产设施服务的林业用地，《森林法实施细则》明确规定：只办理林地批复手续即可，不需再办理土地使用手续;而《土地管理法》明确规定，使用国有土地必须办理土地使用手续;对于生长有少数灌木丛的地面，按照《森林法》规定应属于林地，而按照《土地管理法》的分类则可被划为未利用地。这些法规冲突导致了审批上的矛盾。在榆林市，由榆林市林业局划定的林地为3700万亩，而由国土局划定的林地为1800万亩，相差的近2000万亩地面积在审批与利用中就存在着巨大的冲突。

　　2.不同规划间相互矛盾

　　城乡建设活动需要符合相关规划，这也是建设项目审批的主要依据。但是由于由于规划主体、发展目标/指标、技术标准(分类标准、基础数据、地理坐标)、空间布局、规划期限方面不统一、不衔接问题严重，众多规划矛盾突出。上下级规划方面，例如，榆林市建规局已经制定了中心城区的“一城五区”的规划，该规划区包括榆林市下辖横山县部分区域，但横山县认为尚未县改区，不属于城区，不执行中心城区规划，无法对其起到指导与约束作用。

　　各部门平行规划之间的矛盾则更为突出，集中体现在空间布局上，制约经济社会的可持续发展。榆林市城市总体规划(包括园区规划)超出土地利用总体规划建设用地达57%;林业规划确定的林地中，与土地利用总体规划一致的仅有40%，其他在土规中则为各类型农用地(包括基本农田)、自然保留地、建设用地等用地类型;城市总体规划覆盖林业规划用地面积占城市总体规划建设用地面积的61.3%。此外，榆林市矿产资源富集，地上与地下规划也存在矛盾，例如地下是矿产资源区，而地上规划可能是风景名胜保护区、环境保护区、水资源保护区或基本农田保护区或者城镇、工业园区等，重叠面积占到矿区的13%。这些规划空间上的矛盾冲突，使得建设项目审批依据不一致，阻碍了建设项目的落地，即使通过修改规划让项目落地，也往往在利益的驱动下，保护让路于开发建设(如采矿)，资源环境保护难以保障。

　　3.基础数据信息无法共享

　　基础数据是规划编制、实施以及城市管理的基础。然后，由于各部门的基础数据获取方法、土地分类标准、地理信息系统等不统一，使得各部门基础数据信息存在差异，无法共享。如土地利用规划，是国土部门利用遥感和实地核查获取的土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果;而城乡规划利用的是城乡规划部门利用地形图、地籍图、遥感影像，结合实地调查获取的数据，同时，两个部门采用的土地分类标准也不同，导致两套数据存在较大差异，同样的情况也存在林业等其他部门中。这些差异导致部门之间地理信息数据共享渠道不畅，各个部门也就无法在统一的城市地理信息基础上实施规划管理，建设项目审批部门分割，增加了审批的复杂性。

　　三、建设项目审批制度改革的新机遇——“多规合一”

　　根据法律、规划和技术三个不同层面分析建设项目审批问题的原因，综合考虑，法律法规冲突应该是减少项目审批问题的根本原因，但从现实看，要切实推进建设项目审批制度改革，在法律法规层面的改革步履维艰;而只是从审批服务意识或者服务方式(如政务大厅、窗口服务、信息平台)等技术层面调整，也难以从本质上启动审批制度的改革。因此，“多规合一”就为协调各部门规划矛盾、推进审批制度改革提供了新的机遇。

　　(一)“多规合一”为建设项目审批制度改革提供突破口

　　在长期的国土开发利用过程中，围绕土地用途管制和开发引导，我国基本形成了涉及城乡空间利用的经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境规划、交通水利规划、林业保护规划以及农业、历史文化等多部门规划，从不同部门、不同侧重点约束各类城乡建设活动，为保障经济社会持续较快发展、推进生态文明建设发挥了重要支撑作用。但与此同时也形成了“自成体系、交叉重复、各自为政、群龙无首”的“多规”现状，规划管理难以发挥实质性作用，导致区域城乡发展失衡、能源资源粗放利用、生态环境恶化等日益严重，已然影响到国家治理能力的现代化。同时，各级政府也逐步认识到，城市非理性地快速拓展、土地资源不当消耗，对生存环境造成巨大威胁，不利于城乡持续发展，产生了统筹各方发展诉求、合理配置土地资源、优化国土空间布局和管控的现实要求。

　　顺应这一新的形势，党的十八大和十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议等提出要推进市县规划体制改革，探索“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。为落实中央要求，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等4部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(发改规划〔2014〕1971号)，部署开展“多规合一”试点，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等融合的机制。

　　可以预见，“多规”的融合为从规划层面解决建设项目审批问题，推进审批制度改革提供了突破口。

　　(二)“一本规划”为建设项目审批提供统一依据

　　探索“多规合一”，形成一个市县“一本规划、一张蓝图”是国家对首批28个“多规合一”试点城市提出的要求。经过一年多的实践探索，榆林市“多规合一”试点工作不仅解决了“多规”在技术标准(如分类标准、基础数据、坐标体系)上的对接和空间布局(如土地利用总体规划和城市总体规划空间上的冲突)上的协调问题，更为重要的是编制了国土空间综合规划，该综合规划是以空间导向为主的统领型规划，即“一本规划”，改变了以往发展规划和空间规划脱节的以目标导向为主的“多规”格局。

　　综合规划的主要任务是在统一全市发展目标和战略导向的前提下，确定了生产空间、生活空间、生态空间(“三生”空间)，划定了生态保护红线、基本农田红线、城市开发边界、文物保护紫线和产业区块边界(五条“规划控制线”)，由“一本规划”协同“多规”， 实施国土空间分类分级统一管控。

　　“规划控制线”的主要管控规则是：基本农田红线、生态保护红线、文物保护控制线属于刚性管控的控制线，线内区域要求严格控制土地用途改变，严禁占用基本农田、水源涵养林、防风固沙林及其他防护林的用地，严禁违法采矿、开山取石、取土行为;避让文物保护区，确需开发建设且条件适宜的，须对文物进行保护性转移;严格控制新修建筑物，保持良好的自然生态环境。城镇开发边界控制线属于刚性管控的控制线，线内区域要求控制城镇发展规模，城市建设应充分利用现有建设用地和闲置土地，积极挖潜存量土地，提高土地利用集约水平。产业区块控制线为引导性控制线，线内建设项目应当坚持布局集中、产业集聚、用地集约的原则，符合国家及省市有关产业发展政策，严格按照国家有关规定，科学合理确定产业准入条件、用地规模及标准，防止盲目用地。城镇开发边界控制线和产业区块控制线内农用地在批准改变用途前，要按原有用途使用，不得撂荒。

　　可以看出，“多规合一”成果将形成全市统一协调的“一本规划、一张蓝图”，为建设项目审批提供了统一的规划依据。

　　四、建设项目审批管理改革的内容

　　充分利用“多规合一”的“一本规划”成果(“规划控制线”)，建立一个基础数据共享、监督管理同步、审批流程协同的“多规合一”信息联动平台，逐步形成“一个平台、一门受理、一规初审、部门联动、限时办结”的项目审批新机制，是解决目前建设项目审批管理问题的有效途径。综合来看，这个机制的具体改革内容包括：

　　(一)创建 “多规合一”信息联动平台，“一门受理”审批业务

　　“多规合一”信息联动平台是落实综合规划协调机制和控制线管控的技术保障。推动“多规合一”信息联动平台建设，将“一本规划”的最终成果及时纳入平台。[3][4]联动平台可采用“一个公共平台+多个业务子系统”的架构，其中，公共平台是以“一张图”为信息联动的枢纽;业务子系统，如发改、国土、建规、环保等部门，是信息联动的根基，在充分利用各部门现有信息化成果的基础上，按一定的权限调用公共平台的管控数据和检测功能实施空间有效管控，并通过各自的工作库向公共平台提供本部门的规划数据和审批信息。

　　申请人将项目基本材料提交到信息联动平台，按审批流程实施内部审批，在这一过程中，各审批部门可在联动平台上实时接收申请材料、实现部门间会商并形成审批意见、上传审批结果，并统一由市政务中心将审批结果送达至申请人，申请人亦可随时登录平台查看审批进度和材料补充要求。“一个平台、一门受理”一方面能够解决申请人重复准备多份材料、多次往返于各个部门之间的不便，另一方面也能够为各部门联动审批、会商会签、统一汇总意见提供便利，极大地提高审批效率。

　　从全国的实践来看，“一门受理”信息平台的组织机构形式主要有两种，一种是集中办公的行政服务大厅的建构，从市级层面整合各个部门，由各部门指派相应的科室实施与信息平台的对接;另一种是成立独立的审批服务局，取消市级部门的审批权，新成立审批服务局，各部门专职于部门规划的编制。这两种形式均是较有成效的地方实践，可根据各地的实际情况选择。

　　(二)以综合规划为统一的评审依据，“一本规划”初步审查

　　“多规合一”的国土空间综合规划是全市统领型规划，是城市发展建设的共同行动纲领。其向上承接上位规划(省一级)，向下统筹协调城市各部门规划及其专项规划，实现各专项规划在用地边界上的一致性、功能安排上的衔接性、政策属性上的协调性，改变多个部门“各自为政、争为龙头”的局面，强化了城市政府战略引导和空间管控能力，推进空间发展和空间治理转型。

　　以此综合规划“一张图”和“规划控制线”为依据，建设项目首先必须符合“一张图”规划。因此，申请材料提交窗口后，首先依据综合规划进行初步审批，项目通过五条“规划控制线”检测才能进入下个阶段的部门联动审批。

　　(三)整合优化审批流程，实施部门联动审批

　　建设项目通过“一张图”规划初审后，在“多规合一”信息联动平台的支持下，可以进一步整合优化审批流程，并联和串联并用，实现联动审批，解决审批过程中审批事项互为前置、流程反复的问题。

　　在立项阶段，可将国土局、建规局审核事项并联，相关审核科室可在信息联动业务平台上直接查看申请材料，实施会商，完成用地预审、项目选址及规划意见;发改委审批、核准或备案后，对于涉及到农地转用、征收的土地，由国土局逐级报批，通知申请人完成供地手续。

　　申请人获取土地后，通过联动平台接口提交土地资料，并提出办理用地规划许可证申请，建规局在联动平台审查办理，通知申请人进行规划设计。

　　申请人完成规划设计后，再次通过联动平台接口提交规划设计材料，提请相关部门依照专项规划要求进行专业评价。这个过程是个反复的过程，需要申请人关注信息平台随时答疑、补充材料或现场勘探。

　　专业评价后由建规局办理工程规划许可证和施工许可证;告知申请人。

　　相比较“一规初审”阶段的实质性规划审核而言，部门联动审批阶段只是一个行政许可阶段，各个部门可以在联动平台内部通过项目信息共享办理许可证，降低部门审核压力，解决申请人来回“跑”项目以及半途而废的问题。

　　(四)加强监督与宣传力度，确保改革的顺利推进和落实

　　有效的监督是先进管理的保障。因此，相关部门必须对“多规合一”的“一张图”、相关法规的制定与实施、业务平台的建立与使用进行严格监督，在“有规可依”的基础上保证“有规必依”，确保改革成果的实现。将审批实施情况纳入市、县(区)领导干部政绩考核体系，对平台建设、审批实施、部门联动执行不力和工作不到位的，进行通报批评、限期整改、责任追究。建立社会监督与专业监督检查相结合的监管机制。由市监察部门负责，牵头制定监管事项、监管流程和监管要求，确保信息联动平台向监察部门的行政审批电子监察系统开放监管通道，以信息联动平台实现对项目审批管理全过程的在线实时监控。

　　同时，针对申请者对各部门的审批流程、依据、作用等存在疑惑和误解，要注重对社会公众，特别是对申请者进行政策宣传，使其充分了解现有的审批制度，并在“多规合一”后及时告知其审批的新方式、新流程等，切实履行政府的服务职能。

　　五、结论

　　研究表明，我国建设项目审批问题存在的关键原因是审批规划依据的不统一。当前通过“多规合一”试点，协调解决试点市县“多规”间的冲突和矛盾，统筹部署城乡空间资源，形成各部门共同遵守的“一个规划”、“一张蓝图”，统一了建设项目审批规划依据，为建设项目审批制度改革提供了突破口。以此为契机，研究提出了“一个平台、一门受理、一规初审、部门联动、限时办结”的建设项目审批制度改革的有效途径，并基于榆林市“多规合一”试点成果，从创建信息联动平台、“规划控制线”初审、审批流程优化等方面给出具体的改革内容。需要说明的是，新的审批流程在程序上并没有明显减少，其主要意义在于对原有流程的梳理，理顺操作程序;而且，在立项阶段就以“规划控制线”检测，从生态、国土、城市规划、产业发展、文物保护等方面明确是否符合本市国土开发与保护的整体战略，后续的部门联动审批只是形式上的行政许可以及具体的专业咨询,流程上存在精简的空间，但这需要在和市政府和各级部门深入探讨以及实践探索中进一步研究，舍弃不必要的部门审批环节。

　　基金项目：国土资源部公益性行业科研专项经费课题“新型城镇化与国土空间利用质量提升综合研究”(编号：201411014-1)

　　作者：周小平，北京师范大学政府管理学院副教授;田志强，中国土地勘测规划院土地规划所高级工程师;贾子赫，北京师范大学政府管理学院硕士研究生，北京 100875