基金项目：国家社科基金青年项目“基于府际合作的跨域突发事件应急联动机制研究”(编号：15CGL066)

作者：王薇，湖南农业大学公共管理与法学学院公共事业管理系主任、副教授、博士，长沙 410128

doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.12.20


从十多年前的非典(SARS)，到近期的卡特里娜飓风、埃博拉、MERS，大量跨界突发事件频发充分说明：建立包括政府、军队、媒体、社会组织等在内的全方位、整体性、跨界的应急联动合作机制势在必行。原有的依据行政区划进行分区域管理的管理体制和单纯依据危机种类进行分部门管理的管理机制都不再适应这种跨域性突发事件的应对与处置。从政府间关系出发，突破“行政区行政”的体制惯性和“部门利益梗阻”的双重障碍对构建跨域突发事件府际合作应急联动机制至关重要，同时也为改进我国危机管理能力，提升国家治理能力现代化提供了思路。

　　一、跨域性突发事件与府际合作应急联动机制

所谓突发事件，通常被称为紧急事件，一般指突然发生并危及公众生命财产安全、社会秩序和公共安全，需要立即采取措施加以面对的重大事件。上世纪中后期，各国政府把对突发事件的管理纳入行政管理体系，根据既有的行政区划和既定的部门职能划分对各类突发事件进行分区域、分部门管理，并取得了一定的成功。近年来，频发的突发事件跨边界传播的特点在逐步凸显，突发事件的跨域性(Transboundary)特征及其引发的连锁后果被人们逐步认识，除不可预测性、紧迫性、威胁性等特征外，突发事件的衍生、扩散和蔓延，往往形成“负外部性”的“涟漪效应”或“连锁反应”，跨域传播成为现代危机的本质特征之一。[1]跨域(或曰“脱域”Disembodying)突发事件通常是指突发事件危及的范围跨越了行政地理边界或者社会功能边界。跨域突发事件往往使得传统应急组织结构和应急管理方式在应对中产生结构性和功能性障碍。[2]“跨域”突发事件应急管理突破了既有应急管理体制，需跨部门、跨区域、跨系统的联动机制以有效应对。[3]

突发事件的跨区域传播对现有的“行政区行政”模式提出了新的挑战。建立在韦伯官僚理论基础上的政府部门的组织架构设计一直以来以严密的层级结构和分工而著称。为使得管理更加具有权威和效率，划分行政区域，并在区域内行使行政权力成为各级政府管理的先决条件。尽管在全球一体化的进程中，很多问题都突破了行政区划的限制，但是金字塔结构下形成的的“画地为牢”或“各人自扫门前雪”的管理惯性依然存在。当年的非典，后来的禽流感，如今的MERS都体现出跨越行政区划边界甚至是国家边界的特点。大量的跨行政边界传播的突发事件得不到及时处理的重要原因之一是，与突发事件最为临近的一级政府在独立处理事件的同时，事件已经蔓延到其他区域，而其他区域由于信息沟通等问题没有进行及时的防范与处理。

突发事件的跨部门传播对既定的“部门利益”提出了质疑。按照我国突发事件应对法，把突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。对于四类事件的处理也有不同的专业部门来负责。现代突发事件的跨域性特征提示，突发事件往往不局限在一个领域中，一场自然灾害如地震，处理不当可能引发公共卫生安全问题和社会政治问题。2008年的南方雪灾从一个气象事件演化为涉及交通、能源、运输等多个部门领域的综合性事件。另外，一些私人部门危机处置不但，也有可能转化为公共危机。当年的三鹿奶粉事件就是从一个企业内部发生，蔓延到整个行业，引发了社会对行业的质疑和信任危机。

跨域突发事件跨行政区分布、管辖权难以确定、超出应急预案、存在溢出效应和涟漪效应等特点决定了需要政府和部门联动。原有的依据行政区划进行分区域管理的管理体制和单纯依据危机种类进行分部门管理的管理机制都不再适应这种跨域性突发事件的应对与处置。以Rosenthal为首的几位学者在对14个案例进行研究的基础上，指出了科层制的组织结构在应急管理中暴露出的问题，为应对跨域突发事件，突破金字塔型层级限制的应急联动机制的建立有利于实现不同政府间、部门间的资源共享和配置优化。重塑官僚体制，引入“协作”治理体系成为化解政府公共危机管理失灵的基本路径。我国学者们较多的运用整体性治理、共容利益、博弈论等理论和方法对应急联动的应然状态进行分析探讨，提出我国应急管理需要从单项走向综合，从单纯应急处置走向全过程管理;[4]强调最高指挥、部门联动、社会协同，[5]从部门化、切割式的行政区行政模式走向协调性、网络化的整体性治理;[6]破除联动应急中部门利益梗阻，以信息共享、任务协同和合理的设置应急处置流程来促进政府的整体性运作，构建跨域突发事件应急联动机制。[7]形成应急联动需要改进的关键是两点：首先是行政区政府突破只面对单位行政区域内部的公共问题和公共事务，把行政区划作为管理的出发点的刚性约束为导向的传统;第二是职能部门克服观念上的本位主义，结构上的权力分割等壁垒和障碍。从府际合作的角度出发构建跨域应急联动机制成为跨域突发事件管理的新途径。

　　二、影响跨域突发事件中府际合作应急联动的主要因素

府际关系，又称之为政府间关系，它是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系,以及不同地区政府之间的关系。[8]有纵向和横向之分。存在行政隶属关系的各级政府之间的关系为纵向府际关系，不存在行政隶属关系的平行的各级政府之间以及行政级别不同的无统辖关系的地方政府与政府部门之间的关系称之为横向府际关系。纵向府际关系属于上下级关系，在“科层制”的内部这种关系已经被很好的安排，而且也将继续是社会公共事务治理的主导制度安排。但是随着“复杂性社会”(后工业社会、后现代社会、知识社会、信息社会、流动性社会、第三次浪潮、失控的世界等诸多称谓的统称)[9]的来临，各种事件的外溢化和无界化对仅仅只重视纵向府际关系的行政管理系统提出了新的挑战。横向政府间关系以及部门间关系的研究成为解决现实复杂问题的新的突破口。大量跨域传播的突发事件对只重视区域内应急管理以及只重视本部门范围内的预案体制发出了警告。

结合已有的研究和案例，发现影响政府间应急联动及其效果的主要因素有：应急主体和应急权力资源的碎片化是重要瓶颈;利益共享和利益补偿等利益约束机制的缺乏是关键要素;制度安排和合作规则是基本条件，事件特征、区域位置等是重要的外部制约。

首先，权力资源的碎片化是影响应急联动机制构建的重要瓶颈。传统的科层制组织是典型的功能性组织模型，强调的是对特定的功能进行权力的分配。也就是说系统内的每一个组织自身都有自己特定的功能和特殊的活动目的。如兽医行政管理部门关注的是兽药安全、动物健康，不会关注到环境污染以及食品安全问题。上世纪90年代后期，人们对官僚组织提出了质疑和改进，从垂直臃肿的金字塔结构向扁平化、小型化、网格化的方向改进，但是本质上并没有打破科层制中功能性组织结构的本质特点。这一特点使得以功能划分为主来分配行政权力的规律依然支配着各个层级的各类行政部门。组织结构设计的核心还是“围绕特定的功能(特殊的目的与活动)进行组织设计与管理活动……新公共管理改变了官僚制基于制度、规则及等级权威等组织设计原则,但并没有改变其功能性组织的本质,在某种程度上还强化了功能性组织模式的内涵”。[10]而且由于组织的扁平化和网格化对原有科层制制度、规则以及等级权威的打破，使得在政府行政部门的实践中不同程度的存在着权力碎片化的困境。[11]巴特勒研究得出的结论：在整个政府行政部门,各部门的决策和执行之间已经产生断裂，不存在真正意义上的合作决策机制。[12]

科层制组织所提出来的问题并没有因为打破科层制组织设计模式而得到解决，而是使得问题更加的复杂和多变。原有的金字塔权力结构线使得同级政府内部门之间的行政权力分割，不同行政区划内的政府之间的权力分割，在缺乏更高一级政府协调的情况下，权力分割的情况无法解决。在新公共管理运动后，通过行政组织创新与流程再造的改革在一定程度上改变了政府组织的运作模式，也提高了行政效率,但是组织的这种结构分解和权力分化没有化解科层制留下来的问题，而是使得组织在面临自然灾害、社会突发事件、公共卫生事件、社会政治事件等公共危机时更加难以在短时间内整合权力资源进行有效应对。

其次，利益协调机制的缺乏是影响应急联动机制构建的关键要素。从跨域突发事件的特征来看，跨越行政区域和功能边界使得危机管理的区域范围和既有的行政边界、部门边界存在不一致。各地方政府往往囿于局部的地方利益，对具有极强外部性的区域公共事务和公共问题采取“不作为”的态度。在市场化和工业化的双重压力下，地方政府基于经济利益驱使，俨然成为一定区域内利益独立的博弈主体，例如在水污染的治理中，上游地区不会主动为整个流域的生态环境治理支付成本，因为它不能独享或绝大部分享受到这种治理所带来的收益。在面对跨区域问题时，行政区往往寄希望于“搭便车”，谁都不想付出治理成本。各个行政区域都会依据自身区域内的利益诉求来制定发展规划。[13]地方政府甚至各类部门都具有“经济人”的特性，各地方政府“必然寻求地方区域边界内的利益最大化，或地方行政区域边界内的治理成本最小化。一方面要防止区域内利益‘外溢’，另一方面要企图由其他主体承担本区域发展成本”，[14]在缺乏利益补偿和利益协调机制的情况下，合作机制的建立困难重重。

而当面对突发事件时，由于缺乏协调机制，应急联动在缺乏常态下合作的基础上更加难上加难。各级政府和各个部门在缺乏合理的利益共享、利益分配和利益补偿机制的情况下，都是从自身利益出发进行管理，在自己有限的管辖范围内及自身的管辖时间内保持社会的稳定，不被“一票否决”。这样，跨域性突发事件在各级政府和各个部门的眼中，其治理的目标不是从根源上消除造成危机的风险因素，而是为了追求政绩而采取权宜性治理策略，其措施更多的是在短期内和表面上消除危机从而避免被上级问责。而在跨越性危机发生后，对危机采取的是掩盖、淡化、治标不治本的处理方式，希望尽量避免其不在本届领导任期内或不在本部门、本行业内扩散和加剧，缺乏避免以后危机重复发生的长远性、战略性考量。导致的结果是出事——应对——再出事——再应对的恶性循环。

再次，制度规范的限制是影响应急联动机制构建的基本条件。跨域突发事件应急管理的存在需要制度条件来规范各级政府和各个部门之间的行为，促使他们达成应急资源的共享和应急行动的整合。从府际关系来看，我国现有的应急管理制度大都是规定了纵向间政府的职责和权力。我国《突发事件应对法》对中央政府以及地方县级及县级以上地方各级人民政府的职责进行了原则性规定，其中明确规定我国应急管理体制为立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”。针对“跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发公共事件应对工作”国家制定了《国家突发公共事件总体应急预案》。在此预案的指导下，各级人民政府分级负责，制定本行政区域内的应急预案，采用的体制是国家总预案中规定的分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制。“分类管理”成为政府各专业部门固守自身领域、画地为牢的制度陷阱;“分级负责、属地管理”成为地方政府局限于行政区行政，缺乏合作和沟通的制度瓶颈;尽管“条块结合”强调了横向和纵向的综合联动，但是在前面两者的限定下，如何条块结合在实践中更多的体现的是纵向联系，而横向的府际合作仍显不足。另外，“块块”之间如何互动结合没有相关的制度性规定，无从为跨域突发事件的府际联动机制构建提供有效的制度支持。

另外，从应急管理的经验来看，社会各类力量的参与是有效进行突发事件管理的基础。虽然在跨域突发事件府际合作应急联动机制的构建中，政府依然是这一机制的主导力量，但是不能忽视公民、志愿者组织、企业组织及其他社会组织的参与。一些西方发达国家的经验表明，依托政府之外的社会组织系统而形成的全社会型危机应对网络系统，在应对不断爆发的各种危机事件中发挥了重要作用。[15]这些组织突破了行政区的局限，也不存在组织与组织之间的利益冲突，往往能够为建立良好的持续性的府际合作应急联动机制提供意想不到的组织基础和条件帮助。在《国家突发事件总体应急预案》中，中国应急管理仍然是以政府为主体，缺乏对社会各类力量参与应急事件治理的制度保障。

最后，外部环境的制约是影响应急联动机制构建的外部条件。灾害特征、区域位置等外部环境条件是重要的外部影响因素。如前所述，跨域突发事件府际合作应急联动机制需要建立的根本原因是突发事件的跨域性传播成为现代危机的本质特征之一。但是这种跨域性可能是行政区域上的，也可能是职能行业上的，还可能是时间序列上的，也有可能是同时跨越多个边界的。跨时间序列上的危机往往是指危机的发生和结束是不可辨的。例如中东呼吸综合征、禽流感，我们根本不知道这种危机在什么时候爆发，也不知道会怎么延续或变异，更不知道延续到什么时候结束。这类危机更强调的是危机管理长跨时间阶段的准备和应对而非跨部门和区域的应急联动，虽然不是本文研究的重点，但对其研究是防止危机管理碎片化的重要因素。而跨行政边界和功能边界的突发事件，对府际应急联动提出了更高的要求的挑战。

区域位置等地理条件是展开突发事件应急联动的地域基础。例如在我国的长三角、珠三角地区，由于水域特征、地质条件等共性，使得突发事件关联性强，其建立区域内突发事件共同防范与应对的机制也比较成熟。广西贺江重金属超标事件、“9·29”西沙海域渔船避风遇险事件的联合处置，为珠三角地区府际合作应急联动提供了较好的经验，建立了“泛珠三角区域内地9省(区)应急管理合作项目”。京津冀地区核心区建立起了重污染应急联动长效机制，特别是在北京、天津、唐山、保定等六地，建立了统一的空气重污染预警会商和应急联动协调机构。不排除跨区域非邻近的政府和部门之间建立联动机制，但是邻近地区由于地理位置、地形地貌等特征更有利于促进联动机制的建构。

　　三、跨域突发事件府际合作应急联动机制的基本框架构建

人们不断探索危机协同治理、应急管理部门联动、区域联动的实现途径。毋容置疑，政府仍然是我国应急管理的主导，政府横向之间以及部门之间的合作联动是影响应急联动效果的关键性因素。如何让政府克服“行政区行政”和“部门利益梗阻”的双重障碍，建立区域间政府横向府际联动和区域内部门间应急联动是构建跨域突发事件应急联动机制的核心要素，从跨域突发事件特征出发，通过具体分析跨域突发事件中府际关系和跨域突发事件府际合作应急联动机制构建的主要影响因素后，可以看出，建立大类管理体系，消除权力结构的碎片化，建立其起区域间利益补偿与利益分享机制，搭建应急联动信息共享和行动整合平台是构建跨域突发事件府际合作应急联动机制的基本要件。

首先，建立大类管理体系，消除权力结构的碎片化。跨域公共危机治理中政府权力结构表明政府组织中各部分权力的排列顺序、聚散状态、空间位置、联系方式和各要素间相互关系的一种模式，是整个政府组织管理系统的基本“框架”。[16]良好的权力配置体系和权力相互之间的关系对各级政府和各个部门之间的分工协作起着重要的基础性作用。在跨域突发事件的应急管理中，关键是加强政府间和部门间也就是“块块”之间的权力配置。由于在纵向为主的政府部门结构中，权力配置的合理性是依据纵向间的关系设计的，在横向上缺乏协调和整合。在跨域突发事件发生时，各级政府和各个部门对自己的权力会有不同的定位和排序，这些定位和排序中间往往容易产生冲突或盲点，从整体上看造成了跨域突发事件应急管理中的权力结构碎片化。要消除这一弊端，必须加强横向结构的调整和整合。在既有的突发事件分类的情况下，依照四大类的原则整合部分职能。例如在公共卫生事件中，既包括人类自身的重大传染病疫情也包括重大动物疫病。在管理中两类疫病的管理分别由卫生部门和兽医部门主导。而在现实中我们看到，这类重大传染病中，人畜共患病的种类的增加。禽流感的发生对兽医部门和卫生部门提出了新的挑战。因此，建议在突发事件管理中，建立以大类为原则的分类管理体系，不宜将应急管理权限过分部门化。俗话说，“上面千条线，下面一根针”，在顶层及高层不宜进行的权力整合在基层治理中可以实现。因此，整合权力资源，应对跨域突发事件，建立府际合作应急联动机制的有效途径之一是将突发事件治理的重心向基层转移，重视基层的突发事件应急响应机制的建立。

其次，建立其起区域间利益补偿与利益分享机制。在跨域突发事件中，由于各个管理主体受到地方利益和部门利益驱动的影响，都试图规避危机、减少损害、转移风险，其应急行为目标存在现实维度中的多元性、目标维度中的共赢性以及价值维度中的公正性之间的矛盾。只有建立起有效的利益补偿和利益分享机制才能克服“经济人”假设带来的障碍和限制。正如诺斯所说“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、塑造人们互动关系的约束。从而，制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励”。[17]例如在跨域水污染事件中，上下游政府间存在利益冲突，达成合作还需强制力量或利益激励的推动，因此，可以以大江大河为地域单位，建立上下游区域间生态补偿机制，制定合理的补偿标准用于补偿经济行为的外部性。通过生态补偿引导上游政府提供足额和良好的水环境，激励下游政府积极清理河道治理污染，[18]达成有效的府际联动。为有效应对跨区域突发事件，这种利益补偿和利益分享机制还可以吸纳政府之外的力量参与。效仿流域合作治理基金，可以建立政府投入为主、社会投入为辅的跨区域突发事件应急管理基金。在中央政府在应急管理方面对跨界合作的正式制度供给不足的情况下，地方政府之间在权力范围内自由设计合作制度，奠定合作基础，并纳入社会力量的加入能够有效的奠定跨域应急联动的制度基础。

最后，运用“互联网+”搭建应急联动信息共享和行动整合平台。对跨域突发事件管理的最终评价还在于在应急管理中的行动实践。消除权力结构的碎片化和建立区域利益补偿及分享机制奠定了跨域突发事件府际合作应急联动的权力基础和制度保障，但是能否在现实中真正实现应急联动在取决于跨域信息共享和行动整合平台的搭建。在没有绝对组织权威和统一指挥系统的情况下，能否有效的促进共享资源和组织统一行动是关系危机应对成功与否的关键。现代社会是信息社会，跨域突发事件的应急处置考验的是各部门间和各政府间的信息沟通程度和行动配合程度。在危机处置中，需要动员与调配各方面的力量和各种资源，尤其面对跨行政区域和跨功能区域的复杂危机时，必须具有超强的综合协调能力和快速的行动能力。这要求在突破和超越常态下的府际横向关系和府际部门间关系，甚至是公私部门之间、政府与社会之间的关系。而这种突破和超越屈居于在常态管理中搭建的沟通平台和信息渠道。在日常管理中，利用互联网技术，采用“互联网+”思维，搭建好信息共享和行动整合平台是有效信息沟通、资源共享、行动整合的基础性条件。在现代化信息技术的条件下，这一平台的搭建几乎没有技术上的制约和硬件上的限制。关键在于政府管理者的应急管理思维的突破：变信息垄断为信息沟通，变信息封闭为信息公开;变单打独斗为整体治理，变各自为政为合作共赢。

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Research on Inter-governmental Cooperation of Transboundary Emergency

Wang Wei

　　[Abstract]One of the Essential characteristics of emergencies in the modern time is transboundary spread. Limited of the inertia of "Administrative Administration" and of the obstruction of "departmental interests", the inter-governmental cooperation in the emergency response is multiple restricted. The fragmentation of the emergency organizations and the power resources, the lack of the mechanism of interest sharing and benefit compensation and the short of institutional arrangements and cooperation rules all constraint the inter-governmental cooperation. It is the basic element to construct inter-governmental cooperation mechanism of transboundary emergency that eliminating the fragmentation of power structure, establishing the mechanism of benefit compensation and benefit sharing between regions and building emergency response information sharing and action integration platform.

[Keywords]transboundary emergency, inter-governmental cooperation, emergency response

[Author]WangWei is Associate Professor at College of Public Administration and Law,Hunan Agricultural University, Changsha 410128