基金项目：国家自然科学基金重点项目“政府职能转变背景下绩效管理研究”(编号：71433005)，中央高校基本科研业务费专项基金项目“‘一带一路’沿线国家地方政府治理能力比较研究”(编号：15LZUJBWZX012)，中央高校基本科研业务费项目“我国西部地方政府财政预算支出绩效评价研究——以甘肃省为例”(编号：15LZUJBWZY117)
作者：何文盛，兰州大学管理学院战略与绩效管理研究所教授;杨亚琼，兰州大学管理学院硕士研究生;王艳，兰州大学管理学院硕士研究生，兰州 730000
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.12.24
一、前言
20世纪80年代以来，随着新公共管理运动在全球范围内蓬勃兴起，公用事业民营化逐渐发展成为一种世界性潮流。过去30年内，无论是发达国家还是发展中国家都进行了公用事业民营化改革尝试。民营化改革在消除传统公用事业经营的种种弊端方面取得了一系列进展。[1][2]然而，有关民营化改革能否改进公用事业质量、提高公用事业运营效率等方面仍存在争论。从上世纪80年代起，我国借鉴西方民营化改革的策略和经验，开始尝试对公用事业进行改革。但是，由于我国公用事业发源于权力高度集中的计划经济管理模式，部分地区推行公用事业民营化改革之后，反而出现服务产品价格持续上涨、企业内部运营不透明、寻租行为更加严重、公信力丧失等新的现象与问题,[3][4][5]从根本上背离了我国推进公用事业民营化改革的初衷。党的十八届三中全会提出“深化行政管理体制改革的中心，是政府加快以行政审批制度为核心的职能转变，持续简政放权，进一步增强市场化改革的力度”，这势必对我国进一步深化公用事业民营化改革产生深远影响。因此，为了更好地应对我国公用事业民营化改革中面临的问题与挑战，对西方公用事业民营化改革的历程进行回顾与反思显得至关重要。
多年来，已有不少学者对公用事业民营化领域研究成果进行了回顾与探索，但大多比较零散，缺乏系统性。现有研究也多集中在对民营化改革模式或方式的梳理上，[6][7]较少关注民营化主题、内容、模式、视角以及西方国家2010年之后公用事业民营化的实践情况。为弥补以上不足，本文拟从以下两个层面进行拓展：第一，主要从概念界定与内涵演变、研究视角、研究内容和研究方法四个方面对2002年至2015年西方公用事业民营化的相关研究成果进行梳理与回顾。第二，在对西方公用事业民营化改革理论回顾与成果梳理的基础上，为我国进一步推进公用事业民营化改革提供思路与建议。
二、公用事业民营化的概念界定及内涵演变
“公用事业”一词来源于英语中的“public utilities”，是指具有各企业、事业单位和居民共享的基本特征的，服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称，有时也通称为城市基础设施或市政服务事业。[8]公用事业主要包括以下几类：环境卫生、安全事业(如垃圾清理、防洪、消防等)、交通运输事业、自来水、电力、分配和供应等其他公共日常服务(如文化体育场所、公园、房屋修缮、墓地等)。[9]由于公用事业具有自然垄断性，其建设运营等都以政府为坚强后盾，使其相对于私人部门具有绝对优势。
“民营化”即英文中的“privatization”。美国经济学家米尔顿·弗里德曼于1955年出版的《经济学与公共利益》一书中主张新古典自由主义，强调捍卫个人自由,不满于政府扮演介入公共资源重新分配的角色,他的这一主张为民营化运动奠定了理论基础。随后在1969年，美国学者萨瓦斯撰文建议政府应采取民营化举措，打破政府垄断。[10]到了20世纪70年代，斯潘等学者都普遍强调自由放任的政策和民营化的措施，进一步加固了民营化理论基础。基于此，对以上学者的民营化理论要义可以归纳为四点：(1)重新审视政府在公共服务中的角色，从而考虑在供给的过程中引入非营利组织和私营部门的力量。(2)政府在供给过程中存在的高成本、低效率和低质量等问题，通过实施民营化可以得到明显改善。(3)践行民营化理论，私营部门开始承担部分公共供给。(4)公共供给的制度安排包括政府服务、政府间协议、补助、特许经营、志愿服务和自我服务等。[11]不过，随着时间的推移，民营化的传统定义已不适应民营化改革发展的实践。从实践层面来看，民营化的理论基础由美国经济学家米尔顿·费里德曼于20世纪50年代奠定，大规模的民营化改革浪潮则始于20世纪80年代的英国和美国，并在90年代逐步传播到全球，引发了公共企业最大规模的所有权的转让，也极大地促进了世界各地资本市场的发展。从1979年开始，英国大刀阔斧的民营化改革席卷了众多公用事业领域，包括1979年英国燃油公司的民营化、1981年飞机制造公司民营化、1982年英国石油公司民营化和1987年劳斯莱斯公司民营化等等。
受英美两国的影响，从上世纪80年代以来，许多西方国家先后开始公用事业民营化改革，不少发展中国家也纷纷效仿。例如，80年代末期，拉丁美洲的墨西哥、巴西、智利和阿根廷，所有当选的总统都采取了强有力的民营化政策。自此，公用事业民营化开始成为全世界范围内理论界和实务界共同关注的主题。
三、2002—2015年间西方公用事业民营化主要研究路径回顾
国内外学者对西方国家公用事业民营化的研究主要始于上世纪90年代，基于目前已有的文献研究成果，本文将从公用事业民营化研究视角、研究内容和研究方法等方面进行逻辑梳理和系统总结。
(一)研究视角
1.经济学研究视角
从经济学视角出发研究公用事业民营化问题的国外学者主要有Woo和Martin等人，这些学者使用经济学中的一些经典理论或模型来对民营化前后状态进行对比研究。Martin以纳什均衡为理论基础对该国机场国有化与民营化情况下的利润进行了对比，以判断公用事业民营化的稳定性和进行民营化的弊端。[12]Bárcena-Ruiz通过对不同市场和厂商民营化的“交易成本”的分析，发现当垄断方的生产成本可被表示为二次方程式时，公用事业在产品市场竞争度就会很高。Galasso运用福利经济学中效率与公平理论对美国公共卫生行业民营化对政府的效率和公民的公平进行了分析研究。[13]
2.管理学研究视角
从管理学的视角研究民营化问题的学者主要有Gillen等人，这些学者多从管理学的基本原理以及行政管理学和公共管理学中的相关层面对民营化进行深入探究。Gillen探索了民营化与公共治理之间的结合，分析了机场内部事务由公共部门管理转化为现代经营模式的过程，检验了现代经营模式才是机场内部管理的新型治理模式。[14]Brudney通过对民营化理论与行政管理学和公共管理学谱系层面的梳理，把民营化理论归属于工具理性流派，在核心价值方面，民营化也倡导绩效，这与传统公共行政学理论近似，同时他认为民营化理论是新公共管理理论的先声。[15]
除经济学和管理学两种主要视角外，关于西方公用事业民营化的研究呈现出多样化研究视角的特点，如Yanardag从社会学的视角对土耳其私有和公有两种不同体制下的养老金体系进行了结构层面的对比分析。[16]此外，还有学者从法学、政治学视角对民营化进行研究。总体看来，西方学者公用事业民营化的研究视角以经济学和管理学为主，同时呈现出了多样的特点，这些研究成果从理论层面上推动了西方国家公用事业民营化的发展进程。
(二) 研究主题与内容分布
2002年以来，有关于西方公用事业民营化的研究主题主要聚焦在民营化的动因、模式以及效果等方面。
1.公用事业民营化的动因
民营化的动因即民营化产生的动机、原因或推动力。国外学者主要从政府主体的视角出发探讨公用事业民营化改革的动机和原因。Gonzaález-Goómez和Picazo-Tadeo应用离散模型对西班牙南部741个自治区1985年-2006年可能引起私有化的影响因素进行系统分析。研究结果表明，公用事业民营化受到自治区大小、地区财政负担和周边地区三个因素的影响。[17]
Auriol和Picard研究了发展中国家公共财政目标对基础设施和公用事业民营化决策的影响，认为政府做出私有化决策的关键取决于公共资金的机会成本以及企业在细分市场的盈利能力。[18]综合以上学者的研究成果，我们认为西方国家公用事业民营化的基本动因可归纳为四个主要方面：(1)政府动因，包括节省政府开支、提高公共产品供给效率、提高公共服务质量等;(2)企业动因，包括考虑企业的行业归属、企业效率、公共资金的机会成本等;(3)市场动因，包括周边地区影响、市场环境因素、以及产品市场状况等;(4)政治动因，包括政治领导人对待民营化改革的态度、政策调控因素、相关的政策及法律法规等。
2.民营化的主要方式
萨瓦斯将民营化的方式归为三类：第一，委托授权。政府把公用事业的生产经营活动暂时性的委托给私人部门，但要承担全部责任。第二，政府撤资。政府放弃某一资产、企业或职能，这需要政府采取明确的和直接的行动。在这种方式下,企业可以作为经营实体被出售，也可以采取清算的方式，被关闭并被出售剩余资产。第三，政府淡出。与要求政府积极行动的前两种方式不同，政府淡出是一个消极和间接的过程，即政府逐渐被民营部门取代。政府淡出可以通过民间补缺、政府撤退和放松管制等形式来实现。[19]而上述每一大类中又包括了多种具体的形式，民营化成为一个由一系列具体机制和方式构成的系统。
民营化发展至今，在传统方式的基础上又出现了许多不同的民营化方式。有学者将目前所有可见方式归纳如下：资产出售、对外承包、公司化改组、特许经营、内部市场化、联合管理、管理外包、由私人开发和运营基础设施、公私伙伴关系、凭单制。[20]除了上述10种形式，还有学者将政府委托社区组织、邻里组织或非营利组织进行的自我服务和由志愿者提供公共服务的形式也纳入到民营化的方式中。[21]
在众多民营化方式中，PPP方式在各国各个领域得到了广泛应用。PPP项目中的公私伙伴关系(Public-Private Partnership)，主要是指为了共同完成某些基础设施项目的投资、建设及运营任务，政府部门与民营机构签署合同，明确双方的权利和义务所达成的合作关系。PPP的概念范畴有广义和狭义之分，广义的PPP是指公共机构与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，狭义的PPP则是指各类项目融资、运营模式的总称，涵盖BOT、TOT、BTO等多种模式。[22]本文研究的是广义上的PPP方式，它的几种常见模式的基本运行机制及相关文献举证详见表1。
除了上述几种常见民营化方式之外，公用事业民营化的一些创新实践形式同样值得关注。Ouda分析了沙特供水服务的民营化，认为沙特使用的上中下模型和行业惯例模式具有独特的结构和性能，只有具有相
似社会经济结构的国家才可以采用这类模式。[26]Hussaini和Molz基于规制理论的视角，从规制机构建立的时间、决策周期、稳压器的经验和规制策略四个方面提出了一个平衡社会和财政产出的民营化监管模型。[27]上述国家在公用事业民营化过程中实施的投标、排位赛拍卖、外包等创新模式，无疑为其他国家实施公用事业民营化改革提供了有益借鉴。
资料来源：作者自制。
3.公用事业民营化改革的实施效果及影响
公用事业民营化改革的效果在一定程度上是衡量民营化改革成功与否的重要标志，也是各国政府和社会关注的焦点。从对不同主体的影响着手，公用事业民营化改革实施的效果表现在以下三个方面：
(1)对各国政府的改革产生了显著影响
关于公用事业民营化对政府产生的影响，国外学者认为公用事业民营化改革的意图是打破传统政府垄断，引入外部力量，强化市场竞争，从而提升公用事业的供给效率和质量，同时促进政府责任性、透明性和回应性的提升。Bel和Warner通过对比发现，在民营化过程中，欧洲国家更加重视成本的节约，而美国重视系统内部的协调性。[28] Pérez-López和Prior通过选取西班牙3045个地方政中1058个市的1000~5000名市民进行调查研究，发现民营化能提高地方政府效率，但效率的高低取决于当地的经济条件。[29]但也有学者发现，民营化改革在某些方面并未实现预期效果，甚至还与政府机构及其官员腐败之间存在某种相关性。Martimort和Straub指出民营化在促进基础设施投资效率提高的同时，也带来了更多的腐败问题。[30]国外学者关于民营化改革与腐败之间关系问题的研究，对于转轨国家的启示是如何设计好公用事业民营化改革的总体战略框架和实施的体制机制，确保公用事业能够以“高效、低成本、公平”的方式加以提供，减少而非增加政府部门工作人员腐败寻租的机会。
(2)对部分实行民营化的公共企业带来的影响较为复杂
公用事业民营化改革能否为企业带来积极影响关乎其可持续发展，对此方面进行系统研究的学者有Delfgaauw和Dury等人。Delfgaauw和Dury认为处于竞争性市场的企业比垄断的公共企业实现了更高的生产力和更低的雇佣率，从而提高了资源配置效率，但企业间竞争的加剧导致工资成本上升从而产品价格上升。[31]Farinós和García研究了西班牙从1990到2001年间通过公开发行股票进行民营化的国有企业运营绩效和股票市场绩效，发现西班牙国有企业的绩效在公开上市后得到了显著的改善，在收入效率、实际销售和就业上都实现了显著增加。[32]
Choi和Lee利用1981-2003年间42个国家的241个民营化后首次公开募股的企业的样本数据，对民营化之后的企业长期股票收益进行了调查和研究。研究发现，从长远看，实行民营化的企业股票绩效远远胜于国内股市指数，并通过数据分析证实长期股票绩效的结果极易受到基准、非常规收益的计算方法以及加权方法的影响。[33]Krtel和Villadsen借鉴丹麦劳动力市场的数据库，分析了2005~2009年113个公共部门员工的在职情况，研究表明，高度社会化的公共组织在进行高度私有化的过程中更容易造成员工的流动。[34]
对上述文献的梳理可见，公用事业民营化对企业本身所产生的影响还存在较大争议。世界银行认为“公用事业是具有天然垄断性的，因此，除非它们受到调控和管理，否则，公用事业经营者就会像垄断者一样，会给整个经济的效率和收入分配带来恶果”。[35]所有制影响经营者控制企业行为的能力，由此就出现了私有制追求利润最大化而公有制追求社会福利最大化的分化。所有制的不同导致所有者追求的目标出现差异，但不能据此认为公用事业的私有制比公有制更有效率，因而对实施民营化改革的公用企业而言，影响程度也就更为复杂。
(3)民营化改革对社会和公众产生的影响程度各异
近年来，公用事业民营化改革对社会和公众影响的研究文献日益增多，尤以案例研究多见。Reynaers和Grimmelikhuijsen从体制、认知和战略三个角度分析了荷兰在民营化过程中的信息透明程度，研究发现，民营化过程中，信息输入透明程度较高，很大程度上符合公众利益，但信息处理和输出阶段，透明程度较低，委托人和代理人的利益是否一致，公众很难知道。[36]Ripley通过对尼加拉瓜能源部门民营化是否会对社会真正产生益处进行了研究，发现如果没有充足的条件，例如恰当的体制框架、透明度以及用来弥补市场失灵的强制性法律和政策，民营化不仅不会对社会带来好处，还可能导致民众的不满。[37]
(三) 研究方法与相关文献举证
1.大量运用实证分析法对民营化改革成效进行研究
侧重于使用实证研究方法来探讨公用事业民营化的国外学者主要有Nabeshima和Perkins等人。魏伯乐和奥兰·扬借助于世界各个国家和地区的民营化二手数据分析，围绕着民营化的局限，全面地探讨了公共资源各个领域的民营化的实践，集中关注了民营化的范围与界限、可能带来的负面影响、民营化的管制以及私营部门和公共部门之间分配社会任务时怎样才能求得最佳的平衡点等问题。[38]
González-Gómez和Picazo-Tadeo通过对西班牙南部741个自治区1985年至2006年的数据的分析，实证分析了自来水工业领域私有与公有企业的效率并试图发现自来水企业私有化的原因。[39]Tella和Galiani研究了阿根廷近年来出现的逆民营化潮流。通过对20世纪90年代将大多数公用事业私有化和2006年又将主要自来水公司重新国有化的对比分析。研究发现，阿根廷公民对于公共事业民营化的态度受两个因素影响：一是现实的影响，在自来水公司进行了重新回购之后，之前对民营化抱有积极态度的人们逐渐对国有化有了新的认识;另一个是宣传的影响，国家在宣传方面所采取的行动在一定程度上可以改变公民对“民营化是万能的”的看法。[40]
2.运用规范分析法进行民营化改革基础理论问题研究
倾向于运用规范研究方法探讨民营化问题的学者主要有Molz等人。Molz和Hussaini运用后凯恩斯主义理论对民营化监管模型进行了研究。[41]Sterlacchini发现过去二十年能源企业在研发方面投入大幅减少，认为自由化浪潮中能源企业破解研发投入难题关键在于民营化。[42]此外，Battaglio和Legge对民营化支持度进行了跨国研究。[43]
通过对已有文献的梳理，发现在西方公用事业民营化改革研究成果中，多是以某个国家或地区的特定行业、部门或公司(如电力、石油、银行等)民营化的实证分析和案例研究为主，以现实情境中的特定研究对象为切入点调查和搜集数据信息，以此对民营化改革的基本理论问题做出回应。
四、西方公用事业民营化改革研究趋势及对我国的启示
(一) 研究评价及未来研究的发展趋势
图1 西方公用事业民营化文献梳理脉络图
资料来源：作者自制
本文基本逻辑如图1所示，由对西方国家公用事业民营化改革的理论梳理和我国公用事业民营化改革的实践借鉴两方面构成。理论梳理从研究视角、研究内容和研究方法三个层面进行，实践借鉴则着眼于政府和市场两个主体及其关系的制度规范。
通过对已有文献的回顾，西方公用事业民营化改革的主要特征表现为：(1)研究内容层面，公用事业民营化改革研究具有一定的深度和广度，在民营化的背景、动因、过程及模式的选择以及效果等各方面均有大量的研究成果，形成了比较成熟的理论体系和知识结构;(2)研究方法层面，多以实证和案例研究为主，使得公用事业民营化的理论成果与实践层面形成良好的衔接，为未来公共事业民营化的发展提供了借鉴。
当然，西方国家在公用事业民营化研究中也存在不足与问题，综合起来有以下三点：(1)对于公用事业民营化相关问题的研究结论存在明显分歧。如对于公共物品或准公共物品的生产民营化能否节约成本、能否促进效益(效率、绩效)的提高等问题的研究尚未形成较为一致的结论;(2)大部分研究通过案例分析和经验研究的途径探讨各种具体公用事业民营化的特点与利弊，其适用范围和推广价值较为局限;(3)西方的民营化案例研究多采用纵向比较方法，鲜有横向维度的比较与深入分析。
未来公用事业民营化改革方面的研究将会立足于现有研究基础，对相关主题的研究会更加聚焦和深化。一方面，针对各国的特定案例进行更为深入和细化的分析;另一方面，从民营化的各种改革模式比较中发现一般性规律，为今后各国的民营化改革提供理论支持和实践指导。
(二)西方实践对我国公用事业民营化改革的启示
我国公用事业的民营化改革正处在探索的关键时期，国外民营化改革中出现的腐败、国有资产流失等问题，也都一定程度上存在于当前我国公用事业改革进程中。为此，必须要在借鉴国外公用事业民营化改革经验教训的基础上，结合中国公用事业发展与演变的现实情境，不断完善民营化改革的法律与制度体系，厘清民营化改革的正确方向和路径。因此，需要在以下几个方面予以重点关注：
1.改革重点：公用事业民营化基础法律制度体系的设计与完善
西方发达国家推进公用事业民营化改革时总是立法先行。例如，日本专门制定了《民营化法》以规范民营化改革过程。从1979年撒切尔政府年初大选开始到1980年代中期，英国也颁布实施了一系列公用事业民营化的政府政策。[44]美国从1993年起实施《政府绩效和结果法》以及《联邦采购精简法》等多部法律，各州也根据自身的情况不断出台相关的民营化立法。与西方国家相比，我国还没有一部完整的公用事业民营化改革方面的法律，现有的民营化改革操作规范主要是国家相关部门制定的各种政策性文件和指导意见(参见表2)。为此，我国需要从顶层设计的高度出发，对我国公用事业民营化改革问题进行系统分析，提出改革的总体思路和基本框架，为指导下一步深化公用事业民营化改革提供有力的制度保障。
资料来源：作者自制
2.改革目标：打破垄断，引入竞争，建立合理良性的竞争机制
评价公用事业民营化改革成效的一个重要标准就是在提供公共产品和公共服务过程中能否引入有效竞争，破除原有的垄断格局，降低成本和提升供给效率。基于此，我国要明确公用事业民营化改革的基本目标，逐步将公用事业领域向社会资本和私人企业开放，充分发挥市场机制在公用事业产品生产与供给中的作用。在引入市场竞争机制的同时，特别要通过政府有效的制度安排，创新公众参与渠道、完善公众参与机制，从而构筑一个生产者、经营者、监管者和消费者各方之间有序的良好互动的有机系统。
3.实现路径：加快转变政府职能，建立强有力的监管机构
民营化是一项以市场为导向的改革，同时也是一种在政府引导和支持下，有效利用市场竞争机制提供公共物品，为公众服务的创新治理方式。我国公用事业的民营化改革进程，不但需要市场中企业的积极参与配合，更加需要政府通过加快职能转变，减少对经济运行和市场发展的种种限制，为社会资本和私人企业进入公用事业领域提供制度保障和便利条件。鉴于此，首先应该针对当前我国民营化过程中出现的突出问题，进行系统性的改革设计，建立严格的政府监管体系，明确监管的权利和责任;其次，运用有效的监管手段，创新监管模式。如在公用事业民营化改革进程中，引入政府绩效管理和评价的工具方法，加强对公用事业民营化改革事中的过程评价和事后的成效评价;最后，充分发挥社会组织和市场的能力，加强社会监督的力量，形成一个相互作用的良性循环监管网络，以强化外部监督的效果。
五、结语
党的十八大确立了加快推进政府职能转变，建设服务型政府的目标，通过对政府与市场关系的界定为我国公用事业民营化改革指明了方向。但是，在公用事业民营化改革领域中，我国尚未建立一套有效的制度安排，相应的政府职能尚未形成，相较其他领域的改革，我国公用事业民营化改革的步伐相对滞后。为此，我国应该在借鉴西方公用事业民营化改革成功模式与经验教训的基础上，立足当前全面深化改革的战略需求，以政府职能转变为契机，切实把市场竞争机制引入到公用事业领域中，实现公用事业服务社会公众的基本功能，以充分体现政府在社会治理中的公共价值。
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A Review on Privatization Reform of Public Utilityand Its Enlightenment for the Practice in China
He Wensheng YangYaqiong Wang Yan
[Abstract]Since the 1980s, under the influence of western new public management movement, many countries conducted privatization reform on its main utility sectors, and had achieved impressive results of eliminating utilities heritage drawback. Both domestic and oversea researchers had carried on systematic research from multiple perspectives on public utility privatization reform. They have formed a fairly completed and abundant theoretical achievements. This article focused on theoretical review of selected western researches in regards to utilities privatization reform from 2002 to 2015. It combed the related different levels of western countries public utilities privatization literature respectively from the research perspective, research subject, the content and research methods, on the basis of theoretical research and practical experience for western countries public utilities privatization reform, and proposed reference and enlightenment of Western countries to our country reform of public utilities.
[Keywords]public utilities，privatization，research overview，reform strategy
[Authors]He Wensheng is Professor from Strategy and Performance Management Research Institute at School of Management，Lanzhou University;Yang Yaqiong is Master Degree Student at School of Management，Lanzhou University;Wang Yan is Master Student at School of Management，Lanzhou University, Lanzhou 730000
