基金项目：南京审计大学政府审计研究基金资助项目“政府审计与宏观经济政策实施效果研究”(编号：GAS161030);江苏高校哲学社会科学研究重点项目“劳动力流动与江苏新型城镇化协同机制研究”(编号：2014ZDIXM016);江苏高校哲学社会科学研究基金项目“江苏发展战略性新兴产业的就业效应研究”(编号：2014SJD149)

作者：樊士德，南京审计大学科研部副部长、副教授、校重点学科带头人，南京 211815

doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.12.15


　　一、问题提出

政策审计作为国家审计的重要方面，对于确保宏观政策在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等六大治国方针统筹推进和落实中的有效调节必不可少，构成了国家治理的重中之重。国家治理体系和治理能力现代化进程的推进、宏观经济的正常运行以及社会矛盾风险的消除和化解离不开宏观政策的调节，而政策的科学化、合理化和效果如何离不开政策审计。

近年来，为了推进国家的有序治理，需要新的战略和新的政策，这在一定程度上也催生了政策审计这一新的审计领域和内容。在稳增长、精准扶贫、供给侧结构性改革等政策制定和实施过程中，政策审计逐步成为了与传统资金审计、项目审计相并存的重要内容，如2014年国务院《关于加强审计工作的意见》指出“发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用”;2015年审计署《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》将“促进重大政策有效落实”作为首要任务;2016年《“十三五”国家审计工作发展规划》再一次将“着力推动政策落实”作为主要任务。

由此看来，为满足国家治理的需要，审计实务无论在对象、内容，还是方法和工具等均发生了重大变革，政策审计的提出和不断开展便是直接体现。然而，截止目前有关政策审计的理论研究相对不足，尤其是基于国家治理现代化视角下的政策审计更为鲜见。最为直接的代表性研究指出，政策审计构成了国家治理的新模式。[1]在其他间接研究中，有的研究聚焦国外政策审计的经验介绍、[2]某一方面具体政策的发展脉络和范式梳理;[3]有的研究则关注公共政策审计的内涵与思考、[4]作用路径与逻辑框架、[5]优势与劣势;[6]还有的研究侧重政策执行效果审计。[7]尽管上述已有研究涉及了政策审计，但是很少将其纳入国家治理的宏观框架内进行研究，甚至有研究将政策审计混同于公共政策审计，而且对政策审计在国家治理中的内在功能与存在的问题和不足，以及“审什么”、“如何审”等具体的核心问题与路径选择等缺乏系统而又深入的探讨。这一系列问题构成了本文的逻辑出发点，本文也正是遵循这一研究框架进行展开。

　　二、政策审计在国家治理中的功能

(一)完善和服务国家治理重大决策的监督功能

根据系统论的观点，国家治理是一个庞大而又复杂的系统，其核心在于如何有效配置和运用公共权力，并协调各个不同部门和机构，分别承担其在公共物品供给、公共资源的配置和公共事务的管理等过程中的相应职责，具体包括决策系统、执行系统和监督控制系统三个相辅相成的子系统。[8]国家或政府在运用公共权力进行配置公共资源，往往依赖具体政策措施的制定和出台，而如何让其公共权力得到制约，离不开政策审计。政策审计是对公共权力运用之初即政策制定是否科学合理进行监督和制约的制度安排，进而能够避免公共权力运用和政策制定过程中的方向性错误。从时间性来看，与政策执行效果审计相对应，对于公共权力运用和政策制定的监督在一定意义上属于事前审计的范畴。此外，通过政策审计监督，可以对本身属于国家治理范畴的政府宏观调控行为进行调节和规制，降低政府失灵发生的概率。

(二)完善和服务国家治理重大决策的信息反馈功能

决策系统构成国家治理本身这一有机系统的重要内容之一，尽管政策审计并不具有替代国家治理进行决策的功能，但是国家审计机关和地方审计机关在对数以万计的微观单位进行事前、事中和事后审计的过程中，积累了庞大的客观、真实、和有效的审计情报、信息和资料，不仅为被审计单位掌握自身的客观情况，进而服务微观主体运行，更为宏观政策制定机构提供决策依据，进而防范经济社会的系统性风险，确保政策制定和国家治理具体举措的针对性、科学性、合理性和有效性。如若能够在庞大而又繁杂的审计信息、资料和数据进行深层次数据挖掘、包括不同政策带来的效果模拟、现实比照、评价和预测等在内的信息资料的有机处理，则能够为宏观政策制定者提供更切实有效的决策基础。在大数据和云计算背景下，政策审计的这一信息反馈功能越来越强大。在一定意义上，政策审计的信息反馈功能也具有对未来政策效果的预测功能和减少甚至避免出现明显政策偏差的预防功能。

(三)推进政策落实执行和国家治理的保障功能

美国行政管理学家G. Allison指出政策目标的实现90%归结于政策是否被有效执行，而政策制定只占10%。具体而言，政策不能得到有效执行的重要诱因在于不少地方政府和机构以及相关领导和负责人出于信息不对称和部门与自身利益的最大化等目的，对宏观政策的主观抵触和行动上的不落实。由此，如何使得政策被切实有效的落实和执行构成了国家治理的重中之重，而政策审计则构成了确保政策落实和执行的重要保障。无论《中华人民共和国审计法》还是《审计机关专项审计调查准则》，均直接指出或间接隐含着政策审计构成了国家审计的重要内容，政策落实和执行情况乃至国家的财经法规被执行情况的审计构成了审计机关的重要审计内容。这也为审计机关政策审计的开展提供了法律依据，具有一定的权威性和强制性。这种权威性和强制性不仅针对包括国务院相关部门、地方政府与相关部门以及与落实和执行政策的企事业单位等在内的被审计单位，还包括与政策执行和落实的各层级的部门、单位和项目的责任人。对各层级部门负责人所开展的经济责任审计的重要内容之一便是考察其贯彻落实国家重大决策和具体政策的情况。这一保障功能具体可以通过审计重大政策是否被落地，项目是否按政策目标和计划开展，资金是否被合理筹措、分配和使用，政策制度是否完善等方面得以实现。具体的政策执行情况审计对象包括财税政策、投融资政策、信贷政策、产业政策、土地规划等。就目前政策审计的工作来看，无论是国家审计署还是地方审计机关均更偏向政策执行审计。例如，2016年的《“十三五”国家审计工作发展规划》就突出强调政策落实跟踪审计。

　　三、国家治理视角下政策审计需要澄清的几点认识

(一)避免重政策落实审计轻其他环节审计

从审计实施时间的具体时间点来看，主要存在事前审计、事中审计、事后审计三种类型，也就是既有对宏观政策的制定、方案的选择等方面提出建议或进行审计监督，进而减少政策制定和出台过程中的失误甚至是方向性错误，实现政策制定的科学性和合理性;也有政策贯彻实施过程中的监督和检查，发现政策偏误，及时纠正和调整，进而确保政策的落实和实施;还有全面的政策目标实现和效益情况的评价等，包括评价政策制定的科学性、政策执行环节中的具体情况尤其是在什么环节出了问题以及相关责任人等等。然而，从审计的具体实务来看，目前的政策审计主要集中在国家重大政策落实的审计，而并非真正意义上的政策审计。

无论是理论还是实践在一定意义上均将政策审计归属于绩效审计的范畴，而忽视政策审计本身的特殊性，如宏观政策本身所具有的认识时滞、决策时滞和效果时滞等方面让政策审计变得更为错综复杂，而无论在政策审计的理论研究上，还是政策审计的实务探索上均缺乏系统的考量和探索。对此，有学者认为我国政策审计仍停留在萌芽期，名副其实的政策审计实践更为鲜见。[9]在审计实践中，设置的相关政策审计机构或组织的名称往往为“政策落实跟踪审计组”，足见其对政策贯彻和执行的偏重。这一点还可以在国家审计的重要文件中得到例证。例如，在国务院2014年《关于加强审计工作的意见》中，无论是总体要求还是基本内容中均提及要在政策措施落实情况中，“依法履行审计职责，加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率”，通过审计“推动政策措施贯彻落实，促进公共资金安全高效实用，维护国家经济安全，促进改善民生和生态文明建设，推动深化改革”。审计署2015年印发的《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》直接将“促进重大政策有效落实”作为审计工作的重点任务。

(二)避免重微观审计轻宏观把控

无论从政策审计本身的字面含义，还是从其本质和内涵来看，本应侧重宏观层面的政策调控视角，然而自政策审计被提出以来，更多的是偏向微观行为的审计。尽管近年来伴随审计尤其是国家审计本质和内涵的不断演进，理论界认为经济监督和控制、公共权力的监督和制约以及民主与法治等方面的需要催生了国家审计，在这一认识过程中，虽然从审计的内在功能和最终作用上存在“宏观上的监督、调控或控制”等，但是具体审计对象、内容和过程仍局限在微观层面，仍主要强调审查微观经济活动的收支情况及其相应的真实性和合法性等，很少涉及真正宏观意义上的政策审计本身。在具体审计的实务上也不例外。例如2014年国务院出台的《关于加强审计工作的意见》中尽管重点强调加强稳增长等政策审计，要求“凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要依法接受审计监督”，但从审计对象来看，主要集中在“部门、单位和个人”层面，而非真正宏观意义上的政策制定、实施、效果等全过程的科学性和合理性方面。从审计客体来看，尽管聚焦了“管理、分配和使用公共资金、国有资产和国有资源”，但是仍属于对微观单位的资金和资源配置过程以及操作性办法是否合理进行监督和控制。从审计和国家治理要素的视角来看，在这一过程中主要注重审计具体业务、人员、资金收支的过程等，而缺乏从宏观全局、前瞻视角来从事政策审计，即缺乏对人、财、物等要素综合运用、管理和监督的整体性和全局性审计，进而导致政策审计在国家治理过程中尤其是在宏观政策制定和运行把控、突出矛盾和风险监督以及体制机制性障碍和制度性缺陷的深挖等方面潜在效应和功能的缺失。

此外，梳理自2015年6月以来国家审计署发布的11份有关国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果的公告发现，政策审计主要侧重有关部门和地方乃至微观单位和具体项目的审计。据估算，审计机关每年审计的单位达到10万以上，若包括延伸审计的单位在内规模更为庞大。但对财政政策、货币政策、产业政策等较为系统和深入的审计涉足较少。

(三)避免重“点上”的审计轻“面上”的审计

尽管我国当下审计实践的发展趋向为实现真正意义上的审计全覆盖，但政策审计仍然侧重“突出点”上的审计，而并未实现整体“面上”的审计，主要体现在：一是主要侧重政策落实和执行情况的审计，而非政策全过程的审计，本身也是重“点”轻“面”的典型表现;二是即使在政策落实执行情况审计过程中，也是主要侧重国家重大政策措施的审计，而并非涉足政策审计的方方面面;三是在对政策实施过程中所附载的具体项目的审计上，也主要是聚焦重大项目和重点资金的落实和落地情况，而并未覆盖每一个项目和所有资金的使用上。例如，在重大项目上，重点关注高速公路、轨道交通等重大基础设施建设项目、棚户区改造项目等;在重点资金上，集中审计大额财政资金尤其是关系国计民生的资金，如“三农”、教育、医疗卫生、扶贫、救灾和保障性安居工程等。四是在具体的政策落实情况审计中，抓存在的主要问题和重大违法违纪案件以及宏观经济运行中的突出矛盾和风险，但距离真正意义上的点面结合的审计乃至全覆盖审计还有很长一段路要走。

(四)避免重具体业务审计轻系统集成审计

从2016年6月以来审计署发布的有关政策审计公告中可以看出，我国政策审计在一定程度上相当于政策措施贯彻落实情况审计，即使是政策执行审计，也主要集中在对诸如项目进展情况、项目配套资金到位与统筹使用情况、行政审批合规情况、民生保障落实情况等具体业务的审计，而由于政策的综合性强、覆盖性广，进而决定政策审计的内涵和边界相对丰富，其系统性不仅强，而且审计内容和程序十分繁杂，这也就决定了政策审计与传统的财务审计具有显著差异，是一项复杂而有机的系统工程。其系统性和集成性特点体现在：首先，无论是财政政策、货币金融政策审计，还是产业政策或民生政策审计，都需要基于各领域的信息和数据，全面和综合性地开展，而目前的政策审计显然缺乏系统集成审计;其次，政策审计本身属于宏观范畴，而且也是着眼于全国范围，因此，在审计过程中，同样离不开对各地区、各部门和各行业的有机递归与系统集成，而目前政策实践中缺乏对不同地区、不同部门和不同行业的系统耦合;再次，无论是政策制定，还是实施和效果的显现，均需要有一个中间过程，即呈现阶段性特征，而政策审计需要对每一个阶段性的数据、信息和指标等进行处理和加工，进而实现对整个考察期的有效监督和控制，然而目前的政策审计缺乏对每一个政策的阶段性情况进行有机叠加、整合和集成。

　　四、主要结论和政策建议

为了进一步完善政策审计，提高国家治理能力，可以着重尝试如下路径：

(一)全面建构政策审计体系，实现真正意义上的审计全覆盖

习近平总书记2014年指出“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。[10]其中的“渐进改进”必然离不开各宏观政策的有效调节，而政策效应的充分发挥与否离不开政策审计的全程监督与反馈。因此，政策审计体系的完善与否直接关系到国家治理体系的健全与否。建构真正意义上的政策审计体系，进而实现真正意义上的政策审计全覆盖目标，主要着力点在于：

首先，从审计内容来看，无论是理论还是实践均应跳出“政策审计等同于财政审计、金融审计等”的传统误区，财政审计、金融审计等主要侧重的是对财政收支或金融具体业务的审计，而政策审计落脚点则在于“政策”本身的审计，其主要内容应包括财政税收政策审计、货币金融政策审计、产业政策审计、民生政策审计以及其他宏观政策审计等。近年来，随着国家治理日趋现代化的需要和要求，政策审计的内涵和外延也在不断丰富和拓展。

其次，从实践环节来看，政策审计不能简单等同于“政策贯彻落实或执行审计”，理应由政策贯彻落实审计向前后两端延伸，分别纳入审计在政策制定与决策环节中应有的信息反馈与建议功能以及政策执行后的系统评价与评估功能，建构成体系式的政策审计流程。一方面，就前向延伸而言，尽管审计机关并不能充当政策的制定者，然而基于以往错综复杂的微观审计，对政策制定本身的科学性、可执行性、合理性具有反馈与建议功能。另一方面，就后向延伸来看，政策效果评估同样重要，政策执行与否固然重要，但是政策执行后的效果和效应如何同样值得系统评估。

再次，从系统论来看，政策审计不仅着眼于微观落实，更应指向宏观把控，进而实现微观与宏观二者间的有机协同。从这一视角来看，政策审计实际上更加侧重宏观政策的审计，而非微观业务审计，然而在审计实践中往往不仅被误解为政策贯彻落实审计，而且被异化为微观具体业务的审计。宏观政策执行是否到位的微观表现固然重要，但是政策作用于具体微观单位、微观活动和微观业务所产生的宏观效果或效应更应构成政策审计的重中之重。因此，在审计实践中，从微观切入，通过政策审计掌握大量经济运行信息和状况，进而把控经济动态发展和改革中所呈现的新情况、新变化和新矛盾，重点聚焦财政政策、货币金融安全等宏观政策每一环节和步骤的全过程审计，最终从宏观视角以既定的政策审计标准提出客观的审计报告和建议，落脚宏观调控的精准化，发挥其在国民经济正常运行和国家治理中应有的功能。

最后，重“点”轻“面”的政策审计现状应逐步向“由点及面”、“点面结合”进行过度和转变，实现真正意义上的审计全覆盖。在政策审计实践中，注重各区域、各部门和各行业的政策贯彻落实情况审计，也是重“点”上审计而轻宏观“面”上审计的直接表现，由此，需要实现由现有的不同区域、部门和产业的“点”的审计向有机的和系统的“面”的审计的转向，进而确保宏观政策的执行并提高政策的经济性、效率性和效果性，最终助推完善的国家治理体系的建构和国家治理能力的提升。

(二)利用大数据和现代科学方法推动政策审计系统集成

全球化进程不断推进的当下经济是一个错综复杂的生态系统，这也就决定了对这一复杂系统进行的政策调控以及所开展的政策审计同样纷繁复杂。换言之，单纯的传统数据和资料对于决策而言不再充分，基于此所进行的简单方法也不再适用，因而在互联网+的大背景下，为了推进政策审计系统集成目标的实现乃至国家治理体系的现代化、科学化和高级化，离不开便于系统决策、内在机理深挖和洞察以及政策反馈和优化的海量、多元化的数据信息以及更为先进的现代审计方法与工具。然而无论是对于大数据，还是现代科学的审计方法，关键在于有无专业的、高素养的、高水平的政策审计机构、政策审计团队和政策审计人才，简而言之，政策审计的系统化和集成化关键在于专业的政策审计“人”。我国目前的政策审计还处于起步阶段或者说并无真正意义上的政策审计，关键在于还缺乏真正懂政策审计内涵、目标、业务流程、方法等方面的人才。政策审计机构如果保留从事传统具体审计业务的团队和人员，很难建构真正意义上的政策审计，更谈不上将政策审计推向系统化和集成化。一个只懂传统审计业务的机构或人员，如若不能把握国家政策意图，传统的微观审计业务开展得再精，只会南辕北辙。如当前政策审计的重点指向了哪些国家重大政策措施和宏观调控部署的落实?何谓供给侧?何谓需求侧?究竟什么是供给侧结构性改革?在推进“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”过程中，又该去什么样的产能，去哪些库存，去何种杠杆，重点或优先补哪一块短板?从学界而言，尽管近年来成立了一些包括大数据审计在内的研究中心或部门，然而并未从表面意义上的“数据中心” “工具中心”或“工程中心”演变为真正的政策审计“系统集成中心”。

因此，为推进政策审计的系统化和集成化，需要成立专门的政策审计部门，组建专业化的政策审计团队，吸收复合型的政策审计人才，不仅需要既熟悉审计和会计业务，而且需涉足经济学、社会学、数学、统计学、运筹学、管理学、空间地理学等相关领域的内容，与此同时，还要掌握前沿性的现代审计科学方法以及与政策审计相匹配的复杂政策模型建构、政策模拟、实证研究、效果评价和未来预测等方法。在具体政策审计实践中，需要实现不同专业领域人才的有机嫁接，发挥相互间的叠加和协同效应。特别要强调的是，不仅要实现不同部门、团队和人才间的协同，还要实现人财物的最优配置和系统集成，进而将基于全国各审计机关开展具体审计业务过程中所形成的大数据以及现代科学的审计方法融于一体，助推精准政策审计的落实、落地、落细和落小，进而实现政策审计真正意义上的系统集成。

(三)政策审计应实现阶段性的过程审计与长效机制的建构并重

就政策的时限而言，宏观政策往往具有连续性、阶段性和长期性等特征。因此，传统的项目审计、绩效审计等往往基于具体业务和项目开展和完成后进行合规性和效果性审计的模式显然已不适用，政策审计应区别于这种传统的审计方式和手段，建立新的审计思路和方法。就思路转变而言，具体包括：一是注重政策审计的连续性。在国家治理过程中，政策审计不仅应注重政策的论证和制定、政策实施方案与细则的拟定、政策贯彻落实、政策效果评价和优化等每一个阶段和环节的过程审计，尤其是对于长期政策更是如此。二是注重政策审计的时效性。需要强调的是，除注重政策审计的这种阶段性和过程性之外，还需突出政策审计对不同地区和省市、不同部门、不同行业和不同产业开展审计过程中由局部向整体、由微观向宏观递归和整合的技术处理，并尤其关注政策在不同时间、不同空间、不同领域所存在的时滞性以及差异化表现，即政策审计应注重政策本身的滞后性以及需要基于宏观视角进行有机集成的特征，考虑政策审计在时效性的递延和技术、方法上的创新。三是需要着眼长期和全局建构政策审计的长效机制。在审计过程中，无论是中央还是地方审计机关，需要充分认识到政策审计在国家治理能力提升和国家治理现代化过程中的重要作用，从认识和制度上建立政策审计对服务国家治理的长效机制，不仅实现政策审计监管、信息反馈和预警功能的“常态化”，而且通过这一长效机制的建构，确保宏观政策对社会经济运行精准调控的“常态化”。

需要强调的是，宏观政策、政策审计和国家治理现代化相辅相成，国家治理体系和能力现代化离不开宏观政策的有效调节，而政策调控的效果又与政策审计的监督和保障密不可分，反过来，国家治理能力和水平的提升也会促进政策审计的逐步完善与宏观政策调控的精准化与科学化。然而，政策审计标准和统一框架的缺失以及政策审计公告和结果本身的反馈与纠偏功能如何彰显了当下乃至很长一段时期内政策审计的突出难点。因此，中国政策审计任重道远。

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[10]习近平.谈治国理政[M].北京:外文出版社, 2014.

The Functional Position and Routing Selection of Policy Auditing based on National Governance Modernization

Fan Shide

　　[Abstract] Policy audit need avoid attaching importance to the policy implementation audit while despising other, paying attention to micro audit while despising macro grasp, thinking highly of “point” while despising “surface” of audit, putting emphasis on concrete business while despising system audit in the process of national governance. Therefore, we need to construct the system of policy audit comprehensively to achieve a true sense of full coverage and boost the perfection of national governance system, use big data and scientific methods to promote system integration and modernization of national governance system, and promote the continuous improvement of governance ability through coordination of process audit and constructing of long-term mechanism.

[Keywords]policy audit, national governance, supervisory function, information feedback function

[Author]Fan Shide is Deputy Director and Associate Professor at Scientific Research Department，Nanjing Audit University. Nanjing 211815