doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.11.02

　　作者：张勇进，国家信息中心信息化研究部副处长，国家信息中心网络政府研究中心主任助理，北京 100045

 

　　政府数据开放是信息技术、政治和社会发展到一定时期的产物。将政府掌握的数据资源向社会开放、由社会成员共享，将会促进政府治理能力的提升，提高公共数据资源的开发利用水平。

　　近年来，一些部门和地方政府率先进行政府数据开放的探索，开放或整合部门数据，建设政府数据开放门户，建立数据开放管理体制和机制，积累了一些经验。本文对国内政府数据开放现状进行调研，分析特征和优势，为后续全面推进数据开放提供参考和建议。

　　一、数据开放管理机构

　　政府数据开放正式提出之前，数据信息的公开依照2008年的《政府信息公开条例》主要由县级以上政府办公厅(室)或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责。各级政府公开的数据信息主要是部门或者行业的统计数据，以及以图表或文字信息形式发布的业务数据和各类查询数据。这类数据信息以用户直接浏览和查询阅读为主，也有较高的利用价值和一定的结构化水平，不过信息发布比较分散，查找不方便，机器难以自动读取，与当前所提的开放数据有一定区别。

　　数据开放平台的建设和管理是当前政府数据开放的中心工作。数据开放平台的主责部门主要是政府办公厅(室)、经信委(工信厅)、网信办、电子政务办、大数据局等。据此，数据开放平台主管部门主要分为三类：信息公开主管部门、信息化(互联网)主管部门、数据资源主管部门。北京市政府数据开放平台(政府数据资源网)由北京市经信委牵头建设。上海市政府数据服务网由上海市政府办公厅、上海市经信委牵头建设。贵州省政府数据开放平台由贵州省经信委(贵州省大数据发展领导小组办公室)主导。贵州省、沈阳市、广州市工信委、成都市经信委都设有大数据管理局，佛山南海区则专门设立数据统筹局。浙江省政府办公厅牵头建设浙江省政府数据开放平台。武汉市互联网信息办公室承建武汉市政府公开数据服务网。青岛市电政信息办、无锡市信息化和无线电管理局牵头建设本市政府数据服务网。其他地方政府数据开放平台的牵头或主管部门都分属于上述三类机构。

　　依托信息化管理体制推进政府数据开放，是我国的一个特色。如前所述，地方政府数据开放管理体制，目前一般由信息化(互联网)主管部门、信息公开部门或政务数据资源主管部门负责。由于经信委或工信厅之前多负责数据开放平台的技术建设，政府数据开放工作经常依托经信委或工信厅进行统筹管理。一些地方在经信委或工信厅下面设立大数据局或办(个别独立)，还有的将原有的信息化推进处改为(或加挂)大数据处。此外，个别地方将数据开放工作指定网信部门管理，统筹本地区数据共享开放。部分地区由政府办公厅(室)的信息公开主管处室和信息化主管部门共同推进数据开放工作，各展其长。

　　二、共享和内部开放的推进机制

　　数据共享和内部公开是政府数据开放的基础和前提。没有政府内部共享和公开的原始数据，政府数据开放就是无源之水、无本之木。我国的地方政府数据开放比较重视先期做好政府数据共享和内部公开管理工作。

　　2016年9月发布的《政务信息资源共享管理暂行办法》要求不予共享类的必须有法律、行政法规或党中央、国务院政策依据，人口信息、法人单位信息、自然资源和空间地理信息、电子证照信息等基础信息资源的基础信息项在部门间实现无条件共享，由多部门共建项目形成的主题信息资源应通过各级共享平台予以共享，各政务部门原则上不得要求自然人、法人或其他组织重复提交共享平台可以获取的信息，建立疑义、错误信息快速校核机制。地方各级政府在数据共享与内部公开方面建立了各具特色的推进机制。

　　第一，区分基础信息和业务信息依法定职权采集和依行使法定职权共享

　　多数地方都要求共享信息的采集与行政机关法定职权完全同步，防止走向共享过度和不共享的两个极端。广州市将共享信息分为基础信息和业务信息进行管理,基础信息是指法人基础信息、自然人基础信息、空间地理信息中使用频率高、行使法定职权所必须的信息,规定为相关部门应当提供。基础信息以外的业务信息，不纳入共享信息内容。广州还规定能够通过共享方式获得的基础信息，其他机关不得重复采集，通过逐项明确法人和自然人基础信息的法定责任采集部门来落实“一数一源”原则，防止个别行政机关借信息共享之名超越法定职权不当收集信息。四川在数据共享方面注意做到三个区分，区分部门依据职能职责应有的数据和部门信息化系统实有的数据，区分原始数据和加工后的数据，区分政府内部开放的数据和面相社会公开的数据，确保数据共享落到实处。

　　第二，通过资源目录服务系统和数据质量管控机制为地方政府数据共享和开放利用准备优质数据资源

　　国家规定提供部门原则上通过共享平台向使用部门提供共享信息时，鼓励采用系统对接、前置机共享、联机查询、部门批量下载等方式，这也是地方的典型做法。武汉市通过建设“云端武汉·政务”政务数据共享平台，对全市41个委办局的数据及近800项共享交换服务事项进行清理、确认和登记，推动全口径数据录入和应用服务集成上政务云交换共享，为各部门提供资源目录、共享交换、数据辅助和监管服务，实现部门间数据按需共享和有序交换。佛山南海区主要是依靠数据资源目录平台和数据资源应用平台，采集分散在各部门的业务数据，以政策文件为依据确定数据源单位，将数据分为分析、共享、公开和开放四个应用权限，通过数据比对发现质量不高的数据并退回数据源单位校核修复，再将提质后的数据标记为开放、公开、共享、分析四个等级，打通部门间数据壁垒，促进部门数据流通利用，扭转数据重复采集引起的部门数据“打架”被动局面，避免开放数据质量不佳影响社会创新和政府公信力。浙江省通过推进省级单位和设区市政府部门政务信息资源目录体系梳理，整合现有各类跨部门数据交换体系，构建公共数据统一共享交换平台，建设全省统一的政府信息资源管理服务系统和电子证照归集库，建立跨部门数据采集、共享校核机制和比对、清洗机制，实现信息资源共享管理，促进各地、各部门可开放的信息资源普遍共享，确保数据生命力。

　　第三，以大数据应用带动政务数据汇集和共享

　　通过推进重大应用，满足社会需求，充分发挥出大数据的经济效益和社会效益，借此带动政务数据汇集和共享。上海以全市年度重点工作为主题，聚焦相关重点领域，推动社会关注的数据资源的开放。四川以省级政务云建设为抓手，利用政务云建设要求省级政府业务应用系统三年内全部迁移上云的契机大力推进信息资源共享建设。浙江通过建设政务数据开发共享平台、经济运行监测预测平台、公共信用信息服务平台、投资项目信息管理平台和气候变化研究交流平台等大数据应用“五大平台”，建成包括基础库、专题库和公共库在内的政务数据库，数据指标62万项，数据记录总量14.74亿条，实现对各类政务数据的共享整合和开发应用。

　　第四，通过控制数据汇聚和落地化解部门对数据安全的担忧

　　在数据整合、共享和交换的流转过程中，一些部门担心本部门生产或掌握的数据出现不可控现象，有可能因外传或违规使用而被追究行政责任。这一顾虑在很多地方确实存在，妨碍了数据共享和公开的落地。四川省在数据共享过程中，为做到确保数据只在部门之间流通，规定省级政务云和信息资源目录只提供数据交换的基础设施，不汇聚部门数据，也不落地部门数据，数据归属权和数据支配权限并不转移到政务云平台，仍然属于生产和提供数据的部门。也就是说，部门的数据与谁交换，怎么交换，自主权还是在部门，责任也是在部门，数据共享主管部门并不汇聚和落地各部门的具体数据。

　　三、政府数据开放的推进机制

　　面向社会的政府数据开放在我国还是刚刚起步，相应的管理制度和运行机制还不完善，也不成体系。调研发现，一些先行先试的地方各自积累了一些经验，值得学习借鉴。

　　第一， 明确政府数据开放的价值和目标

　　政府数据开放到底是为了促进信息消费，带动招商引资，发展新兴产业，支持创业创新，还是推进透明政府建设，深化政务公开，大力支撑国家治理体系和治理能力现代化，各地认识并不一致。北京市建设“北京市政务数据资源网”，就是通过提供全市各政务部门可开放的各类数据的下载与服务，为企业和个人开展政务信息资源的社会化开发利用提供数据支撑，推动信息增值服务业的发展以及相关数据分析与研究工作的开展，从而营造有利于大众创业、万众创新的良好环境，满足日益增长的信息需求，促进信息消费。佛山南海区向社会开放政府数据，就是要推动数据的社会创新和商业创新，释放数据潜在价值，促进信息消费，推进信息惠民，构建多元共商共建共治共享的现代社会治理体系。还有的地区明确提出政府数据开放的目的就是为了促进招商引资，为地区经济转型升级服务。

　　第二， 利用数据资源目录高效开放数据

　　政府数据开放平台通过与政府内部的数据资源管理系统对接，从中直接选择数据对外提供数据开放服务。四川省不断做实政府信息资源目录，整合部门共享清单和需求清单，设置信息共享权限，不是简单的照搬信息公开方式开放数据，而是在信息资源目录的基础上建立政府数据开放网站，真正做到开放的数据经常更新、开放的数据切实可以进行加工利用。上海市政府数据资源服务平台由政府数据资源目录管理系统和政府数据服务网两部分组成，将政务数据资源目录的汇集、共享和对外开放融为一体，对内管理数据，对外开放数据。佛山南海的数据开放平台是基于数据资源目录来建设，各部门预先设置本部门数据资源目录中数据集的“开放”等级，数据开放平台直接读取位于“开放”等级的数据并向社会公众提供下载。

　　第三， 政府数据实行统一平台集中开放

　　地方政府数据开放建设存在一种新趋势，就是由地级市集中向省政府集中，甚至多个相邻省政府开始酝酿集中提供一体化数据开放服务。浙江省政务服务网“数据开放”平台是全国第一个推出的覆盖设区市的省级政府数据统一开放平台，开放的数据资源包括68个省级单位提供的350项数据类目，包含100项可下载的数据资源，137个数据接口和8个移动APP应用。贵州规定全省统一的大数据平台“云上贵州”负责汇集、储存、共享、开放全省公共数据，公共数据应当汇集、储存在“云上贵州”并与其他公共机构共享，逐步开放政府数据。上海市在2016年开始探索开市区两级联动开放政府数据，鼓励区(县)政府参照市级政务数据资源共享和开放推进模式开展数据资源目录编制、数据开放和平台建设等工作，并与市级形成有效对接，构建市区两级联动模式。广东省在全省政务大数据库、经济管理大数据库、社会管理大数据库、政务信息资源共享平台的基础上，逐步建设“开放广东”全省政府数据统一开放平台。国家层面，在2016年10月继贵州之后又批建七个国家级大数据综合试验区，这里面就包括京津冀、珠三角两个跨区域类综合试验区。北京市准备扩展政府数据开放平台的覆盖范围，与京津冀一体化相衔接，建立大数据一体化协同发展格局，突破行政藩篱和区域界线，实现京津冀政务数据的一体化开放。

　　第四， 优先推进便民类政府数据向社会开放

　　民生类便民类数据是各级政府数据开放的首选项。佛山南海区2014年8月13日至2016年8月已开放了11万个数据记录，单项下载量最大的数据集是“公共自行车站点信息”524次。北京市2014年开放数据应用创意大赛最后开发出逛逛博物馆、“E上学”、上善若水、城市交通数据服务空间、随心停等便民类App应用。北京市还免费提供大量的地图API、搜索API及各种开发样例，支持用户在此基础上创建自己的地图应用程序，构建各种地图应用。

　　第五，对于敏感类、实时动态类数据采取不同的提供方式

　　对于敏感类政府开放数据实行半开放提供。政府数据开放并不意味着完全面向社会用户无条件地开放提供。政府数据信息中的法人和自然人信息可能涉及法人和自然人的利益，应该得到尊重和保护。北京市除了面向3143个网站注册用户提供39个单位的321项数据集共计42万条数据记录之外，针对一些敏感数据，如29家医院的176万病例脱敏处理后的医疗机构评价数据共计21个数据集100万条数据采用半开放的方式面向北京医保协会会员授权开放使用。

　　对于实时、动态数据采用应用接口和地图方式开放。　　实时、动态、位置相关的数据具有不同于静态数据的特征，需要采取不同的开放方式。上海市明确要求各部门应通过应用接口方式开放实时、动态的数据资源，2016年规定了以应用接口方式开放的数据资源比例不低于当年开放总数的50%。武汉市整合政府各部门可向公众公开的数据资源，基于“天地图·武汉”提供便捷的电子地图展示、下载和开发支撑服务，下一步准备进一步开发、开放公开数据地图标注、下载等功能及服务。

　　第六，采用分期试点和组织比赛来促进数据开放

　　为了取得较好的效果，地方政府竭尽其力，采用各种方式全力、稳步推动数据开放。上海市的数据开放由市政府办公厅、市经济信息化委牵头按照“试点先行”、“全面推进”、“制度完备”三个阶段推进，2012年至2014年9家单位参加目录编制、平台开发和数据开放试点，2014年进入全面推进阶段，参与单位扩大到44家政府部门。北京市经信委利用政府免费开放数据和定向开放数据(400项数据集7300万条数据记录)组织“2014年北京市政务数据资源网应用创意大赛”和“2016年第三届全国研究生技术与创意设计大赛”。武汉市2015年以政府公开数据服务网站提供的数据作为第二届全国研究生技术与创意设计大赛的比赛素材。上海市2015年和2016年连续举办两届开放数据创新应用大赛(SODA)，开放10大专用数据集，推动全社会对政府数据进行社会化增值开发服务，实现开放数据、创新应用、落地孵化三位一体目标。

　　第七，通过制定管理制度健全长效运行管理机制

　　年度计划、发展规划和标准规范是推进数据开放工作最为常见的长效运行机制。上海和浙江等省市制订年度数据开放计划，推动建立数据开放更新常态机制。广东、上海、贵州一些地方政府纷纷出台了大数据发展规划，把大数据应用作为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府治理能力现代化的必然选择。北京市正在研究和编制数据开放配套的政策文件及技术规范，争取尽快出台，推动各政府部门开放更多的数据、更有价值的数据，提高开放数据质量和使用率。上海市出台了《关于推进政府信息资源向社会开放利用工作的实施意见》、《政务信息资源共享与交换规范》和《上海市政务数据资源共享管理办法》等文件。佛山南海区正在制定《佛山市南海区政务数据共享管理办法》、《佛山市南海区政务数据管理规程》、《佛山市南海区政务数据管理规范及实施细则》等文件，为全区数据开放工作提供制度保障。武汉市配套出台《武汉市政务数据资源共享管理暂行办法》、《武汉市政务云平台数据资源安全管理实施细则》，《关于进一步做好“云端武汉·政务”平台数据共享交换工作的通知》，编制了《“云端武汉·政务”资源目录体系与数据交换技术标准》(征求意见稿)、《“云端武汉”政务服务系统接口说明与数据标准规范》(征求意见稿)等，组织编制《武汉市政务数据资产运营方案》，初步建立起政务数据采集、共享和开放机制。

　　第八，以年度绩效评估推动数据深度开放和增值利用

　　上海市从2005年开始开展政务数据资源共享和开放的绩效评估工作，评估内容包括资源共享、数据开放、管理支撑等方面，评估结果将在一定范围内通报，同时将政务数据共享与开放工作纳入政府信息公开年度考核体系。北京市在《北京市大数据和云计算发展行动计划(2016-2020年)》提出到2020年实现公共数据开放单位超过90%，数据开放率超过60%，数据开放质量和使用效率大幅提升。

　　四、数据开放平台建设

　　政府数据开放主要依靠数据开放平台促进政府数据资源的开发利用，满足公众和企业对政府数据的“知情权”和“使用权”。企业、社会组织和个人利用数据开放平台汇聚发布的数据资源开展增值服务，实现商业模式和生活模式创新。

　　(一)现状

　　政府数据开放平台建设是政府数据开放的重要内容。据初步统计，截至2016年8月，我国地方政府建有数据开放平台网站(栏目)的有5个省级政府、4个省会省市或副省级城市政府、两个其他市政府、8个区政府，具体有北京市、上海市、重庆市、浙江省、贵州省;贵州贵阳市、湖北武汉市、广东深圳市(福田、坪山新区、罗湖)、山东青岛市;广东湛江市、江苏无锡市;广东佛山南海区、广东佛山禅城区、浙江宁波海曙区、福建厦门市海沧区、陕西西咸新区等。具体如表1。

 

　　表1   地方政府数据开放平台列表

省市区	数据开放平台名称	网址
北京市	北京市政务数据资源网	www.bjdata.gov.cn
上海市	上海市政府数据服务网	www.datashanghai.gov.cn
重庆市	重庆大数据平台-开放数据频道	cqckan.chinacloudapp.cn
浙江省	浙江政务服务网-数据开放频道	data.zjzwfw.gov.cn
武汉市	武汉市政府公开数据服务网	www.wuhandata.gov.cn
贵州省	贵州省政府数据开放平台	www.gzdata.gov.cn
贵阳市	贵阳大数据开放服务平台	www.datagy.cn
山东青岛市	青岛政务网政府数据开放	data.qingdao.gov.cn
深圳市	深圳政府在线数据开放平台 （福田、罗湖、坪山）	www.sz.gov.cn/sjkf2015
深圳福田	福田数据开放平台	www.szft.gov.cn/data/
深圳罗湖	罗湖区数据公开开放平台	www.szlh.gov.cn/opendata
深圳坪山新区	坪山新区政务数据开放平台	www.psxq.gov.cn/opendata
无锡市	无锡市政府数据服务网	opendata.wuxi.gov.cn
湛江市	湛江市政府数据服务网	data.zhanjiang.gov.cn
宁波海曙区	海曙区数据开放平台	data.haishu.gov.cn
佛山南海区	数说南海	data.nanhai.gov.cn
厦门市海沧区	海沧区数据资源开放平台	www.haicang.gov.cn/yy/sjkfpt/

        在政府数据开放网站平台建设方面，大部分数据开放网站(栏目)与政府信息公开栏目相互独立，也有少数政府将数据开放栏目置于信息公开栏目之下。而且，数据开放网站(栏目)与政府信息公开栏目内容存在交集，相互混合(具体参见本专题其他文章)。

　　(二)特点

　　各地政府数据开放平台发布并更新不同类型、数量、内容的数据集，支持社会增值利用和用户参与。当前数据开放平台可下载的数据集多为CSV格式，各部门提供的原始数据通常会统一整理转换为CSV格式对外发布。多数平台提供开放数据的基本元数据信息。现有平台的功能相当丰富，可提供目录展示、数据下载、搜索导航、下载权限、更新承诺、版本管理、下载排行、更新排行、数据预览、总量统计、用户注册、开发调用、地理应用、应用提交、应用展示、评价互动等服务。综合观察地方政府数据开放平台，有以下几个特点：

　　第一、数据开放推进进程与经济发达程度相关。　　东部沿海发达地区和部分中部城市率先建设政府数据开放平台，其他中西部地区多数政府还没有启动建设。数据开放平台与政府行政层级基本一致，省级、副省级、市级、区县级平台都有先例，部分政府部门也在建设数据开放平台

　　第二、数据开放平台有三种建设模式。　　一种是依托政府门户网站建设，如青岛、深圳、浙江、厦门海沧等;第二种是专门新建数据开放平台(部分依托电子政务外网互联网区资源)，如北京、上海、武汉、贵阳、佛山南海等，但是部分平台的数据内容还是跳转至政府门户网站相关信息公开栏目;第三种就是依托大数据交易平台或者其他重点应用平台建设，如重庆、贵州等的数据开放作为这类平台的一个专门频道进行设计提供(贵州数据开放平台于2016年9月30日做为独立门户网站上线)，浙江省依托法人、空间地理基础数据库和信用浙江、电子证照库等成果，在数据开放平台推出“电子证照”、“法人信息”、“信用信息”等专题板块。

　　第三、数据开放平台提供的数据量和覆盖领域严重不平衡。　　数据开放多以民生领域为主，这部分也最受用户关注。部分地区数据开放平台只是提供政府信息公开数据内容链接，还不是可下载的数据集。截至2016年8月，上海数据开放平台的数据集有920项，覆盖经济建设、城市建设、卫生健康、民生服务、资源环境、文化休闲等领域;武汉市数据开放平台的数据集有1859项，覆盖政府机构、经济发展、公共服务、教育科技、能源环境、交通服务等主题;南海数据平台的数据集有270项，还有两个API接口，覆盖企业服务、医疗健康、交通服务、环境与资源保护等主题;北京市数据开放门户提供的数据集分为17个一级主体领域分类、49个二级分类，开放了来自39个单位的321项数据集，大约42万条数据记录。各地开放的数据量和数据范围差别很大，主题分类和覆盖范围多种多样。

　　五、问题与讨论

　　通过这几年的地方政府数据开放工作，社会对政务数据的需求得到了一定程度的满足，但在覆盖地区、数据范围、更新速度、高价值数据量方面，政府网站开放的数据距离社会期望还有较大的改进空间，开放的体制机制和制度规程还有很长的建设路程。根据各地的数据开放现状和存在的问题，提出如下建议。

　　第一，探索开展地方政府数据开放绩效评估

　　选择数据开放绩效评估的先行地区进行试点，逐步建立评估指标、评估方法、数据采集、结果应用等评估体系，对数据开放全过程建立完善的保障、促进、监督、公开和问责机制。从全国来看，地方政府数据开放远未全面启动，各种推进机制远未健全，为了防止无序发展，盲目启动，促进数据开放效果的充分发挥，分享经验和教训，需要在起步阶段就总结先行先试地方的经验，结合社会各方的共性需求和各地的基本特征，采用数据开放绩效评估的方式来引导和激励。

　　第二，规范国家数据向地方开放共享

　　根据“互联网+”政务服务的普遍需求，开展国家部委重点信息系统政务数据向地方开放共享的试点;结合“信息惠民”工程实施和新型“智慧城市”建设，国家部委和地方政府条块结合、联合试点，推动政府公共服务数据的多方共享。地方政府数据开放无论如何都绕不开国家部委掌握的数据资源，尤其是纵向管理部门几十年来建设的各类政务信息系统，它们收集和集中管理了来自地方的大量数据。地方政府数据开放要想发挥经济效益和社会效益，取得较好的社会满足度，都离不开上级或中央部门的数据反馈与支持。中央部门向地方政府开放数据共享是解决这一问题的有效途径，迫切需要建立起相应的工作规范，尽快启动。

　　第三，尽快建立地方政府数据开放管理体系

　　明确政府数据开放的行政管理部门，理顺数据开放与大数据应用、数据共享、信息公开之间的协同关系，建立地方政府数据开放管理体系，为推进数据开放提供组织保证。同步推进国家数据开放大体系的建设，做到中央和地方两股开放力量的基本一致。目前，各地政府数据开放主管部门机构各异，而且，与相邻的大数据应用主管部门、信息公开主管部门、政务服务主管部门、信息化主管部门、互联网与大数据产业主管部门、电子政务主管部门、互联网内容主管部门都有不同程度的职能交叉，迫切需要结合地方行政管理职能架构，建立起一套统筹协调有力、体现地方特色、对接国家管理体系、相互配合支持的数据开放管理行政运转体系。

 

Study on Data-Opening of Local Governments in China

Zhang Yongjin

 

　　[Abstract]Base on the investigation of data-opening in local governments in China, this article attempts to disclose the basic rules of data-opening in local governments. By analyzing three types of data-opening management institutions, the article argues that the ideal mechanism of data opening should be demand oriented, preferring livelihood data, opening the general platform, and performance evaluation focused.

　　[Keywords]Data Opening, Local Government, Freedom of Information, Open Platform,

　　[Author]Zhang Yongjin is Deputy Director at E-government Research Division, Informatization Institute of State Information Center.Beijing 100045