作者：唐任伍，北京师范大学政府管理学院教授;张伟群、汪珞，北京师范大学政府管理学院博士生，北京 100875

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.01.09

　　传统的公共行政贯穿着价值中立、效率中心、技术至上这样一条主线，效率成为传统公共行政的出发点与终极目标，泰罗、法约尔阐明了科学理性和管理控制的价值观，梅奥和罗特利斯伯格引进了用行为技术管理人的情感的思想;威尔逊强调行政学研究的目的就是解释政府怎样以尽可能高的效率和尽可能小的成本达成使命;古德诺则更加明白地告诉人们，行政学不使用民主或程序标准，而是研究政府的行政效率、使用方法和技术标准;怀特、古利克都强调公共行政的价值就是效率，奥地利学派的米塞斯甚至认为，价值中立必然导致效率至上。传统公共行政的这些内涵，实际上与兴起于20世纪初的管理主义是同质的，切斯特·巴纳德则对管理主义价值作了最全面的表述。功利主义作为一种意识形态，证明把权力集中在政治上中立、富有道德责任感，并且仅仅关注提高效率，代表一个仁慈的统治阶级的管理精英手中，构建一个计划理性地实现公共利益而积极行动的国家是合理的。因为他们具有专业技术并且遵循科学理性，拥有专门的工具对任何工作进行有效的协调和控制;通过追求组织的利益，他们促进了社会的集体利益。这些信念受到传统进步主义价值观的支持，这些价值观包括效率、相信科学、有能力、道德操守和理性的指导。

　　发生于20世纪80年代以来中国社会的转型，成为现代世界发展史上的一件大事。这一时期内中国社会体制、社会结构和社会发展阶段的急剧变迁，传统的计划经济转变到市场经济，市场成为资源配置的主要工具，社会结构转型，人们的行为方式、生活方式、价值体系发生明显变化，中国社会从传统向现代、从农业向工业、从封闭型向开放型转变。这是一场深刻的社会革命，涉及到经济、政治、社会、文化、生态和人们的生活等各个方面，它对政府管理的理念和方法带来了质的改变。

　　与转型时代相适应，追求效率成为根本诉求，产生于私人部门、强调效率和效用的传统的管理主义理论以及同时期产生的新公共管理运动理论体系，在价值中立的外衣下，滥觞到以政府为主的公共管理部门，在中国大行其道，成为中国行政体制改革的主流理论依据。无论在理论上还是实践中，管理主义的效率取向对转型期的中国的政府管理行为产生重要影响。转型期经济增长的强烈欲望，使得管理主义思维方式和行为倾向充斥政府管理之中。与此同时，对效率的褊狭理解，导致二元结构畸形发展，社会矛盾凸显多发，资源环境损耗严重，社会成本大幅提高。因此，以追求“经济、效率、效益”为价值导向的政府管理行为，即为作者定义的政府管理中的管理主义行为取向。鉴于政府管理行为本质上是社会现象，而社会现象并非删繁就简的经济学模型，不可能是经过提炼的纯粹状态，政府管理行为是多种复杂思想交织作用的结果，其间同时内蕴着管理主义和与之相对的宪政主义思想，成为中国转型期政府管理的隐形指导理念。

　　一、转型期中国政府管理主义行为的滥觞

　　第一，政府与市场的边界模糊。以高度集权为特征、经济政治化的计划经济体制，政府担当全能型角色，全面垄断社会生活，直接控制和推动经济活动，从微观上直接管理生产活动，政企不分、政社不分，以行政手段干预经济运行，集企业的所有者、经营者和决策者于一身，控制着企业的人、财、物和产、供、销，既当规则的制定者又当裁判和运动员，而在文化、教育、社会管理等领域，政府公共服务职能弱化。显然，全能型政府既错位又越位同时还缺位，难以保证经济活动中的公平和公正和效率。

　　以“小政府、大社会”为基本准则的管理主义作为指导思想的转型，意味着政府从外在形象到内在本质重新塑造，减少对具体微观事务的管制和干涉，社会责任更加明晰，治国理政能力提升，社会主体更加多元，社会组织更加成熟。然而，尽管经过多次行政体制改革，特别是党的十八大以后取消和下放了多项行政审批权，对社会生活各个方面大包大揽的局面有了一定程度的缓解，政府从全能型中退出了一些权力，并将部分资源配置的权力从政府转移到市场，但“退位”尚不完全，“补位”零零散散，政府仍然主导社会经济生活，没有实现社会管理和公共服务职能的归位，政府与市场的边界模糊，片面强调制度和规则，注重效率、技术和方法的管理主义处处可见，政府成为一架赚钱的机器，招商引资、架桥修路、投资建厂，企业和私人部门经营管理的竞争机制和方法被完完全全移植到政府公共事务管理中来，自身的监管职能反而弱化。

　　第二，以物为本的非均衡发展战略。中国是一个传统的农业大国，基础差，底子薄，工业总产值仅占国民生产总值的10%左右，并且技术和管理都十分落后，资金人才极其匮乏。在不能对外掠夺和引进外资的条件下，发展资金密集型的重工业只有通过“对传统农业的强制无偿剥夺”来实现资本的原始积累。面对高速工业化和做大蛋糕的压力，转型期的中国以管理主义价值观为导向，从实用的、讲求效率的角度出发，强调“发展是硬道理”，让一部分地区和个人先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕。地方政府决策者更是以“地方政府公司主义”精神，展现出类似公司管理者形象，在本辖区内动员一切资源来发展经济，使得中国经济在短时期内迅猛增长。无疑，以“经济、效率、效益”为目标的管理主义原则契合了这一时期中国经济社会发展的需要，管理主义模式下的政府管理行为充分发挥出了它的效率优势，改革开放30多年，中国不但建立起了比较完整的现代化工业体系和国民经济体系，而且一跃成为世界第二大经济体。但同时也付出了“社会公平”和“正义”的代价，公共服务萎缩、贫富差距拉大、环境污染严重、官员腐败加剧，[1]使得历史原因形成的城乡二元结构被一系列制度因素固化下来，严格的城乡二元分割的户籍制度及其相应配套制度体系，将城乡居民严格划分为“两个在权利、义务和社会保障上不对等的社会集团”[2]又极大地强化了自然存在的城乡二元结构并延伸为体制型二元结构。显然，体制型二元经济社会结构的形成是管理主义取向政府行为的结果。

　　第三，公共服务严重滞后，社会组织发育不健全。政府管理中管理行为取向注重的是经济效率，忽视公共服务。而在从生存型社会向发展型社会过渡的中国，人们的需求结构发生深刻变化，对义务教育、基本医疗、养老保险、最低生活保障等基本公共服务的要求逐步升级，公共需求进入全面快速增长时期。然而由于政府职能错位，公共服务的优化却没能跟上需求的增长，质量和数量差强人意，公共服务供求间的矛盾日益凸显。本应由社会组织填补真空的一些公共服务领域，也由于社会组织发育失衡，无法填补“体制真空”的重任又落在了政府头上，大社会的格局无法形成，政府管理边界“小”起来的愿望无法实现。但是，根据国家发展需要制定的非均衡发展战略有着鲜明的管理主义印记，其所奉行的经济和效率至上的原则在实践中延续，使经济建设成为各级政府的第一要务，规范社会秩序、调整社会关系、均衡社会利益、提供社会服务的社会管理职能被推向市场。这样，在大量社会资源被集中于经济建设领域、人们物质生活水平显著提高的同时，社会发展及福利安排却日益弱化，导致近年来政府公共服务提供责任实现程度下降，而公共需求激增与公共服务不到位之间的矛盾不断累积，形成了经济社会发展失衡的局面。

　　第四，粗放型的经济发展方式和错位的政绩考核模式。在体制转型过程中，以经济绩效为先的发展观折射出管理主义单一的效率追求。政府采取高投入、高消耗、低产出、低效率的发展方式，经济效益的获得以自然资本的过度损耗和生态环境的严重破坏为代价，导致生态环境恶化，资源短缺加剧，直接威胁到发展的可持续性。“发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国快速发展的20多年中集中出现”，“这些环境问题呈现出结构型、复合型、压缩型等特点”，使得环境形势十分严峻。[3]据世界银行测算，中国资源环境成本占当年GDP 的比重由1995年的8%上升为2013年的14.5%。

　　管理主义“效率至上”原则的发展观绝非偶然，它是地方政府以GDP为唯一准绳的政绩考核模式的必然结果。伴随着市场取向的经济改革的发展，政绩考核制度的导向原则渐渐向管理主义价值观靠拢，更加看重经济实效而非社会效益，地方官员的选拔标准从传统的单纯政治指标转变为经济绩效指标。出于对经济指标的重视，一些地方和部门将GDP的产出与政府公职人员的政绩挂钩，作为政绩考核的主体乃至唯一标准。政府公职人员的晋升仅仅依据招商引资的完成数额和财税报表的上缴数据，教育、文化、环保等社会方面的指标均居于从属地位。这一考核制度催生了地方政府唯GDP的政绩观，片面追求经济增长的数量和速度而缺乏对民生相关问题和生态环境问题的关注，忽视了社会整体的综合协调发展。尽管近年来中国政府在进一步转变经济发展方式和政府管理方式上做出了不少努力，比如应用了“绿色GDP”和“绿色国民储蓄”为代表的绿色国民经济核算方法以弥补现有国民核算体系的不足等，也取得了一定的成绩，但整体上来看，转型期地方政府唯GDP的发展观转变还不彻底，效率取向的绩效考核制度仍然将GDP作为政绩的主要标志。

　　二、转型期中国政府管理主义行为的价值迷思

　　以效率为目标，以技术化和科学化为工具的管理主义，在以知识经济、信息经济为表征的大数据时代，却遭遇到诸多价值迷思。与以往时代不同，知识经济、信息经济时代的管理环境中不确定因素增加，标准化的控制难以维系，国民教育程度和知识水平的提升使其自主性增强而难以接受被动的约束，多元文化的繁荣要求政府及其相关组织发展宽容和尊重的伦理精神。但是，以实证研究为基本方法的管理主义强调管理的精确性、规律性和可控性，这就使得伦理、价值和情感感受等无法精确度量的要素游离于管理考察之外。政府管理作为一种由人而非纯粹物质性构成的特殊实践，需要在各种关系中寻找人类所特有的意义指向而无法回避价值问题

　　中国经济社会转型走的是一条非均衡的道路，通过超常规、跨越式的发展战略实现了经济的持续高速增长。不可否认，管理主义精神导向下看重经济实效的政府管理行为极大地发挥了它的效率优势。应当说，管理主义取向的政府管理行为模式是符合一定时期社会需要的，在转型期中国政府管理的历程中具有其合理性。但是，随着中国从物质贫乏的生存型社会向需求多元化的发展型社会、从农业社会向工业乃至后工业社会的转变，发端于私人部门的管理主义同作为民主政治重要组成部分的公共行政在本质上是相悖离的，效率主义的政府管理模式越来越不能适应经济社会发展的需要，其弊端日益暴露。

　　一是人性假设的偏颇。管理主义是建筑在“理性人”假设基础之上的，这种假设将人性简单化，且使公共利益成为公共管理者“行为动机中一个无足轻重的变量，导致公共精神的丧失”。[4]二是对公共价值的忽视。管理主义最大的问题仍是“正统行政模式所面临的效率与民主的两难问题”，[5]它过度强调政府行政过程的效率而忽视公共行政的“公共性”，缺乏对社会公平、回应性和社会正义的关注，特别是过分迷信市场机制，而对市场本身存在的缺陷以及能否用市场的方式改善政府[7]视而不见，导致公共行政在民主治理过程中缺失，宪政主义(Constitutionalism)对于管理主义的批驳正是由此而来。三是混淆公私部门，对利益驱动的私人部门和以公共利益为最高原则的公共部门之间存在的根本性差异不加区别，在公共部门中照搬私人部门的管理方法从而必然导致失败。四是崇尚不恰当的“顾客”隐喻，用弗里德里克森(H. G. Frederickson)的话说，顾客的譬喻是一种贬低，公民不是顾客，他们是政府的所有者，[6]而政府则应当是为民所有、为民所用、为民所享、为民所治的公共管理和公共服务机构。公民需要纳税以确保公共服务的提供，他们会参与公共管理的过程，甚至决定政策走向，所以公民既是服务的提供者，又是服务的接受者，有时还要扮演监督者的角色。而某些规则是强制执行的，政府作为管制者不可能像企业对待顾客一样，尝试满足公民的一切愿望。

　　转型期管理主义原则在政府管理中被滥用，以经济增长为首要取向的发展观的片面性和局限性显而易见。实际上，发展并非客观、中性、纯粹的经济增长过程，也不仅仅是人们的物质生活水平改善的过程，“经济增长只能体现物质财富的增多，而不能反映社会文化内涵的提升以及政治民主化进程的推进程度，经济的增长并不必然导致社会的全面发展和进步。”[7]经济增长通常只考虑到发展的部分成本，而忽略了经济发展所造成的环境污染、生态失衡、贫富不均等严重的社会成本。特别是“经济增长只反映一定时期社会物质财富的总和，而不能反映这种财富在全体社会成员之间的实际分配和消费情况，因而不能说明全体社会成员的经济条件和收入差距状况”。[8]

　　转型期复杂的社会形态导致公共行政价值诉求向多元化发展，这使得管理主义单一的效率取向及与其匹配的一元垂直式管理结构难以契合这一阶段中国政府管理的需要，更多地表现出它与民主政治不相适应的一面，将其因忽视公平、民主等理念而造成公共精神流失的根本性缺陷暴露无遗。在管理主义原则的导向下，将经济增长摆在第一位的发展观曾为中国社会赢得了诸如生产力的提高和人民物质生活质量的根本改善等巨大利益和价值。当民众不再挣扎于口腹之欲，自然而然对教育、医疗、交通、就业、食品安全等公共服务提出了更高的要求，社会公平于是取代管理效率，成为这一阶段中国社会更令人关心的话题。然而对民主、公平、社会正义、责任的价值以及公民参与的忽略，导致社会发展水平严重滞后于经济发展水平，严重威胁着中国社会稳定和社会安全，影响到经济社会的可持续发展。这些正是效率驱动的管理主义价值迷思所在。

　　三、转型期中国政府管理主义行为不良倾向的矫正

　　转型期政府管理中管理主义行为盛行，必然对社会政治、经济发展带来极大的负面影响，危及到和谐社会建设和“中国梦”的实现。因此，矫正政府管理中管理主义行为的不良倾向，消除政府管理中管理主义行为不良倾向的负效应，合理调整政府管理行为，向公平与效率且以公平为先的均衡型政府管理模式变迁，不仅是保证经济社会和谐发展的前提，也是全面贯彻“以人为本”的科学发展观、提高党的执政能力、实现“两个一百年”奋斗目标的关键。

　　首先，要全面理解发展内涵，转变褊狭的效率观念，破除唯GDP的发展观。对“发展”的片面理解和褊狭的效率观念，造成了实践中对管理主义取向的政府管理行为模式的滥用。“发展”内涵丰富，不仅仅局限于“经济增长”。管理主义把效率与公平对立，片面地将“发展”等同于经济的发展和效率的改善，忽视发展过程中出现的社会公平公正、资源环境代价等，将环境保护和社会公平正义等排除在发展的目标之外，仅从经济增长这一个维度来理解发展的意义，认为要想实现公平，唯有损害效率，要保证效率，必将牺牲公平。因此，管理主义在政府管理中的运用一旦失去制约，其中的负效应将会被无限放大，伤及公共行政的公共性。因此，要想对症发药、补偏救弊，就要全面理解发展的内涵，转变褊狭的效率观念，为管理主义行为模式在政府管理中的适度应用创造条件。

　　发展是一个多元化的概念，除了经济效率的提升之外，还包括环境保护、社会公正等内容。公平与效率是一对矛盾的统一。效率的改进为社会成员的发展奠定了物质基础，有利于社会公平的实现，而一个公平的社会又往往会令身处其中的个体获得更多的平等权利和重要机会，进而帮助他们更好地发挥其主观能动性和生产潜力，促进经济增长效率的提升。所以，如果说缺乏效率的公平是低水平的公平，那么忽略公平的效率，就失却了效率的本意。

　　地方政府在管理主义价值观的驱使下，为了获得稳定的税源和收入，以弥补财权与事权的不相适应，维持中央政府下放的刚性的公共服务职能，因此更加关心项目和建设，[9]偏爱高自然成本的粗放型项目，而较少关注直接关系社会公平公正的收入分配问题。褊狭的政绩考核制度，进一步助长了管理主义行为的泛滥，于是高自然成本的粗放型项目和房地产业等更受地方政府青睐，由此导致经济发展的社会成本越来越高，经济的高速发展渐渐偏离社会发展的整体目标。所以，要从根本上拒绝在管理主义价值观指导下不加限制的效率主义行为，就要转变地方政府GDP至上的发展观，深化财政制度改革，完善地方税制，建立一种科学、合理、全面的政绩考核制度，重视公共服务提供能力和水平的提高，真正做到在兼顾效率的前提下缩小收入差距，保证改革开放和经济社会进步的成果惠及全体公民，消除政府管理中管理主义行为不良倾向的负效应。

　　其次，用公平和民主弥补政府管理中管理主义的缺失。“天下有公议，私不可夺;以私夺公者，人不服。”[10]民主显示出政府管理的合法性，而效率代表着政府管理的合理性。政治与行政严格分离意味着民主问题被排除在了行政体系之外，直接导致管理主义中的民主价值缺失和公共行政的合法性遭受质疑。实践中的新公共管理改革以两极化的方式定义政府与公民关系，异化了委托代理理论，简单地将公民比喻为顾客，不仅使公民由政府的所有者、监督者、合作者等被贬低为单一被动的服务接受者，同时也将政府的角色错位。政府不仅仅是经济社会的管制者，更是公共服务的提供者。[11]通过构建公民参与机制实现各利益主体的平等沟通和协商对话，扩大公民在政府管理中的政治与行政参与，疏导社会矛盾，让公民对政府管理中的许多重大问题有知情权、表达权、参与权和监督权，是解决政府管理主义行为模式中民主价值缺失的一个良策，它使政府与公民既分享权力又履行义务。

　　管理主义注重技术，将管理看作为一种技术性的活动，一种求达目的的手段，即使在管理主义滥觞于政府等公共部门后也是如此。然而，政府管理既包括公共性内容，又包括管理性内容，公共性内容关注公共利益和公平、公正、人文关怀等价值，管理性内容则呼吁效率、市场、绩效、回应性等价值。完全选择公平视角或者完全选择效率视角的政府管理，在实践中都是残缺的，惟其有效结合公平与效率，统一价值理性与工具理性，才能从根本上解决管理主义行为中公共价值缺失，进而保证管理主义导向的政府管理行为更多地表现出它的正面效应。因此，对政府管理主义行为不良倾向的矫正，应从对管理主义的缺失成分进行补充入手，将民主和公平整合进管理主义的改革过程，避免过度的效率主义倾向。

　　最后，用“参与式治理”消解政府管理中管理主义行为的负效用。韦伯的理性官僚制是政府管理中管理主义行为模式的组织基础，而中国的情况是党政合一，比之西方国家成熟高效的官僚制体系，中国官僚制出现了异化，以法理型权威和传统型权威的混合作为权力基础，组织活动的非理性和行政的人格化倾向，价值因素的缺位和对人的作用的否定交织，导致行政集权和腐败蔓延。[12]与此同时，中国法制水平较低，缺乏法制环境约束，管理主义行为中激进因素的负面效应无法得到有效遏止，再加上市场经济尚不健全、社会力量有待培育等等，管理主义价值观中与当前社会发展要求相契合的部分无法充分发挥作用。因此，中国政府管理中引入有序公众参与为核心的“参与式治理”模式，放大“公共利益”，将公共服务、环境保护、社会稳定等内容植入决策的官僚科层制组织结构中，在政策目标和干部考核指标中增加了民意测评、民意调查等技术程序，党政机关及其智囊团体与公众分享议程设置权力，治理信息公开成为制度，公众对公共事务关注度提高，多元的利益代表和表达渠道形成，政策反馈和纠错机制加强，开放性的、包容性的合作得以建立，公平、公正的民主价值观在政府管理中得到落实，封闭式管理主义的管理通过优化行政环境、健全民主法制制度、培育社会力量等得到矫正。

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The Value Myth and Correction of Managerialism Behaviorsin the Course of

China’s Public Administration in the Transition

Tang Renwu   Zhang Weiqun   Wang Luo

　　[Abstract]The origin of managerialism in the transition period, value-neutrality, efficiency-orientation and technological-determinism, which are the basic principles of managerialism, have profound implications for the practice of China’s public administration.Inappropriate performance evaluation model, imbalanced development stratedy, ambiguous boundary between government and market, and the unsound social organization make the public service lag far behind, as well as the absence of fairness and justice. Transfering the performance evaluation model, inserting the idea of fairness and justice, combining with the principle of participative management is an effective way to correct the tendency of manageralism behaviors in China’s punlic administration

　　[Keywords]managerialism behavior, transition period,value myth

　　[Authors] Tang Renwu is Professor at School of Government,Beijing Normal University; Zhang Weiqun and Wang Luo are PhD. Candidates at School of Government,Beijing Normal University.Beijing 100875