作者：李金龙，湖南大学法学院副教授，长沙 410000;孙欢，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生，武汉 430072

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.10.25

　　

　　一、引言

　　在德国的行政改革历程中始终伴随着两条主线：理性主义和法治原则。从德国建国初期的行政区划、乡镇规划、扩张性政府项目等“政策改革”，到21世纪以来的综合行政结构改革，德国行政改革的连续性本质上反映了其“行政国家”的传统。一方面，在“宪法-国家”的关系模式下，德国行政管理和改革路径必须遵循着法治原则的外部指导，即行政秩序服从宪政秩序;而另一方面，管理主义工具的引入要求为国家行政行为建立起经济和管理上的标准，这使得德国行政改革具有很强的内部理性化特征。而作为德国版本的新公共管理运动，德国的新掌舵模式同样表现出两种向度：一方面，新掌舵模式作为以地方政府为主导的自下而上的改革路径，是德国行政系统内部的理性工具的运用。而另一方面，从经典的路径依赖理论来看，相比英国等国激进的私有化和现代化运动，德国的新掌舵模式因其渐进性而具有很强的外部依赖性特征，宪法-国家框架下的法治主义作为德国行政改革的根本原则并未发生改变。渐进性和依赖性往往也被看作是德国新掌舵模式的两种重要参照维度。而当前国内对于德国“新掌舵模式”的研究较少。另外，现有的研究大多停留在对改革内容和效果的描述性分析，一定程度上忽视了德国行政改革所遵循的内部理性化诉求与外部依赖性保障相统一的这一独特运作逻辑。因此，本文的创新之处就在于从宏观性视角出发，基于德国的行政国家传统，将内部理性化和外部依赖性看作是德国新掌舵模式的两种独特向度，分析了德国行政改革中所面临的制度依赖性。另外，尽管“新掌舵模式”行政改革开始实施至今已有二十多年，但其渐进式的改革特征决定了其改革措施在今天仍旧在不断发展。而这一改革中所反映出的两种向度，某种程度上与我国改革开放以来的渐进式行政体制改革路径具有很强的相似性，这对于当前我国进一步全面深化行政体制改革具有较强的指导意义。

　　二、法治原则与内部理性化

　　(一)法治原则

　　德国所推行的理性化和现代化的改革运动在公共行政领域中从未中断，从20世纪50年代的地方政府组织结构安排到20世纪90年代的直接民主的推进，德国的行政改革一直是渐进和稳步地推进。而这种行政改革的连续性特征本质上反映了德国特殊的“行政国家”传统。“行政国家”与德国文化中成长起来的有着300年历史的现代国家密切相关，这个国家是连续的行政管理的创造物。[1]而相比英国的公民文化型行政管理体系，德国行政体系所依据的规范性理念在于法治基础上的宪政国家。在这一制度价值体系内，德国将国家视为法律的客体，行政及其官员则被看作“国家的仆人”。这种“宪法-国家”的关系模式，本质上反映了法治(rule of law)作为德国行政管理和改革所必须遵循的基本原则和框架，具体表现在两个方面：

　　(1)相对于外部，行政管理的合法性。法律秩序理所当然地高于行政国家而存在，政府公共行政及其活动受到法律的制约，即法律优先原则;而当侵害到公民的自由和个人权利时，行政行为需要有足够的法律依据和授权，即法律保留原则。[2]该传统基于外部假设，将公共行政合法性归于法律的引导和对司法审查的服从，以此来保证国家行为的确定性、可测性和可预见性。这就意味着公共管理在行政改革中对自身职能和地位进行重新定位时，必须在宪政秩序中受到约束;

　　(2)相对于内部，行政组织的官僚性。基于内部理性化诉求，德国公共行政采用了经典官僚制模式。通过严格的层级划分和职能界定，行政单元呈现出“双重控制”的特征。部门行政单元负责专业范围事务，而“交叉”行政单元负责部门活动所需的财政和人事等资源。因而，在实际运作过程中，部门行政单元往往受到垂直层级的权力控制和“交叉性”行政单元的资源控制两种约束。这种双重路径的设计，成为德国行政管理系统的重要特征，也是行政改革所要遵循的内部组织性和法治性。

　　(二)内部理性化

　　在法治这一传统原则的指导下，德国早期行政目标主要在于拓宽国家宪法基础和推进民主化运动。在二战后的重建中，由于魏玛共和国的“民主失败”和纳粹主义的教训，行政改革的中心目标是重建民主和法治制度。在改革者看来，新的行政体系应该类似于西方民主制度，这意味着调整行政机构以适应议会制和多元主义，甚至向政治党派开放。[3]基于这一制度理念，在政治—行政体系的约束下，行政改革的重点是在政治上建立一个合法定义的国家，配置精心设计的法律体系和民主制度;行政上是建立规则导向的等级机构，配置等级森严和以法律控制为特征的韦伯式官僚架构。这种以政治体系来定义行政角色的方式，决定了合法性置于理性之前。但随着德国在现代化过程中不断发展成为工业化和技术化国家，公众对于政府公共职能的需求不断扩大，福利国家体系下德国政府承担的公共职能也日益多元化。而尽管民主宪政秩序依旧在战后西德中占有核心位置，但随着西方世界经济危机的频现和政府不可治理性问题的增多，加强政府职能效率和摆脱财政危机逐渐成为了迫切需求，内部理性化也逐渐融入改革的主流。相对于法治传统，新的行政改革要求实现更有效率的国家和公共行政模式，改革的目标在于为国家和行政行为建立起良好的经济和管理标准，因而，德国政府开展了一系列理性化改革运动。

　　20世纪60年代和70年代初，新兴福利国家问题初现，德国通过区划改革和“政策改革”阶段中的扩张性政策项目、乡镇规划和高层人员职业训练，对地方政府的领土范围、财政、职能进行了重新安排，但这一改革随着1973年的“石油危机”陷入低迷;20世纪70年代后期和80年代，经济衰退使得公共行政的注意力转移到政策执行问题上来，地方政府改革主要是以控制预算开支、提高地方行政的效益为导向，强调建立以“公民”和“服务”为导向的地方公共行政;20世纪90年代，“新公共管理”话语开始进入德国的改革视野，地方政府通过“新掌舵模式”的改革标语，推动公共部门管理现代化，实现机构精简;21世纪初，综合行政结构改革不断推进。地方政府职能移交以不同的强度和不同法律形式实施，主要包括：权力下放和再集中，即在政策领域中形成总体州行政监管机构和各类单一职能的个体州行政监管机构的平行结构;[4]权力下放，即将区政府执行的大部分国家职能移交给地方;区域化，即将州政府职能移交到行使委托职能的区域行政监管单位。

　　德国行政改革所不断追求的政府功能和机构的优化，使得行政国家传统开始发生改变，德国的行政管理也开始从建国初期的民主化的需求者，转变为公民取向行政管理的改革者。但是，德国公共行政的连续性，似乎也反映了法治原则并未遭到这些改革措施的破坏。某种程度上，改革主要针对国家行政行为缺乏经济标准这一缺陷，在法治框架内部进行的一种理性化的选择，强调利用准市场和竞争机制使得公共行政在法治理性和功能理性上达到平衡。

　　三、新掌舵模式的内部和外部导向性

　　相较于英国等国家70年代便开始的改革运动，作为德国版本的新公共管理运动，新掌舵模式直到20年后才得以开展，这也被看作是多种因素作用的结果：首先是官僚模式的内生困境。德国政府组织模式是建立在经典的韦伯式官僚理论基础上的。由于长期实行高度集中的管理模式，地方政府在对公共资源分配过程中形成集权化中心，进而造成了“有组织化的不负责任”的氛围。另外，双重控制下行政模式使得地方政府效率低下，自治和政策执行功能的不足不断突显。其次是两德统一的压力输入。东德政权的崩溃和体制转型是伴随着与联邦德国的融合而发生的。而东德的转型作为由外而内的改造过程，从一开始便是由三个外界因素推动的：一是体制输出，即将联邦德国的宪法原则和行政体系推广到东德;二是人员输出，如有一万多名西德专家(临时或长期地)被派往东德，参与东德转型过程[5];三是巨额资金输出，即西德公共预算和社会福利金向东德转型。德国统一的巨大成本，尤其是大量资金用来负担原东德的社会福利开支，西德在东部地区总共投入了1000亿马克，[6]使得各地方政府陆续陷入财政危机，消减预算成为迫在眉睫的任务。再次是新公共管理运动的理念输入。“福利国家”建设所带来的财政危机、经济增长停滞使得传统政府治理模式难以适应社会急剧变化。为解决这一困境，新自由主义话语逐渐被西方国家所接受，开始重新思考政府与市场间关系和政府职能的边界。而在德国统一过程中产生的大量公共开支使得公共债务飞速增加，因此，新自由主义者所呼吁的“节约型政府”和新公共管理所倡导的即经济又有效的行政最终越来越多地引起政党的关注，使其皆以此作为灵丹妙药来应付财政困难。最后是地方政府联合咨询机构(KGSt)的智力输入。该咨询机构由乡镇和县在1949年建立，为地方政府在组织问题上提供建议。这种自下而上的地方政策咨询机构，若干年来在地方政府的组织设计和方略问题上产生极大的影响。在20世纪80年代，KGSt基本上以传统的韦伯式的公共管理模式为导向，要求地方政府在组织上表现出一致性。90年代开始，KGSt开始推行以激进重组来使地方政府现代化的理念。通过采用国际新公共管理话语，尤其是荷兰蒂尔堡形成的以新公共管理为导向的现代理念，KGSt发展出“新掌舵模式”理念(New Steering Model-NSM)并在地方政府推行。

　　新自由主义经济信条和管理模式的混合以及多种概念冲突下的“商业化动机”，对于德国行政现代化改革产生了深刻的影响。可以说，20世纪90年代开始的德国新掌舵模式改革是一种渐进式改革，其主要经历了两个阶段：分别是内部导向和外部导向。第一阶段重在解决官僚制带来的问题，提高行政效率;第二阶段重在平衡政府与外部组织、公民的关系。

　　(一)内部导向阶段

　　德国第一阶段开始的内部导向改革注重于提升公共服务的供给绩效和强化公共部门的服务能力。具体而言：

　　(1)机构精简化。两德统一使得德国政府机构及其人员规模迅速扩大。东德在传统的中央集权体制下，由于县乡两级权力有限，作为核心行政机构的组成人员很少。德国统一后，原有国有企业或国家行政机关管辖的幼儿园、娱乐等社会服务部门转为县乡管理，这使得县乡公共部门组成人数急剧上升，由原来的平均450人猛增至4000余人。[7]西德地方政府改革后的机构规模为东德政府改革提供了标杆，西德的“兄弟乡镇的行政援助”将西德的成功经验移植到东德政府实践中来，对公共组织再造发挥了重要作用。

　　(2)组织分权化。通过将较高层级政府的职能下放到中低级行政单位，从而改变，至少是修正传统意义上的官僚制。根据管理主义的原则，德国地方政府允许行政的中层或底层在其职责上可以决定如何动员和使用各种资源，而不是受垂直部门及“交叉”上级行政部门的“双重控制”。

　　(3)预算经济化。在行政组织内部，NSM改革意味着减少公共行政中的传统法治原则，进而加强公共管理中的经济和成本—效益核算原则。因而，公共行政部门和主体首要考虑的便是其目标和任务是否能完成，即定义行政部门的“产出”，而如何达成这些目标的决定则交给地方行政主体。这种“产出”导向模式的实施反映在预算程序的重新设定上，即传统根据法律规范和财政预算进行财政资源分配的“投入”导向，改为根据行政目标及其需求来分配财政资源的“产出”导向。另外，在政治与行政关系的调整上，NSM强调议会对地方行政的控制和影响。在新的产出导向预算模式中，议会的注意力在于地方政策制定，行政部门则进行基于产出指标和常规指标基础上的预算，这便于提高议会对行政机关和行政首长的审查。

　　(4)人员管理专业化。为了进一步完成组织流程再造，由联邦内政部负责推进公务员法的改革和完善项目。具体而言：依据部门职能、公务员管理知识和服务技能的需要，对公务员实行定期或非定期的分级别培训，主要学习法律课程和新公共管理知识;通过“标杆比较”和业绩考评的办法增加额外奖金量;建立灵活的工资薪酬制度，优化领导人员结构;将部门工作进行量化评估，重新确认工资等级和工作要求之间的关系等。NSM通过地方政府内部结构的改革，采取多种措施来重塑传统地方行政的等级制组织结构，有效缓解了政府结构和功能僵化的特征。如带有竞争机制的财政管理体系，广泛地运用预算技术和编辑产品目录的方法，以及内部管理合同的新做法等都有效地降低了行政成本。

　　(二)外部导向阶段

　　管理工具在政府内部大量的引入使得第一阶段改革面临诸多问题：一是行政产出界定的模糊性。行政目标的性质和数量的难以量化，使得新的成本—绩效会计机制难以准确获得行政部门的成本和成效水平。二是预算导向的约束性。在财政压力下所开展的“产出”导向预算，只关注于资源在不同部门和不同地方行政单元的分配，而不是提高地方行政的灵活性。某种程度上，NSM的理念甚至在本质上成为一种“财政管理体系”，其“一维”的目的仅仅在于节省和削减政府开支，而不是促进多维改革的进行。三是辅助原则的非公共性。外包和私有化一直是作为德国政治传统中的“辅助原则”而存在的，而基于财政节俭的要求，越来越多的市和县开始建立既在经济上保持地方的“所有权”，同时又有独立的法律地位和预算的组织和公司。在剧院、博物馆等不少领域内，地方政府倾向于通过完全私有化的方式来由有独立预算的组织来承担，股份集团式地方政府模式逐渐成型。而NSM使得辅助原则进一步得到扩展，进而导致了地方公民和政治民主原则在相当程度上被忽视了。这一时期，新掌舵模式的改革集中于地方政府的内部机构改革，因而没有较多地涉及到公民、社会和市场主体等外部要素。

　　基于以上种种问题，第二阶段的新掌舵模式采用了新的改革取向：(1)地方治理结构多元化，即建立多中心的制度安排和治理结构。如建立地方服务网络，把公共实体、第三部门组织和私人公司以计划合作的方式和为地方公民提供服务的方式联结成网络。[8](2)政务公开化，即赋予地方公民更多参与权，建立起顾客导向和服务导向的政务中心系统。如德国政府于2000年颁布“联邦在线2005”电子政府建设目标，即到2005年底实现联邦政府所有服务全部上网。[9](3)绩效管理标杆化，即采用标杆管理来衡量既定地方政府的绩效并与同等级政府进行对比。从90年代中期开始，地方政府管理协会(KGSt)主持超过200次自愿标杆管理，每次都有十数个地方当局参加，几乎涵盖了所有的地方政府任务。[10](4)加强市场力量和竞争试验，如内部服务的市场化试验等。NSM2.0的实施，通过权力下放、改进预算机制和公共部门私有化方式，进一步引入了管理工具。但同时，推行政府信息公开制度、法律评估手册和扩大公民外部参与等做法，本质上也反映出了法治原则的进一步运用。(参见图1)

 

图1  新掌舵模式的内容

 

　　四、新掌舵模式的外部依赖性

　　尽管有学者从行政改革的角度来重构德国国家范式，[11] 但是从50年代开始的德国行政改革仅仅是关于公共行政的具体讨论和对理念模型的认知，即所谓的国家范式的转变仅仅是观念性的特征。从德国行政国家传统的进程来看，德国内生性的行政改革路径也就决定了新掌舵模式某种程度上是德国行政国家传统的负反馈作用机制。而不同于英国和瑞典为代表的北欧国家，德国的新掌舵模式变革具有很强的内生性和渐进性，这就决定了其不可避免地具备路径依赖的特征。一方面，在过去二十多年中，地方政府结构和功能经历重大变化，地方政府内部系统中引入了以经济理性和行政效率取向为基础的新公共管理理念和制度，但是法律的正确性和规范性在行政事务中的主导地位并未受到动摇。换言之，新掌舵模式的改革是在宪法—国家框架内部的理性化过程，而受到行政国家传统的影响，这种改革往往受到宪政秩序和法治主义的外部依赖。具体而言：

　　(一)合法性依赖

　　德国作为联邦制国家，主要包括联邦和州两级政府，地方政府作为州政府的执行机构，主要是指州以下的市、县等地方自治政府。二战后，德国基本法明确规定了地方自治的原则及其保障实施的措施，将地方自治作为整个政府制度的一个关键环节，确立了地方政府作为基层治理主体的地位。因而，德国行政改革的主体合法性依赖于行政联邦主义模式下的地方政府，联邦政府在其中扮演着法治原则的“守夜人”角色。一方面，出于财政压力，地方政府成为新掌舵模式的当然和合法主体，其所进行的地方行政改革只要不违背联邦宪法和法律规定，联邦政府和州政府都无权干预。这种自治性和自觉性反映了NSM改革的动力、历程、理念和导向都在地方进行。而这种唯一合法性和自治性，使得各地地方政府改革具有很强的封闭性和自主性。不少市镇打着相同的旗号却有着不同的理解，新掌舵模式成为不同主张的复合体，地方政府的改革也受到碎片化威胁和理解危机。[12]另一方面，为有效平衡这种碎片化威胁，州和联邦从自身的实际出发演绎出自己的改革概念，同样在“新公共管理”意义上提高国家和行政管理的效率。而联邦政府的改革努力往往面临两大实际困难：一是为使得联邦各地区在改革问题上取得共识和同一地位，联邦政府制定大量的法律规定，这往往造成了对政策领域的过度制约;二是公共部门中不断强化的绩效标准和改革举措要求联邦政府提高新的法律基础，而这种法律基础的修改和提供往往依赖于德国的法治原则从而面临很大困难。

　　(二)功能性依赖

　　德国传统的地方政府特征可以概括为：强政治，即政治民主化和自治性程度高;强功能，即承担多重地方治理职能，主要包括地方自治功能和委托功能。由于这一特色，传统的德国地方政府往往被纳入到“中北欧”类群。而与该模式相对应的是，一是“法兰西”类群，以强政治弱功能并且地方政府规模小为特色，以法国为代表;二是“盎格鲁”类群，以弱政治弱功能且地方规模大、政治及民主上能力弱为特色，以后撒切尔时代的英国为代表。在这一类群学背景下，在政治方面，新掌舵模式通过引入公民直接参与权以及后期的市长直选等直接民主热潮，地方政府的政治性进一步得到加强。而在功能方面，新掌舵模式所倡导的私有化和市场化战略，尽管对德国地方政府传统的多功能模式产生了冲击，“小国家”和“市场化”要求也因此广为流行，但是，由于地方政府在传统上要负责国家在地方的“代表”功能，据估计，联邦和州大约70%到85%的法律是由地方政府来执行的。[13]因此，围绕确保法律执行和遵守的行政功能仍在地方政府活动中占有很重要的地位。在这种“代表”任务模式下，地方政府的职能移交和权力下放的改革逻辑内嵌于外部法治原则和内部韦伯科层制的政治传统之中，地方私有化等管理主义的运用以及自由裁量度存在法律和制度上的依赖和限制，即保障地方政府作为“国家”功能委托者和执行者的地位。这种功能性依赖决定了德国的“中北欧”模式在政治和功能上将依旧保持强势，并与“盎格鲁”和“法兰西”模式之间的差距将继续扩大。

　　(三)理念性依赖

　　相比英国激进的市场化和私有化进程，德国采取的是缓慢的现代化改革措施。对于现行公共管理与经济社会发展不相适应而存在的缺陷，德国依然采取法治国家的传统来改革。因此，新掌舵模式改革一开始在理念上便存在着依赖。而这些理念依赖包括：(1)法治主义。德国作为法律至上的典型法治国家，规范政府活动的法律网络十分完备，如德国基本法、行政程序法、法院组织法等。法治国家的概念，强调的是程序上的严格，对公共服务主体和措施做了制度上的约束，具有很强的权威性和稳定性。在这种情况下，改革的重点是在行政系统内部依照法治国家的原则，将行政程序要求同项目管理需求结合起来，在不违背行政程序规范的前提下控制结果。(2)官僚结构。在宪法—国家的关系模式下，法治原则的突出表现便是官僚机器在公共法律范围内行使权力。因而在调整政治与行政关系问题上，新掌舵模式的重点仅仅在于加强对行政的影响和控制方式及途径，通过产出导向的预算来进一步提高议会检查行政机构的能力。另外，在行政机构内部，官僚制理念并未抛弃，从韦伯官僚制到管理主义行政的范式转变并未出现。大多地方政府的改革目标在于将管理工具嵌入到传统官僚制之中，以形成后新公共管理所强调的“新韦伯主义”。而在这新官僚模型视角下，伴随着NSM出现的失灵和财政危机的改善，可以发现官僚行政不断回归，尤其在德国西部城市，层级控制的政策制定、自上而下的掌舵、组织重构和规则导向政策决定等传统理性化要素不断增强，法治和管理要素在新时期不断趋于融合。

　　五、对我国的启示

　　德国“新掌舵模式”行政改革与中国改革开放以来的“摸着石头过河”改革路径，本质上都选择了双轨式的过渡和增量性的策略，改革理念具有很强相似性。德国的新掌舵模式，虽然比其他西方发达国家的改革迟了十年左右的时间，但依旧成效突出。而在当前我国推进国家治理体系和国家治理能力现代化的背景下，新掌舵模式实践依旧可以为我国深化行政体制改革提供一定的启示。

　　首先，在改革理念上要注重法治原则和工具原则的交互性。渐进式战略为中国带来诸多改革红利的同时，我国所面临的改革态势也趋于严峻，如新旧体制间的矛盾激化、后期增量改革空间的不足、改革领域的分均衡性等。在这种情况下，推进改革合理性至关重要。这需要摆脱客观存在的保守主义倾向，深化改革的强度和力度，不断推进国家治理体系和工具的创新。同时，合理性处在合法性的范围之内。在改革进程中，法治应当作为中心原则，社会主义法治国家的基本方略不能动摇。在不断推进私有化和产权改革等制度创新时，需要认识到其本身的工具性和范围性，在外部制度依赖基础上推动内生性改革战略。

　　其次，在改革的支持力量上要注重新型智库建设的特色性。德国新掌舵模式的成功实践始终伴随着KGST这一地方智库的帮助，它有效地培养了德国NSM的改革理念和措施。而2015年，中央办公厅和国务院印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，强调通过高端型智库建设来建立健全决策咨询制度，这标志着中国智库的发展迎来了新的机遇。从2015年初开始，国家高端智库建设试点在各地不断展开。就当前而言，在机构上，要注重统筹推进党政部门、科研机构、高等院校、军队、企业和社会智库协调发展;在方向上，要关注于国家发展战略、宏观经济、金融问题、港澳问题和国际问题等诸多领域;在方法上，充分利用现代科学方法对复杂多变的问题进行研究分析，重点建设一批布局合理且具有中国特色的新型智库，不走西方化智库道路。

　　此外，在改革路径上，要注重自上而下和自下而上的融合性，鼓励地方治理创新;在改革措施上，将行政改革目标作为复合体加以考虑，注重行政改革措施的适应性和多样性等，这些都是我们可以学习借鉴的。

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Internal Rationalization and External Dependence:the Two Dimensions of German

“New Steering Model”Administrative Reform and Its Inspiration to China

Li Jinlong   Sun Huan

 

　　[Abstract]The orientation of rationalism and the external dependence to the constitutionalism is the two main lines in the process of German administrative reform,so the operational logic of the administrative reform tends to present the combination of internal rationalization and external dependence. In the 1990s,in consequence of the fiscal crisis after German reunification,German local governments started the “New Steering Mode”reform guided by the concept of the New Public Management. And the reform has experienced two stages:the internal reform which mainly focused on the organizational structure,and the external reform which mainly focused on the relationship between government and citizens.But influenced by the traditional constitutional order,the NSM has the strong external dependence including legal dependence,functional dependence and the conceptional dependence.In China,the progressive course of administrative reform since 1978 made Chinese economic reform also show the similar characters.And the NSM practice is a certain reference to the further deepening administrative reform.

　　[Keywords]the New Steering Model,internal rationalization,rule of law,external dependence,progressive reform

　　[Authors]Li Jinlong is Associate Professor at School of Law，Hunan University，Changsha 410000;Sun Huan is Master Candidate at School of Political Science & Public Administration，Wuhan University. Wuhan 430072