基金项目：国家社会科学基金重大项目“基层政府社会管理体制机制创新研究”(编号：11&ZD032);国家行政学院2014年度院级科研招标课题“全面深化改革背景下社会治理创新研究”
作者：张楠迪扬，香港一国两制研究中心研究员，香港999077
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2015.06.05
[摘要]本文以历史制度主义的分析框架为起点，指出分析框架在解释我国改革推进机制上的不足，并以顺德网吧行业准入制度改革为案例，分析基层渐进式改革的推进机制及其条件。研究发现，基层行政审批制度改革中前段改革对后段改革具有撬动效应，但此撬动效应并不足以推动下一阶段改革。基层行政审批制度改革受制于改革链条以外的结构性制度因素，国家政策与条块分割是基层行政审批制度改革的两个关键限制。
[关键词] 渐进式改革;基层行政审批制度;行业准入制度;网吧;顺德
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)06-0034-04
一、行政审批改革背景下的顺德网吧行业情况
顺德的商事登记制度改革是网吧行业准入制度改革的背景改革。为解决企业登记难的问题，2012 年4 月，广东省政府批复同意顺德区开展商事登记制度改革(下简称“商改”)试点。商改对企业市场准入条件的放宽解决了公司注册难的问题，提高了企业登记的灵活性。商改正式实施后，顺德企业登记出现了“井喷”现象。顺德改革前每月新设立公司数约433 户，改革后月均新设立公司数为587 户，增长约35.6%。[1]2012年5月至2013年8月，顺德新设立有限责任公司9808户，与上年同比增加27.18%。[2]此外，顺德的“活企率”也较高。2013 年1至10 月办理税务登记新开业个体户8322 户，占办理商事登记个体户总量的81%，办理税务登记新开业内资企业(含私营)6913 户，占办理商事登记内资企业总量的99%。[3]这表明增长的企业绝大多数有实际经营活动。
但是，商改仅是市场准入制度改革，并不是行业准入制度改革，只实现了企业市场准入的“宽进”。对于须获得特许经营的行业，企业在获得商事主体资格后，仍面临行业准入，即需要向有关行政许可部门申请行业许可证，方可正式经营。也就是说，商改虽然放宽了市场准入，但并没有放宽行业准入。对申领行业许可证来说，商改的意义只是变更了此环节与申领商事主体资格的顺序。改革前须办理的各种许可证，改革后仍须办理，且申领许可证的要求、程序并未改变。因此，商改后的局面为，市场准入门槛低，行业准入门槛仍居高不下。此种情况下，商改在理论上可能致使两种情况出现。第一，“有照无证”的情况可能增多。大量新注册的企业，有可能因许可证办理难，无证经营。第二，对于须获得特许经营且特许条件要求较高的行业，商改的成效有可能被过高的行业准入门槛吸纳，使得商改鼓励企业登记的效果可能会被削弱。
顺德网吧行业在商改后的状况印证了上述推测。2013年11月以前，我国对网吧经营许可实行总量控制和布局限制，并在场地条件、经营规模方面有严格规定。2007年3月，文化部联合国家工商行政管理总局、信息产业部等14个部门联合印发了《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》(下简称“通知”)。通知要求全国网吧总量不再增加，各地均不得审批新的网吧，以加强对黑网吧的打击力度。网吧行业许可证在全国范围冻结。总量控制下，广东省根据各地情况，按计划将网吧配额分配给各地，且只能为连锁网吧企业，资质要求较高，基本要求为注册资本1000万元，且已经有5个子网吧。[4]虽然此后的商改降低了市场准入要求，但在行业准入要求高的情况下，商改并没有出现政府预料的顺德网吧行业的登记数量出现明显增幅的局面。[5]商改后的三年内(2010年至2013年)，顺德区内没有成功通过审批的新网吧。[6]顺德网吧呈现出供不应求的局面。据统计，顺德全区市场主体近11万户，外来务工人员约143万人。但顺德证照齐全的网吧仅136家，分散在全区，平均每1万多人分享1个正规网吧资源。[7]与此相对的是的大量黑网吧盛行。2012年“净网”行动中，顺德共取缔黑网吧477家，收缴电脑11300多台，断网310个号码。[8]但与黑网吧的整体情况相比，整治行动效果不佳。黑网吧呈现出“家庭化”、“零散化”的局面，不少网吧以住宅楼为经营场所，并在户外安装摄像装置，发现执法人员便即可转移，致使执法、监管难，黑网吧屡禁不止。[9]
顺德在2010年商改后即有意向以网吧行业为试点，推动许可证制度的改革，但当时国家对网吧行业尚实行总量控制。虽然顺德区网吧行业的主管部门市场安全局监管局已经做好准备，拟于2013年年初发布文件、推行改革，但囿于国家政策，顺德区政府并未批复文件。直至2013年4月，文化部发布《关于开展网吧准入试点工作的通知》(文市函[2013]534号)，开始放松部分地区对网吧的准入要求，其中广东省全省为试点地区。在文化部新的政策环境下，顺德获得了推行改革的合法性，正式于2013年6月启动网吧行业许可制度改革。
二、商事登记制度改革对行业准入制度改革的“撬动效应”及机制
作为基层行政审批制度改革，国家政策环境是否支持是改革能否向前推进的关键原因。若无国家政策予以支持，基层行政审批制度改革很难向前推进。
顺德商改对网吧行业许可制度的“撬动效应”更多体现在制度准备上。撬动机制主要体现在两方面。一是商改凸显了行业许可制度改革的必要性，为行业许可制度改革做了铺垫和准备。如上所述，商改前，改革者更多关注市场准入环节，改革目标集中于降低过高的市场准入要求。商改后，顺德登记“井喷”中的相当企业并非新增企业，而是已经存在经营活动，由于市场准入条件高而未进行合法登记的企业。[10]这显示，商改有效改善了此部分企业的登记状况。但同时，商改并未对某些行业准入要求高的特许经营行业的商事登记起到明显的推动作用。这显示行业许可条件过高同样会抑制市场活力，将行业准入制度改革引入改革者的视野，撬动了下一阶段改革。
二是前一阶段改革的措施与既有制度要求不一致，令既有制度与改革领域的总体思路与具体要求相冲突，只有继续推动改革，才能令各领域对同一事项的要求一致。具体到顺德商改，由于商改放宽了市场准入要求，对商事主体获取营业执照方面不再做要求，但在行业准入方面仍保留相关要求。这使得改革后的商事登记制度与既有行业准入制度相冲突。某些须获得特许经营权的行业，即便可以获得营业执照，却因无法获得行业经营许可证而实际上无法准入市场。商改作为前一阶段改革，通过改变与既有制度的同质内容，对既有制度进行撬动，因此如果前一阶段改革奏效，则必然要求修改与之相冲突的既有制度要求。
在网吧行业，商改带来一个关键性改变是放松了对房产证明的要求。商改后，商事主体登记时，申请人只需提交对住所(经营场所)享有使用权的证明，商事登记机关不再审查场所的法定用途及使用功能。[11]对无法提供有效房产证明文件的房屋，可由镇人民政府(街道办事处)或其房地产管理部门、各类经济功能区管委会(如工业园区、科技园区管委会)、村(居)委会等机构出具同意在该场所从事经营活动的场所使用证明，申请人可凭该场所使用证明直接办理商事主体的住所(经营场所)登记。[12]申请人因此较容易获得营业执照。
但在网吧行业准入上，顺德仍要求行业经营许可证申请人对网吧经营场所的土地具有产权，无合法产权证明的经营场所需经区建设、国土部门审核。[13]这使得街道、居(村)委会、工业园区出具的场所使用证明，在办理行业许可证方面不具备效力，申请者并不能因为持有商改允许的证件，办理特种行业许可证、卫生许可证、环评报告、消防等许可证照。由于商改后的市场准入与行业准入对经营场所的产权要求不一。此冲突导致符合领取营业执照的申请人，仍有可能不够资格申领许可证，使得“有照无证”在制度安排上成为可能，削弱了商改在放松经营场所要求方面的效果。
在商改并没有提升网吧行业市场活力，黑网吧依旧盛行，且商改内容与既有网吧行业准入制度要求不一的情况下，顺德决定启动网吧行业准入制度改革，以改善黑网吧丛生的现状。在国家政策的支持下，2013年7月，顺德区市场安全监管局印发了《关于推进网吧准入条件改革工作方案的通知》(顺监审字[2013]6 号)突破上级关于网吧许可的部分文件要求以及顺府办发[2008]87 号文的要求，正式推行网吧行业准入制度改革。改革理顺了商改与行业准入制度对申请者不一致的要求，放宽了对房产证明的要求，规定镇人民政府(街道办事处)或其有关单位、各类经济功能管委会(如工业园区、科技园区管委会)、居(村)委会出具的可作为工业、商业用途的场所建筑使用功能证明文件，均可作为许可证办理的房产证明文件。
商改对网吧行业准入制度改革撬动效应不仅体现在理顺前轮改革与后轮改革的不一致之处，还体现在对新改革领域的全方位推动。一旦一项改革被推动，就会不仅局限于修改与既有制度的矛盾之处，还会带动产生其他措施，开启全新的改革领域。顺德网吧行业准入制度改革就是由因决制度冲突而推动的网吧行业准入的“一揽子”改革。除放宽房产证明要求，网吧行业准入制度改革还针对黑网吧出现的原因，全面降低了网吧行业准入条件。具体包括，第一，在顺德全区放开网吧总量和布局限制，放开网吧经营方式的限制。对申请经营互联网上网服务经营场所的，只要其条件符合准入条件，均可以申办《网络文化经营许可证》。第二，降低了对网吧经营场所的要求。营业场所具备工业或商业用途的，均可设立网吧。这标志着网吧可以走进黑网吧盛行的工业区，满足较商业区更加需要网吧提供娱乐功能的外来务工人员的需求。第三，降低了对经营规模、经营条件等方面的要求。如每台计算机的占地面积要求由不少于3平方米降低到不少于2平方米。第四，创新监管机制。建立管理部门长期联席会议制度，公安、市监、通信管理、教育等部门不定期召开网吧管理联席管理会议。按照属地管理的原则将网吧监管责任向基层分局延伸，并相应地建立层级管理责任制和督查考核制。以及建立和落实网吧社会监督制度，聘请村居、企业有关人员建立网吧监督员队伍，组织社会热心人士建设网吧义务监督员队伍，加强对网吧的定点巡查和监督。[14]
三、“撬动效应”的检验：顺德网吧行业准入制度改革成效
顺德商改撬动了网吧行业准入制度改革，解决了部分办证难的问题。网吧行业准入制度改革后，截止2014年12月，顺德区内新增网吧40多家。[15]注册网吧的数量增幅显示了行业准入制度改革对合法网吧市场主体的正向刺激作用，验证了网吧行业准入制度是商改后网吧市场主体并未出现明显增幅的制度障碍。但是新注册网吧的分布地点暴露了新问题。行业准入制度改革后，顺德新增网吧主要集中在各镇街，工业园区增量少。[16]如上所述，工业园区是网吧市场需求的主要区域，本应成为改革后新增市场主体最多的区域。但改革后，最应出现网吧增幅的区域却依旧没有出现改革预期的结果，工业区的黑网吧状况也未得到实质性改善。这种局面下，虽然改革放松了行业准入限制，产生了部分成效，但并未从根本上放开限制，问题最严重的工业区并没有显著出现黑网吧“从良”的现象。[17]加强监管，打击黑网吧仍是改革后顺德区的重点工作之一。2014年，顺德区市场安全监管局出动执法力量4887人次，取缔黑网吧418家次，收缴电脑4832套，其中在学校周边共出动执法力量1169人次，取缔黑网吧49家次，收缴电脑516套。[18]与上述行业准入制度改革之前相比，2014年取缔黑网吧的数量基本与2012年持平，这某种程度上反映了商改以及网吧行业准入制度改革没有有效实现制度目标。
遵循上述改革的“撬动效应”，网吧行业许可制度改革显示了继续改革的必要性，进一步暴露了网吧行业准入的遗留制度限制。申请者在申办《网吧文化经营许证》时涉及多个部门的审批，不同部门的要求相互冲突。虽然顺德网吧行业许可审批的主管部门顺德区市场安全监管局放开了网吧准入限制，但申请者向市场安全监管局提交申请时，仍需同时提交有关部门就相关领域的审查意见。而有些部门的审查意见并未与审批主管部门的改革同步，甚至相冲突。网吧行业准入制度改革中较显著的冲突是审批主管部门市场安全监管局与消防部门对网吧经营场所通途的规定不一。改革后，顺德区放松了对网吧经营场所用途的限制，允许网吧将经营场所设立于工业用途的建筑物内。[19]这为正轨网吧进入工业区铺设了制度路径。但申办《网吧文化经营许可证》必须同时符合国家规定的消防安全规定，并提交消防部门对经营场所使用前的安全检查合格证明，而消防部门并未放松对网吧经营场所的限制，仍不允许网吧设立于工业用途的建筑物内。[20]这使得欲于工业区内看开办网吧的申请者因不能消防审查，无法获得消防检验合格证，从而不能满足申办网吧行业许可证的前置条件。这是网吧行业准入制度改革后，工业区内网吧注册无明显增幅的根本原因。
依照顺德商改撬动网吧行业准入制度改革机制，网吧行业准入制度改革能否进而撬动网吧的消防行政审批改革，累积小改革，形成因果链，并将渐进式改革向前推进?截至2014年12月，网吧行业准入制度改革尚未成功撬动网吧消防审批制度改革。消防部门总体上没有放松对网吧经营场所的要求。虽然2013年国家政策已放松网吧行业准入要求，开始取消总量及布局限制，消防系统在网吧审查的实际执行过程中有部分松动迹象，但仍基本执行旧有政策，并未根据国家政策及时调整对布局限制的要求。[21]
此种局面的制度根源是“条块分割”体制。该体制对改革持续向前推进的阻碍主要体现在两方面。一为中央层面的“条条分立”。国家放松对网吧行业准入制度的限制由文化部发出，消防系统由公安部垂直主管。在“条条分立”的格局下，文化部与公安部的行政级别相同，而公安部尚未有明确指令要求消防系统推行文化部的政策要求，推进网吧领域的消防审批制度改革。此种情况下，基层消费系统会以执行主管部门政策为主。二为基层层面的块“弱”条“强”。 网吧行业准入制度改革后，顺德工业区内并未显著出现新注册网吧增幅的表面原因是顺德区两个职能部门市场安全监管局与消防大队之间的审批要求不一致，实际上是条块分割体制下，基层政府处于弱势的表现。作为基层部门，顺德消防大队理应执行区政府的政策，但由于消防部门属于垂直管理系统，直接接受上级消防部门的垂直管理。条块分割体制下，基层处于“块”弱，“条”强的局面。在与上级垂直系统的博弈过程中，基层政府处于明显的弱势地位。顺德区网吧行业许可审批部门也较难通过区政府进行协调，对消防部门不具备实质制约力。因而基层政府难以在政策执行的过程中统合敦促垂直管理系统的部门，使得政策执行受阻。若非消防系统自上而下主动推动网吧消防行政审批制度改革，基层推进该领域的改革会面临显著阻力。因此，网吧行业准入制度改革虽然凸显了消防审批制度改革的必要性，但面对“条块分割”的制度障碍，尚未成功撬动下一步改革。
四、结语与政策建议
顺德网吧行业准入制度改革揭示了我国基层渐进改革向前推进并实现累积的两个先决条件：上级政策与条块协同。第一轮中，商改之所以可以推进网吧行业准入制度改革是因为上级政策出现了松动，使得推动此领域改革具备合法性。第二轮中，网吧行政审批制度改革尚未成功推动消防行政审批制度改革，是因为即便有上级政策的支持，基层政府也无法突破“条块分割”体制下的制度障碍，渐进式改革在这一环节尚未实现累积。
顺德案例显示，我国基层缓慢制度变革及其不断积累的过程中，前项改革与后项改革虽然在时间序列上成先后关系，但并非如历史制度主义框架解释的必定形成因果链条。在我国的制度环境下，基层行政体制改革中，前项改革至多凸显了后项改革的必要性，为后项改革提供了推进的便利条件，但并非为后项改革得以推进的关键原因。顺德案例展示了后项改革得以推进的原因为结构性因素，外在于改革链条本身。因此要推动基层行政体制的改革，仅靠前项改革的撬动效应是不充足的，必须同时配以结构支持。为进一步深化基层行政审批制度改革，本文提出如下政策建议。
第一，为重点改革试点地区建立政策建议直通管道。基层政府是我国自下而上的改革的实际发生场域[22]，是推动改革的前沿阵地，对改革过程中的制度需求十分敏感。顺德案例显示，顺德探索地方行政审批制度改革走在国家前沿，相比其他地区更早意识到商改的局限，以及产生进一步推动行业许可制度改革的必要。但由于没有畅通的管道与国家层面的主管部门沟通，在国家政策不能提供支持的情况下，基层政府只得选择暂缓推出改革方案，这不利于地方主动探索改革模式。顺德网吧行业准入制度改革的过程显示了改革前沿与国家层面的主管部门欠缺有效信息沟通渠道，有碍中央及时获悉地方改革动态与进程。建立重点区域基层政府与国家主管部门的政策直通管道，有利于减少行政层级对信息递送的过滤，有利于国家主管部门及时把握前沿区域的改革动向，令顶层设计更贴近地方实践与需求。
第二，常规化部际联席会议，将基层事务列为例行讨论议题。基层政府作为政策的实际执行主体，在政策执行的过程中往往能更敏锐反应出国家层面主管部门之间的冲突。国务院部际联席会议作为各部委职责沟通机制，尚未形成常规会议机制，且参与主体只下沉至省级。虽然基层的声音与问题可以逐级向上传递，但时间成本较高，且问题的准确性会随着传递层级的增多而耗损。这不利于基层业已出现与亟待解决的问题及时得到商榷。顺德案例中，虽然在推进网吧行业准入制度改革的过程中，顺德已经意识到文化部与公安部有关网吧经营场所使用用途的规定是改革效果不佳，“黑网吧”未能有效治理的关键原因，但基层政府无力协调本级消防系统，更无力理顺文化部与公安部的部际关系。若非公安部作为消防系统的主管部门主动推进改革，自上而下要求各级消防系统放松对网吧经营场所用途的要求，基层改革很可能继续陷入停滞状态。而协调文化部与公安部的部际关系需要更高层面的联席会议机制，且联席会议的参与者不应仅限于国务院及有关省级主管部门，还应视情况邀请重点改革试点区域的基层政府共同参与。这样才有望搭建上下贯通的决策机制，令顶层设计可以更好汲取基层改革实践的经验;基层政府也可在顶层设计的框架下更有效地推进改革。
[参考文献]
[1][3][7][8][14][18][17]资料来源：顺德区市场安全监管局.
[2]顺德区行政审批制度改革领导小组办公室主任助理梁伟强答记者问顺德将出台省内首份经营审批目录[N]南方都市报，2013-10-29
[4][5][6][9]顺德区访谈，2014年1月.
[10][15][16][17][19][20][21]顺德访谈，2014年12月.
[11][12]《佛山市顺德区人民政府关于印发顺德 区上市等级制度改革实施方案(试行)的通知》(顺府发[2012]11号)，2012-04-27.
[13]《关于规范饮食娱乐服务业经营管理的通知》(顺府办发[2008]87号)，2008-07-29.
[22] 张楠迪扬. 基层政府行政审批制度改革的路径分析——以顺德为案例[J]. 公共行政评论,2014(2).
Prying Effect in China’s Local Administrative Approval Reforms:A Case Study on Shunde’s Franchise System Reform of Internet Café
Zhang Nandiyang
[Abstract]Derived from historical institutionalism, the paper identifies the prying effect that former reforms on the latter ones. By analyzing the franchise system reform of Internet Café at Shunde, the paper argues that prying effect is not sufficient for local reforms to be accumulated without exogenous institutional factors such as national policy and cooperation among ministries under the State Council.
[Keywords] Gradual reform, Local administrative approval, Franchise system, Internet Café, Shunde
[Author]Zhang Nandiyang is Researcher at One Country Two systems Research Institute. Hong Kong 999077
(原文载于《中国行政管理》2015年第6期)
