作者：顾平安，国家行政学院公共管理教研部教授，北京 100089
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2015.06.02
[摘要]以“量化改革、协商改革和交办改革”为特征的改革初始设计导致了行政审批改革的路径依赖和边际效益递减。加快简政放权，全面正确履行政府职能，需要推进行政审批改革的二次设计。“二次设计” 以建立与有中国特色社会主义市场经济相适应的行政审批制度为目标，设立权威部门主导改革，在全面清理行政审批事项的基础上，以行政审批权责清单制度为抓手，以行政审批标准化为依托，建立审批和服务事项代码库，加快推进网上行政审批服务，以法治思维规范行政审批的中介服务，最终给政府的行政审批权力“打造一个制度的笼子”。
[关键词]行政审批;权力清单;审批服务;标准化
[中图分类号]D601[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)06-0021-04
2001年以来，以“量化改革、协商改革和交办改革”为特征的行政审批制度改革在精简审批数量、公开审批要素、推进集中审批、压缩审批权限、优化审批流程等方面取得了明显进展，但是，也出现了改革的路径依赖，边际效益递减。一方面，存量边清边增，增量缺乏审查控制，或者明减暗增，改名更姓规避《行政许可法》，另一方面，由于缺乏权威部门主导，改革的主导权由被改革部门控制，招致触及核心利益的改革事项难以推进。虽然审批事项明显减少，但是那些触及政府部门自身的存在和价值的改革通常会以各种理由被搁置起来。
2015年，中央将加大简政放权、放管结合改革力度，探索建立规范行政审批的管理制度将成为一项重要任务，需要对以“量化改革、协商改革和交办改革”为特征的行政审批改革的初始设计进行“二次设计”改革，建立与有中国特色社会主义市场经济相适应的行政审批制度，将行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口，在坚持“量化改革”的同时，加快推进行政审批权责清单制度建设，用法治思维规范与审批相关的中介服务，逐步推进网上审批，不断完善行政审批制度建设，提高改革的质量和可持续性，充分激发企业和市场活力，全面推动有限政府、廉洁政府和服务型政府建设。
一、设立权威部门主导改革
由于行政审批改革具有长期性、复杂性、重要性。部门牵头改革的模式会延缓改革进程、降低改革效能。为此，各级行政审批改革办公室(审改办)要作为中央、省、市、县级政府授权成立的特设机构，集中相关的权力和各方人力资源，主导、统筹、研究、推进、监督行政审批改革工作。改什么?怎么改?审改办说了算!各级审改办要紧紧围绕建立与有中国特色社会主义市场经济相适应的行政审批制度的目标，重点在于厘清政府和市场、社会边界，给市场主体“松绑”，激发企业和社会活力，强制推进政府职能转变，加快形成“大众创业、万众创新”良好的法律、制度环境。在全面清理各项行政审批权力的基础上，将“公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”的审批事项，坚决取消，将该有市场做的下放给市场, 社会能办好的交给社会。
各级审改办要用群众路线指导行政审批改革，坚持开门改审批，按照“为民、便民、亲民”的宗旨，充分听取行政相对人的意见，而不是闭门造车，或由行政部门自己说了算;坚持专职改审批，建设一直专职队伍，研究、精通审批事项，避免外行领导内行改革;坚持持续改审批，根据政府行政审批中存在的主要问题，攻坚克难，有计划有步骤科学推进;坚持规范改审批，依法合规地推进审批制度改革。
二、全面清理行政审批事项
所谓全面清理行政审批事项，就是要根据各级政府行使审批权的事实特性进行清理，不能对行政许可的事项之外的、事实上大量存在的、制约经济和社会发展的审批事项视而不见。具体来说，就是要将现阶段各级政府部门行使的许可审批、非许可审批和具有审批特性的公共服务事项纳入清理范围，统一清理标准，摸清家底，避免更名改姓规避审改，或者名改实不改。
1.进一步明确行政审批和行政许可的联系和区别
需要明确的是，行政审批是管理范畴的概念，行政许可是法律范畴的概念，两者既有联系又有区别。行政审批具有三个核心特征：一是行政审批行为的发生是以公民、法人或者其他组织提出申请为前提，二是公民、法人或者其他组织从事特定活动必须经过行政机关同意，三是如果事先未经过行政机关同意就从事了特定活动，将会受到行政机关的处罚制裁。同时具备这三个核心特征的事项就是行政审批行为事项。因此，在清理行政审批事项时，不能只关注具有法律、行政法规和地方性法规依据的行政许可事项的审查，也不能只注意其名称和形式，而应当把握其“必须经过行政审批机关同意”这一实质，才能保证不重项、不漏项。如果只盯着行政许可事项推进审改，改革空间有限。
2.确立“最小颗粒度”标准，避免数字游戏
所谓“最小颗粒度”标准就是，以法律为依据，将各部门的审批权责事项细化到最小子项。最小子项是一个业务事项办理的次单元，多数情况下，一个最小子项对应唯一的申请人、唯一的业务办理流程和唯一的申请材料。按照“最小颗粒度”标准全面清理行政审批事项，才能真正摸清家底，避免审批改革的数字游戏。同时，也为精简、优化流程，清除重复、交叉审批提供条件，为明确责任、细化责任提供保证，有利于实现审批改革的精细化管理。
3.进一步确立全面清理的重点和难点
许可审批的清理重点在于，法律、法规授权设立的行政许可审批事项，政府及部门是否以规章、文件等形式设定或变相增加行政审批项目，是否越权附加审批条件。非许可审批清理的重点是以非行政许可审批名义、通过政府规范性文件设立的涉及公民、法人和其他组织的审批事项，必须重新审查规范，或直接取消，或者依法履行新设行政许可的程序。
全面清理行政审批事项的难点是具有审批特性的公共服务事项。现阶段，各级政府部门面向公民、法人和其他组织提供的公共服务，以“登记、年检、年审、监制、备案、认定、审定以及准销证、准运证”等各种名义存在，名目众多、标准不一、程序繁琐、甚至互为前置，严重制约了经济和社会发展。如果不同步清理公共服务事项，那些被精简、取消的行政许可、非行政许可事项，可能会更名改姓，以公共服务的名义继续存在。
公共服务事项清理要遵循“合法性、合理性、便捷性和第三方服务”的原则，现阶段清理重点是教育、文化、医疗卫生等公共服务领域的审批、备案事项，市场监管、社会治理、民生保障方面的审批、备案事项，资料性审查、项目评估、统计分析及从业资格、资质审查和职称评审等审批、备案事项。原则上以一般业务管理事项为名实施的审批，一律取消。
三、建立行政审批权责清单制度
权力清单是指对政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举。党的十八届三中全会决定推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。2015年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出，要“将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。”
所谓“行政审批权责清单”制度，就是在“彻底清权、规范确权、公正量权、清晰晒权、明白用权”的基础上，依据“有权必有责”、“权责相一致”、“权责受监督”三项基本原则，将政府行政审批和服务中的每项行政审批权力按照“事前、事中、事后”三个阶段，细化违法违规应承担的法律责任和行政责任，并明确相应的处罚措施，最终实现“权力、流程、责任”三个要素的紧密结合，并以清单的形式向社会公布，接受社会监督。行政机关和有审批权的相关组织不得在清单之外实施行政审批，实行“法无授权不可为、法定责任必须为”。
建立行政审批权责清单制度是政府部门推进的以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的一项权力自我革命。所谓“清权”，是指全面清理政府及部门的行政许可事项和具有审批特性的公共服务事项;所谓“确权”就是依据“职权法定”的原则，编制权力目录和运行流程图;所谓“确责”，就是依据“有权必有责、权责相一致、权责受监督”的原则，在确立部门审批职权的同时要明确承担责任的主体，以及责任的内容和追责情形。所谓“配权”，就是依据“合法性、合理性、和便捷性”原则，对现有事项办理进行调整、优化办事流程;所谓“晒权”，是指政府及部门要通过各种途径公开权责清单和办事流程;所谓“制权”，是指建立健全行政审批事项的事中事后监管制度。
编制行政审批权责清单要过“三关”：一是“法律关”，即坚持依法规范确责，所有权力事项和对应的责任事项、追责情形来源必须合法。二是“部门关”，即与部门零距离沟通，无缝对接，在确定权力清单的基础上，坚持与部门共同研究责任问题，共同编制责任清单，让部门在拥有权力的同时，认同所承担的责任，强化责任意识。三是“社会关”，即多方位、多角度听取意见，思考问题，力求每项责任都由充分的依据，可追责、可操作。从而形成政府审批权力、责任事项、追责情形“三位一体”的权责体系。
建立行政审批权力清单制度，其实质是给行政审批权打造一个透明的制度笼子，其目的在于厘清政府和市场、社会的边界，为行政机关依法审批提供基本依据，方便公民和企业办理相关行政审批事项，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。
四、建立审批和服务事项代码库
审批和服务事项编码是行政审批权责清单的一项重要内容，也是建设审批和服务事项数据库的核心要素。通过审批和服务事项编码，可以有效实现行政服务大厅、网上政务大厅、行政权力运行平台、行政监察平台和政府法制监督平台一体化运行，并对审批服务事项的内容进行准确定位和可追溯管理。无编码的事项一律不得进入审批和服务事项数据库，也不得进入各部门办理审批服务的业务系统进行办理。未编码录入的审批和服务事项，各审批部门不得要求申请人申报，也不得进行办理。
在建立行政审批权责清单制度的基础上，国务院审改办要按照地域、审管部门、来源等因素，依据可管理性原则，设计统一的行政审批事项和公共服务事项代码编制规则。
各地根据统一设计的编码规则，对每一个行政审批事项和公共服务事项进行赋码，从而形成国家统一管理的行政审批事项代码库和地方公共服务事项代码库。有了国家统一的行政审批事项代码库和地方公共服务事项代码库，各级政府就可以依据统一代码，对行政审批事项和公共服务事项进行精细化、可追溯性管理，利用信息技术，扎牢“制度的笼子”，相关部门可以通过信息化平台对行政审批事项实施有效地统计分析、监督检查，最大限度地防止政府审批权力越位、缺位与错位。
五、加快行政审批服务标准化建设
推进行政审批标准化是行政审批行为重复性特性的内在要求，是保持卓越管理水平和服务品质的有效工具，是规范行政审批权力的有力手段，也是实现审批环节无缝衔接的基本前提。行政审批标准化的核心是规范行政审批的自由裁量权，即对审批条件里有模糊空间的要素进行细化、明确化，以此杜绝审批腐败和权钱交易。具体来说，行政审批服务标准化的目标如下：
1.规范行政审批行为。通过标准化限制审批过程中的自由裁量权，消除行政审批过程中审批行为的随意性、差异性，提高行政审批服务的规范性和稳定性。为此，需要对内制定行政审批业务手册，建立标准化审批流程，规范审批事项的条件、流程、时限，限制审批自由裁量权，引导办事人员按照公开的标准办事，实现阳光审批。对外则通过发布《办事指南》，作为行政相对人申请行政审批的具体依据，将办事具体条件、要求，一次性明确告知企业和公民，明确审批事项、审批要件、审批流程和环节，增加社会公众的知情权，实现谁来申请、谁来审批，结果都一样，
2.控制行政审批服务的质量。标准化是一个“制定——执行——评价——完善——再执行”的螺旋上升过程。一方面，行政审批服务标准化通过对法定审批流程进行精简、合并、压缩审批中间环节，实现单个行政审批事项服务质量的优化;另一方面，通过行政审批服务标准化，整合相关部门的审批权，实现以项目为核心的并联审批无缝衔接。从这个意义上来说，标准化既是规范审批人员行为的工具，更是保证行政审批服务质量“便捷、透明、顺畅、高效”的稳定器。
发达国家的中央政府是政务服务标准化的主要推动力量，从内容上规定政府服务范围和相关标准要素(如英国的《公民宪章》)，之后各个部门再根据自己的实际情况，提出自身的标准，落实总的标准要求。对我国政务服务标准化来说，国务院审改办需要在总结地方经验的基础上，加强政策层面的顶层设计，以更好地指导各地标准化的实践。
标准化在一定程度上是对行为的定型化，在推进行政审批标准化的过程中，如果简单地将标准化等同于现有法律规范和部门既有的规范，有可能使标准化变成部门不合理利益锁定的工具，走向标准化的反面。行政审批标准化是对传统审批行为的根本性改造，是对原有行政方式、行为习惯的极大挑战，推进过程中要充分考虑到可能遇到的阻力，采取分步推进的策略，制订合理的实施意见，最大限度降低行政审批标准化过程的阻力。行政审批标准化的过程是一个制定标准、执行标准和评估标准的过程，也是不断提升行政审批服务品质，提高公民满意度的过程，这一过程只有起点没有终点。
六、有步骤地推进网上与大厅审批服务一体化
网络“一站式”审批客观上要求以政府部门横向一体化建设为前提，也就是将政府的审批信息集中提供，以业务流程再造为重点，通过部门之间的业务协同，将涉及联审联办、并联审批的前置、后置环节连接起来，经由流程再造之后，形成高效、完整的审批服务链条，实现审批服务无缝隙链接。推进行政审批服务业务纵向一体化，必须依托标准化建立省级行政区域内政务服务中心行政审批系统信息技术标准，通过统一的数据交换平台，从纵向上形成各级政务服务中心之间规范统一、上下联动的行政审批电子网络体系，有效解决同一行政审批业务在不同层级机关之间的沟通协作问题。
从全球范围来看，建立以顾客为中心的政府门户网站“一站式服务”，已经成为世界各国政府的共识。网上办事大厅通过“逻辑集中，物理分散”的运行模式，将物理上分散在政务服务中心窗口办理的审批事项，集中到一个“虚拟大厅”，实现网上办事“部门全覆盖、事项全覆盖、流程全覆盖”，为企业、群众提供一站式、跨地域、7×24小时、公开透明的行政审批服务。当公民进入网上“虚拟大厅”，找到自己需要的服务，按要求提交相关材料，系统就会自动将客户的资料分发给各相关部门，并在规定的时间内监督其完成审批，从而实现政务服务中心“实体大厅”与网上“虚拟大厅”审批服务一体化整合。
2014年底，广东省已基本连通全省所有县区网上办事分厅，形成“横向到省直厅局、纵向到各县区”网上办事系统，积极探索网上办事大厅和实体办事大厅审批服务一体化。国务院审改办要依托国家统一的政务外网，尽快制定政务服务协同框架和标准，有步骤从纵横两个方面推动各级政府政务网络平台与政务服务中心及部门局域网的联网，逐步实现网上审批、电子监察等跨地区、跨部门的业务协同、信息共享、协调联动。
七、以法治思维规范行政审批的中介服务
与行政审批相关联的中介服务成为简政放权的“中梗阻”，“拦截”审改红利，已经广为社会诟病。这些中介机构垄断服务、环节多、耗时长、费用高、手续繁琐，主要在于中介机构服务市场垄断，一些政府部门将与行政审批相关的技术服务委托给下属事业单位或指定少数中介机构承担，延伸部门权力、进行利益输送、彼此形成了利益共同体。因此，行政审批制度改革要以市场化为导向，打破中介服务垄断，切断中介服务利益关联，用法治思维规范行政审批的中介服务，尽快建立与审批相关的中介服务标准，加强责任监管。
1.打破垄断，开放市场。中介服务之所以能“截留”审改红利，根本的原因在于对服务市场的垄断。为此，要取消政府部门现有的限额管理规定，放开中介服务市场，各级各地政府不得再通过限额管理，控制中介服务机构数量。各部门设定的区域性、行业性或部门间中介服务机构执业限制一律取消。要切断中介服务的利益关联，规定期限要求政府职能部门与自己关联的中介机构彻底脱钩，使它们真正成为独立经营的市场主体。行业协会商会类等各类中介服务机构一律与审批部门脱钩，平等参与中介服务市场竞争。
2.全面清理，重在规范。与行政审批相关的技术性审查、评估、鉴定、咨询报告等服务是行政审批重要的前置环节，如环评、能评、交评、安评、可研、测绘、勘察、图审等。要摸清此类中介组织的底数，依法依规全面清理，从源头上规范与行政审批相关的中介服务事项的设置。除法律、行政法规、国务院决定和部门规章按照行政许可法有关行政许可条件要求规定的中介服务事项外，审批部门以其他名义要求申请人委托中介服务机构开展服务，或者要求申请人提供相关中介服务材料的，一律取消。审批部门能够通过加强事中事后监管解决的事项，一律不得设定中介服务。明确与审批相关的中介机构的准入条件、资质资格，完善和公开行业服务标准，建立中介服务黑名单制度，建立中介服务的市场惩戒和淘汰机制，通过法制手段规范中介服务的市场行为。
3.闸口收费，政府购买。依法依规需要保留的中介服务，应当由审批部门闸口收费，统一纳入行政审批程序，按照公共服务购买的要求，通过市场化的竞争方式，公开、平等向相关社会中介组织购买技术性服务，不得增加或变相增加申请人的义务。审批部门不得以任何形式指定中介服务机构，对各类中介服务机构提供的服务应同等对待。社会主体可以根据相关中介组织资质资格许可规定，成立相关中介服务机构，平等参加政府中介服务的购买。政府通过鼓励竞争，降低服务价格，提高服务质量。
建立与有中国特色社会主义市场经济相适应的行政审批制度，是“自下而上”制度需求与“自上而下”的制度供给交互推动的过程，经过十多年的努力，改革成效的外溢性和改革主体的受益性，决定了行政审批制度的增量改革与边际创新将成为发展的新常态。党的十八届三中全会从发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用的高度，对深化行政审批制度改革、加快转变政府职能提出了新的更高要求。未来行政审批改革不仅需要地方政府“摸着石头过河”，根据自身的发展需求去创新，更需要中央政府做好顶层设计，适时出台相关法律、法规和文件来推动这一进程朝着既定的改革目标发展。
Accelerating the 2nd design for promoting the administrative examination and approval reform
Gu Ping’an
[Abstract]With the characteristics of quantization reform, consultation reform and delegation reform, the 1st design of administrative examination and approval reform has led to the problems of path dependence and marginal effect degression. It is necessary for us to promote the 2nd design for such reform to accelerate the streamling administration and decentralization and to overall exercise government functions correctly. Aiming to establish an administrative examination and approval system with Chinese characteristics and adapting to the socialist market economy, based on comprehensively cleaning up examination and approval items, listing relative powers and responsibilities and supported by standardized processes, the 2nd design should set up an authoritative department to lead the reform, build up an examination and approval items databank, speed up online services, and standardize intermediary services from the view of ruling by law, and finally forge an institutional cage for government administrative examination and approval powers.
[Keywords]administrative examination and approval, power list, examination and approval services, standardization
[Author]Gu Ping’an is Professor at Department of Public Management of Chinese Academy of Governance. Beijing 100089
(原文载于《中国行政管理》2015年第6期）
