何翔舟教授撰写的《论政府成本——政府成本管控的策略与路径》一书于2014年11月由北京大学出版社发行。该书从理论上对政府成本及其管控与路径进行了解析，为治理政府成本提供了理论依据。何为政府成本，传统意义上的认识是政府管理活动中的财政支出。何翔舟教授的概述是“社会治理理念下，政府在从事行政管理活动中，对社会及其公众所产生的负面效应，这种负面效应是通过政府主观努力能够适当控制的”。这一政府成本理念的全新认识，对于研究管控策略与路径铺垫了基础，不仅是公共管理理论的创新，而且对于政府管理实践也是一种创新。借此机会，谈几点个人的认识。

　　一、把握公共管理主体脉搏必须重视政府成本研究

　　政府决策活动，是任何时代、任何社会最为广泛的决策活动。现代社会的运转活动中，从经济决策、社会服务到国家外交和安全战略、外层空间的竞争，政府都要以主体姿态介入，承担着责无旁贷的决策职能。即使社会治理时代，政府在某些领域的管理职能弱化了，但社会治理的主体永远离不开政府。因此，任何意义上的公共管理理论与实践的创新，必须把握主体脉搏，否则，就会本末倒置。既然政府是现代公共管理实践的主体，就必须深入研究政府成本问题。《政府成本管控的策略与路径》一书告诉人们，政府成本控制效果如何，是影响社会经济发展、政治文明建设最为重要的因素。从政府作为公共管理主导主体角度来讲，这是非常正确的。政府不但与其他任何组织一样有成本，而且政府成本对社会的负面作用更大。社会治理首先要控制政府成本，任何社会制度下，政府是社会治理的主导性主体。在如何具体把握主体脉搏上，作者从政府对社会治理的基本职能入手，把政府职能活动看成是产生公共产品。同时，把政府生产的公共产品进一步解剖为有形公共产品与无形公共产品，这就为分析控制政府成本找到了支点。分析认为，有形公共产品是政府会计成本的载体，无形公共产品是政府决策的机会成本、滋生隐形成本的载体。这种对公共产品的分类，不仅为研究控制政府成本的策略与路径奠定了基础前提，更是公共管理理论的创新。正是由于把握住了政府作为公共管理实践的主体脉搏，才得以完成让大家能够认可的成果。十多年来，何翔舟教授主持完成了政府成本研究领域五项国家基金项目，数十篇研究成果在《政治学研究》、《中国行政管理》、《新华文摘》等期刊发表、转载，在中国社会科学出版社出版的多部著作，都是创新公共管理理论与实践并把握主体脉搏的基石，也正是把握了主体脉搏，才能够把公共管理实践创新分析到位。30多年来中国税收增长速度超过了GDP的增幅，而与公众福祉密切相关的工资增幅似乎很平稳。那么作为取之于民用之于民的税收都去哪儿了?除了正常支出外，膨胀了政府成本是必须关注的焦点。

　　二、管控政府成本是体现社会治理战略的基本切入点

　　如何管控政府成本，从根本上讲是政府管理业务流程问题。应用什么策略，探索什么路径来管控政府成本，既是体现公共治理长远战略的基本切入点，也是重塑政府管理业务流程，创新政府管理机制的基本途径。现代公共治理的基本特征是治理主体的多元化、治理活动的全员化，以及治理理念的社会化。而实现治理目标的关键永远离不开政府，政府需要引领社会，一方面要协同全社会共谋发展，另一方面要通过不断创新治理体制与市场体系，以求得稀缺公共资源的优化配置。政府在公共治理中的这种特殊职能，决定了政府组织的重要性，而政府成本的控制就成了体现公共治理战略的基本切入点。按照何翔舟教授对政府成本概念的界定，政府的一切行为活动中都产生效应。其正能量是政府绩效，是政府组织正确决策并控制管理的结果;其负能量是政府成本，可能是政府决策不当，或者是政府治理职能活动中管控不到位、没有找到科学的路径。由于政府在社会治理活动中始终处于强势主体的地位，也由于政府成本本身是一个公共性非常强的问题，其他社会主体既缺乏约束政府行为的能力也缺乏约束的积极性。由此，政府既是制造成本的主体又是控制成本的主要主体。如何探求政府组织本身管控成本的策略与路径，才是控制政府成本的根本出路。

　　国家的快速崛起与发展，实际上是社会治理高效的具体体现。而社会治理的高效，受制于政府成本高低程度。例如，贪污腐败是政府成本的一个方面，不仅影响着社会治理效果，也影响着多数群体的福祉提升，更影响着国家的决策与快速发展。因此，从这一推理来判断，管控政府成本是体现社会治理战略的基本切入点。该书从多维度提出了思路，即通过“政府管理半径”规范政府活动领域或范围，推演理论模型以界定政府会计成本标准，改善国民经济分配结构以注重社会公平，建立企业家政府以硬性约束政府部门与公务员行为。这样，寓社会治理战略于管控政府成本之中，不仅为社会治理找到了支点，而且为管控政府成本找到了策略与路径。

　　三、公共管理科学研究必须重视理念与方法的创新

　　社会治理背景下的公共管理研究，必须在研究方法、研究手段、研究工具等方面不断创新。这不仅是学科发展的必然，更是社会治理的必然。政府成本问题说到底是公共管理研究的核心问题之一，而随着社会治理的发展，其越来越成为公众关注的焦点。控制政府成本，必须从政府管理业务流程入手，在理论上求得创新。总览该书，可以看出以下几个方面的创新：

　　一是研究方法上的突破。本成果是作者主持的多个国家自然科学基金项目研究结晶。与传统的公共管理研究相对照，在研究方法、工具上增添了多维思路。例如，把自然科学中的数学、计算机技术与管理科学中的系统理论、控制理论以及现代公共管理预测学、哲学抽象思维有机地结合起来，所得的结果既便于操作，又便于普遍意义上的指导。这种自然科学与社会科学杂交的研究成果，从根本上改变了历史上公共管理在理论与实践上的软约束办法，在社会治理理念下对政府成本建立了硬约束管理制度与机制。既克服了纯自然科学研究管理问题的过于理想化，又克服了纯社会科学研究管理问题的过于抽象与过于模糊的缺陷。

　　二是在政府管理活动中，把政府成本分解为政府管理活动中的风险成本、政府决策的机会成本，以及政府预算行政成本，这种细化分析研究是对政府成本理论与实践研究的升华。同时，把现实的政府活动分解为生产有形公共产品与无形公共产品，能够切中政府成本要害并找到管控命脉，对于创新政府管理制度很有启示，为现代公共管理背景下优化公共资源配置提供了全新的思路和方法。

　　三是提出政府管理半径与政府管理密度理论，从理论与实践上彻底挑战了传统的无限政府行为。政府在什么样的半径范围内活动，既不能管得过于宽泛，又不能“占坐”不作为;既不能在公共产品领域全面垄断，更不能在市场失灵面前束手无策。对于十八大以来的政府职能改革，法制社会建设，把资源配置的权力交给市场等举措在理论上是很好的诠释。

　　四是通过对现实的政府成本的管控策略与路径研究，对未来社会治理理念下的中国政府成本控制有一个前瞻性、战略性方案，有助于中央和地方各级政府制定公共管理决策方案，重塑政府管理业务流程，并从管理战略的视角把握社会治理发展的动态趋势，提高政府管理对社会公共资源配置的预见性和主动性。

　　十多年前，我就关注何翔舟教授对“政府成本”的研究，现在他已经在该领域取得了突出的成绩，处于国内外领先地位，可喜可贺。去年出版的《论政府成本》一书，更是一本创新力作，具有重大的理论和实践意义。

(作者：谢庆奎，北京大学政府管理学院教授，北京100871)