作者：张成福，中国人民大学公共管理学院教授、副院长、博士生导师，北京100872　　

　　一、政府风险管理回应了风险社会对应急管理升级的需求

　　危机，是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。人类社会自诞生以来，便始终面临着各种各样的危机，人类文明的发展过程便是回应各种危机的挑战的过程。危机管理是当代整个国际社会关注的主题，也成为公共管理理论和实务界所一直重视的一个领域。

　　危机的本质是风险，而危机是风险的极端表现形式。讨论危机问题一个不可脱离的大背景便是风险社会的日渐形成。早在1986年，乌尔里希·贝克著书《风险社会：迈向一种新的现代性》，并首次提出了“风险社会”这一概念，如今在中国初现其形。风险社会的到来，对危机管理提出了升级的要求，当代危机管理的一个重要的趋向也从单纯的危机管理转向风险的管理，风险社会要想有效地预防、化解和消弭危机，不仅要更好地理解和管理危机，还要更好地理解和管理风险。

　　中国人民大学唐钧所著的《政府风险管理——风险社会中的应急管理升级与社会治理转型》(以下简称《政府风险管理》)回应了风险社会对应急管理升级的需求，系统阐述了政府风险管理的理论与实践，对于在风险社会中如何推进应急管理的转型升级和社会治理的创新发展进行了规划和展望。

　　二、分类的政府风险管理要求对多种类型的风险实现全面管理

　　政府和社会所面临的风险是多种类型的，除经济风险、自然风险等传统风险之外，环境风险(如核泄漏、臭氧层破坏、水污染)、技术风险(如基因研究和克隆技术风险)、公共健康风险(如食品和药品安全、传染性疾病)以及社会风险(如贫困、失业和犯罪)等新型风险日益涌现，且风险带来的损失增大，政府管理因此面临的挑战加剧。每一种危机及其风险的成因不同，特点不同，但是，从风险管理的角度都是相同的。

　　《政府风险管理》一书，分析了政府管理所面临三种类型的风险：一是社会的综合风险和全面风险，社会风险是日益突出的社会问题所伴随的潜在风险，是对社会良性运行的威胁与挑战;二是政府内部的组织风险;三是政府外部的运营风险，包括管制风险和服务风险。管制是现代政府有效的治理工具之一，但管制失灵的存在证明了管制行为同样存在管制规则的风险和管制执行的风险。无论公共服务的实现形式如何，它都包含着服务失败或面临危机的风险。总体来看，政府直接或间接提供公共服务的风险包括公共利益受到损害、公共安全受到威胁、公共部门寻租、政府公信力的削弱等方面的风险。

　　全面的风险管理在处于粗放阶段的中国社会现实中的操作路径，要以危机发生概率的最低化和社会服务管理差评的最小化为追求，对风险进行全面准确识别的同时，重点针对群众最不能容忍的风险项进行管理，表现形式主要是“负面清单”和“权利清单”。负面清单式的管理，意在禁止开展可能导致严重后果的行为，并且要附带给出可以开展的权力清单，同时仍然禁止开展权力清单以外的各项行为。

　　三、分阶段的政府风险管理要求落实责任管理

　　随着风险源趋于多元，风险的影响范围、风险兑现、加剧和演变的机理、风险的潜在后果等一系列问题也随之纷繁复杂。这就必然要求先精确识别风险，进行风险分类，然后厘清风险所有权和进行专业应对。风险社会中的风险管理所强调的是以责任为基础的管理。基于此，《政府风险管理》提出了不同阶段的责任管理的具体要求。

　　粗放式阶段，政府风险分类中的责任管理，要求明确分责，厘清责任与风险所有权。具体执行部门在本部门职能范围内明确风险管理责任，落实风险管理工作，有效保障风险管理政策的充分落实和风险管理工作的具体展开。

　　规范化阶段，政府风险分类中的责任管理，对责任进行细化分类，打破部门壁垒，同时加强统一领导，实现责任连带。

　　精细化阶段，政府风险分类中的责任管理实行精细分类，条块整合与属地管理相结合，实现系统管理。

　　人性化阶段，政府风险分类中的责任管理以极端情况分类为主，重视敏感事件，强化个别处理。在规范化阶段与精细化阶段已经解决对重点及大多数人的责任保障问题，在人性化阶段的责任管理则着重保障少数个人和极端情况，从而做到保障全体。

　　同时，《政府风险管理》提出现实中对政府风险进行责任管理的操作方法，以责任倒查的方式推动政府风险内控与外防的结合。责任倒查制度采用问责的方式，有效推进积极承担责任和做好风险管理的工作。同时，责任倒查制度通过“负面清单”的方式，能够较好地克服群众意见较大的言行举止，从而满足群众作为外部评委的正当需求和合理诉求，实践表明，责任倒查制度能够在一定程度上提高群众的满意度。

　　四、卓有成效的政府风险管理要求整合政府各部门与社会力量

　　一方面，在风险社会中，政府面临的以及需要回应的风险是多种多样的，当前的风险源更多的是以风险多重化、连续性的状态而存在，一旦风险源被触发，引发的是多个且连续性的风险。其涉及到的风险管理部门往往不仅仅局限于一个，同时政府的系统化运作也要求对风险管理进行整合的系统运筹。现实困境则是，我国的风险管理机制主要是职能导向型管理模式，最直接的表现形式即是用职能去套力所能及的风险，并且固化下来。这样易造成风险管理缺乏联动性，部门间的合作不通畅，影响风险联防的效率。

　　另一方面，尽管政府在风险管理中扮演着十分重要的角色，风险涉及的范围已超出公共部门，还包括社会组织、企业和个人。风险管理的联动还要善于风险沟通，形成全民联动的风险应对格局。

　　《政府风险管理》一书提出了整合政府系统内部与社会力量实现共治的三项创新措施建议：一是在责任连带管理的基础上，设计系统内部的委办局协同机制，形成有效的风险联动;二是加强条块协同，强化属地政府的风险协调能力，形成属地“兜底”的风险防治机制;三是内外部的有效风险沟通，做好社会动员，充分调动社会组织和公民的积极性，形成各尽其力的多主体治理风险的局面。

　　五、可持续的政府风险管理要求培育风险文化实现社会共治

　　政府风险管理的能力，取决于多种因素，政府官员和公共管理者的风险管理的意识、知识、能力，以及整个社会公民的风险意识、应对风险乃至危机的知识和能力无疑是重要的因素之一。一个社会风险文化的成熟程度毫无疑问也影响着群众对于风险的容忍度。

　　《政府风险管理》基于此，提出把风险管理的教育和培训纳入政府官员和公共管理人员的教育和培训之中;在高等院校中进行风险管理知识和技能的教育;把应对各种突发事件的基本知识和技能的教育作为素质教育的一个组成部分;利用各种形式对社会公众进行风险的传播和教育。

　　《政府风险管理》提出在进一步提高政府和全社会的危机与风险意识、知识和应对能力的同时，采用政府管制和市场诱导相结合的治理方式，形成公民自治和社会共治相交融的治理格局。

　　《政府风险管理》以北京市城管公共关系工作为例，北京城管强化党委领导和政府负责的风险管理成效，统筹应对城市管理风险的同时，发挥社会协同，调动城市管理“专业力量”的综合优势来运营城市管理风险。加强社会协同，发挥社会组织的专业性优势和社会动员优势，能起到与政府优势互补和良性互动的显著成效，并且逐步实现城市管理的风险运营。加强社会组织的自治，动员广大群众参与管理，将文明引导与依法管理有机结合起来，探索自治新形式，破解城市管理的热点难点问题。

　　综上，《政府风险管理》一书，较好地回应了风险社会对于亟待提高风险管理知识与技能的需求，系统总结了风险管理理论与实践经验，提出了可供操作的风险管理的框架与方法，适合相关专业学者和实践工作者参考。