基金项目：南京大学人文社会科学“985工程三期”改革型项目资助研究
作者：张康之，南京大学服务型政府研究所所长，教授、博士生导师，南京210036
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2015.02.11
[摘要]我们正处在全球化、后工业化进程中，社会治理的变革已经成为我们必须通过积极行动去加以解决的问题。其中，公共行政研究担负着这样的使命。对于所有国家的公共行政者而言，在这样一个变革的时代，都面临着维护近代以来所建构起来的科学话语还是开拓创新的选择。我们认为，正确的选择应当是超越工业社会的思维模式，致力于解决全球化、后工业化呈现出来的全新的社会治理问题。在我国当前的公共行政研究中，则纠结于学习、本土化和创新这三个问题上。我们认为，中国公共行政研究起步较晚，学习的任务尚未完成，所以，学习是必要的，而且我们也有着开放的学习态度。但仅仅学习是不够的，还需要致力于本土问题的观察和思考，以便提出解决本土问题的正确方案。但是，对于本土化的问题，不能作出简单化的理解，而是需要在对全球化背景下的人类共同问题的解决中去实现本土化。全球化背景下的本土化所包含的核心内涵是中国公共行政研究者对世界的贡献。
[关键词]全球化;后工业化;公共行政研究;实证主义;后现代主义
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)02-0065-07
法默尔说：“一个学科如若是首先把焦点集中在一个国家，那它必定会与国外的优秀思想失之交臂，甚至会贬低自己先辈的思想。”[1] 这无疑是至理名言，特别是在全球化的条件下，关注他国，特别是发达国家公共行政学的研究成果和公共行政的实践经验，是非常必要的。如果我们仅仅局限于对自己当下所遇到的问题的思考，就会变得眼界狭隘，甚至无法找到较好的解决问题的途径。当然，法默尔在说这段话的时候是要告诫美国学者，让他们不应有自大的心态。对于中国学者来说，这是不成问题的，我们有着足够的开放意识。反而，我们需要防止的是不顾中国现实的盲目崇外。但是，另一种盲目排外的倾向也还是需要时刻警惕的，任何以中国现实的特殊性为理由而对发达国家公共行政学理论及其实践经验表达轻视，都是不足取的。特别是在全球化的背景下，自觉的相互学习和借鉴是无可回避的行为导向。全球化意味着人类所遇到的共同问题多于一国自身的问题，即便是在量上并不显得很多，而就问题的性质而言，也是必须引起高度重视的。事实上，在全球化的背景下，一切关起门来去解决所谓本国自身问题的做法都变得不可能了，经济、政治以及社会的发展都受到来自国外的影响，从而要求政府在解决几乎所有问题时，都必须拥有国际视野，需要充分考虑所要解决之问题与国际社会的关联性以及可能产生的国际影响。如果希望政府做到这一点的话，就需要公共行政的研究者能够首先把自身的研究工作放在全球化的背景下，关注全球化对社会治理造成的挑战，发现并从理论上去优先解决那些在全球化进程中出现的新问题，并通过这些问题的解决，去实现对传统问题的全面解决，或者说，实现对传统问题的超越。
一、需要实现自我超越
全钟燮在谈到20世纪的公共行政研究时评价说：“公共行政在寻求其管理知识和概念的过程中，反映出其主流思想根植于认识论的实证主义和功能主义传统。但是，真正理解社会现实和人类关系，需要超越工具理性的途径，需要不断探询人类的知识。公共行政过多地强调了行政管理执行和管理项目及功能的一面，而忽视了其社会创新与想像力的一面。”[2] 20世纪后期以来，人类走上了全球化、后工业化的征程，然而，在公共行政的研究中，各国学者所关注的往往是本国政府，许多在全球化背景下产生的新问题也往往被纳入到传统问题的解释框架中去了，更多地囿于一国内部去观察和思考这些问题，并用传统的观点去解释这些问题和用传统的方法去解决这些问题。如果说在认识和解决这些问题时也受到了他国理论和方法的影响的话，所表现出来的也是对某种话语霸权的依附，即把他国认识问题和解决问题的理论和方法搬到本国来。
在实质上，这依然是一国视野的应用，并不是对全球化的适应与回应。正是由于这一原因，20世纪在西方国家成长起来的公共行政工具理性思维以及实证方法得到了普遍应用，而现实问题则对这种思维方式以及解决问题的方法提出挑战。从逻辑上看，使用在他国中发展起来并已经变得成熟了的理论和方法去解决问题，是包含着一个所有问题都具有普遍性的预设的。那就是认为，本国所产生的那些问题与他国曾经出现的问题具有同质性，因而，他国认识和解决问题的理论与方法也是具有普遍适应性的，是可以加以学习和照搬的。如果不是这样，而是在全球化这一新的历史背景下去开展研究工作，就会谋求对新出现的问题的具体观察和认识，就会根据每一问题的具体性去寻求解决方法，就会把创新放在第一位。全球化决不意味着普遍性走出国家的边界而在全球展现自身，也不意味着在任何一个国家和地区得到增强，反而是普遍性的削弱。全球化背景下的所有问题，都需要在具体性的意义上去加以认识和把握，需要在具体的创新过程中去寻求解决方案。
弗利南德和阿尔弗德指出，“那些把社会因素从其研究中最彻底地排除的理论，主张工具理性的个人概念，认为这类个人在杂乱的交换中进行的选择是形成社会安排的首要原因。公共选择理论、代理理论、理性行动者模型、新制度经济学都持有这样的预设。”[3] 在弗利南德和阿尔弗德看来，所有这些理论都持有了一种根源于新古典经济学的分析路线，那就是把制度分析边缘化，总是对社会构成要素加以抽象，试图从中发现超历史的因素，并把这些因素作为理论建构的材料。其实，脱离开具体的制度文化体系，这些被抽象出来的因素虽然能够对某种理论建构提供支持，而对于社会变革的实践，却是无益的甚至是有害的。比如，“如果在成本—收益的基础上进行分析，选举投票行为对于经济学家而言是一种非理性行为，而工作决策是一种理性行为。但是，我们认为这种分析是有问题的，因为工作在给工作者提供面包的同时，也会给工作者提供某种身份;一个人参与市场，是想获得他需要的物质性东西，但同样是对其身份的一种表达。”[4] 就这个问题而言，还不仅是一个理性与非理性的问题，而是社会地和历史地建构的结果，是根源于社会生活的需要的，是通过人的自主选择的方式去对社会生活之需要做出的诠释和证明。
当然，个人的自主选择会以某种偏好的形式出现，人们甚至可以以极端的方式去表达其偏好，还可能采取过激的方式要求他人、社会承认他的偏好的合理性和合法性。但其效用则受到特定的制度、文化等社会因素的规定，从而表现出被决定的状况，这一点至少在理论上是清晰可见的。所以，在社会地和历史地建构起来的制度和文化体系之中，对于个人的行动，是不能作出抽象的理解的，反而是需要在既定的社会背景中去加以认识，需要放在特定的制度、文化等社会因素的影响和共振中来加以理解。也就是说，关于人的行为的理解，并不仅仅是一个理性还是非理性的问题，在很多情况下，其实是一个超理性的社会系统问题。在实践中，我们发现，组织的运行把工具理性转化为了标准化设置，而标准化又是以纪律的形式出现的，“正如标准化被应用到工作过程和设备当中一样，它也可以被应用到人身上，其方法包括选拔制度、培训和教育、考核以及遵守、惩罚出轨的激励系统等。同样强大但却微妙的‘预处理’就发生在我们的职业培训学校和大学的研究生院。有抱负的专业人士在那里接受特定变量或者概念(同时忽视其他概念)的训练，学习运用标准程序进行分析，以及使用程序化模式进行写作或陈述。”[5] 由于标准化的追求诞生于近代早期以来的理性传统，特别是理性经过阉割而成为工具理性之后，就完全转化成了标准化追求。也正是因为标准化与理性间的这种关系，韦伯是用“合理性”这个概念来描述标准化的。公共行政有着这样一个传统，并在这一传统所指示的路径中开展研究，所以，表现出了工具理性思维占主导地位的状况。
当然，在工业社会的历史条件下，之所以公共行政研究中表现出了对工具理怀的衷情，是因为工具理性可以为人们提供这样一种承诺，那就是，“再没有什么神秘莫测、无法计算的力量在起作用，人们可以通过计算掌握一切。而这就意味着为世界除魅。”[6] 无论是在公共行政的研究中还是在官僚制组织的运行中，我们都清楚地看到，工具理性否认组织运行中的人格因素，要求杜绝情感因素在组织行为中发挥作用，而合作理性却充分关注人的人格和情感因素，要求组织行为人格化，鼓励情感因素发挥积极作用。在工具理性、技术理性攫取了统治地位后，现代社会在培育出个体的人的同时又消灭了它，“在私人情感的牢笼之内，所有的宗教、艺术以及个人的爱都被抑制了，同时所有理性的思想也都由之而被放逐了。作为一种本领，理性的狭隘观念与其说是专注于私人生活，还不如说是专注于公众;与其说是专注于目的，还不如说是专注于手段;与其说是专注于价值，还不如说是专注于事实;与其说是专注于实质，还不如说是专注于形式;这两种狭隘的观念必然伴随着内在的虔诚的狂热崇拜以及审美与道德等既不能触摸，亦无法用语言来描述的东西。自我被劈成了两半，每一半都先是发现另一半无法理解，然后气急败坏地发狂。如此，心智正常和疯狂之标准的被颠覆，就是这些情绪前进的后果。”[7] 面对外部世界，面对强加于他的秩序，无论是默默地承受、顺从还反抗，都会导向一种无奈或毁灭自我。事实上，在工具理性的统治下，个人的任何努力都无法使自己避免作为工具的命运;在技术理性的支配下，个人无论是被动的还是积极的抵制或反抗行动，都枉然无功。结果，个人也就只能在制度为其提供的空间中相互你争我夺，并在心灵深入放弃了对外部世界以及秩序的抗争和斗争。最终，使得共有的生存条件恶化，每个人在取得竞争收益的同时，也都使自我与他人一样受到某些未知因素的伤害。
从20世纪公共行政的发展中可以看到，由于形成了对工具理性的路径依赖，使实证主义思维获得了霸权地位。本来，社会科学兴起之时是怀抱着某种雄心壮志的，它试图去把握完整的社会以及社会的每一个具体的方面，从事公共行政研究的学者也相信，“通过那些用来规定处于各种关系中人的正常或被希望的行为的制度，就一定能描述社会结构。一个特定地区社会生活的结构特点，是由处于制度关系中的个人所有那些代代相传的配置所组成的，而通过总体上构成社会生活的行动和相互行动可以发现该社会的制度关系”。[8] 但是，实证主义的方法并不支持社会学家的这一向往，而是在一切微观的和细枝末节的问题上去炫耀科学的无所不能。结果，社会科学在科学的追求中不再拥有世界的观念，在为一切微观问题的解决开出了切实可行的方案时，却把整个人类引入了风险社会，任由危机事件频繁发生。其中，公共行政研究所作出的这种消极贡献也是巨大的。在全球化的背景下，也许我们只有从根本上超越了实证主义的方法时，才能在从人的行为到制度再到制度关系等各个层面上把握它们的结构、功能和总体图景。对此，全钟燮批评道，“传统公共行政倾向于把我们的思维方式和各种关系限制在实证主义和科层制的框架内，因此阻碍了我们理解社会现实、使用社会知识和发展民主的可能性，这些东西都根植于我们的文化、社会和政治背景之中。”[9]
今天，在全球化运动中，“如果公共行政依旧将关注点聚焦在行政和管理上，依旧将公众的作用视为可有可无的东西的话;如果公共行政依旧维持实证主义和功能主义的取向的话，那么，公共行政将没有可能运用公共行政的概念把握公共领域中发自于社会网络和文化建构的推动力，而社会和文化恰恰是民众和组织产生的场所。所以，公共行政的复兴势必依赖于在公众和社会关系中厘清学科的适当位置，同时又不忽视公共行政为促进公共服务水平所作出的传统承诺。”[10] 其实，这就是我们所揭示的从管理行政向服务行政转变的过程，是我们在行政改革中去进行一切行政建构方案设计时都必须牢牢把握的基本方向。也就是说，我们的立足点就是一个界碑，当我们由此而举足前行的时候，必须走在告别管理行政和趋近于服务行政的方向上，当我们提出任何一项行政建构的意见和方案的时候，如果与这个方向相背离，那就是倒行逆施的做法。指出这一点很重要，因为在实际行动中能够明确意识到这一点的人少之又少。尽管历史必然性会将人类引向这样一个必然的归宿，但缺乏自觉走向服务行政的意识，就会在全球化、后工业化的总体进程中不可避免地在某个时期造成历史的反复。
二、并不仅仅是本土化
改革开放30多年后，中国社会取得了政治、经济等各个方面的巨大发展成就。在这一背景下，社会科学研究的各个领域中都制定了本土化策略。就每一个学科都意识到西方理论和思想并不能满足中国社会进一步发展的要求而言，是可取的。但是，我们需要同时看到的是，西方既有的理论和思想也同样不再适应西方社会发展的要求了。尽管西方国家的政治家们依然极力推广产生于西方的所谓“普世价值”，而学者们却不断地指出这些所谓“普世价值”在西方国家也遇到了诸多尴尬，不仅不能满足西方社会发展的要求，反而在各个方面都成为弃之而不能的包袱。比如，西方学者看到，科学的发展在20世纪后期出现了“认知转向”，“在社会科学家对于人类动机和行为的思考方式方面，也存在一种急剧的转变。最近二十年来，社会学中出现了一种认知转向，这是一种可与19世纪与20世纪之交理论家拒斥功利主义相比肩的广泛而深刻的变革。这种急剧的转变，在当前的发展则体现为从根源于西格蒙德·弗洛伊德的自我心理学的帕森斯行动理论，转向以常人方法学和心理学中的‘认知革命’为基础的实践行动理论。尽管组织分析者已经普遍运用这种新的行动理论研究了大量的问题，但是他们还很少认识到这种立场的变化。”[11]
其实，进入21世纪后，社会科学研究已经大为改观，突破既有理论范式的努力正在对实践的直接关注中显现出有所进展的迹象，社会科学的研究越来越习惯于直接地对现实进行思考，而不是采用既有的某种理论去剪裁现实，也不满足于对现实以及实践作出合理性的解释。显而易见的事实是，在全球化、后工业化的历史性社会转型时期，所呈现出来的是前所未有的新的社会现象的与日俱增。运用既有的理论去解释它们或剪裁它们，是很难获得令人信服的结论的，而且会对行动造成误导，让人们在风险社会中做出错误的行为选择。与此不同，更多的社会科学家清醒地意识到，需要直接地从现实行动的实践出发进行思考，争取去提炼出新的原则、新的观念和行为准则。当然，这些还仅仅是科学研究中所呈现出的新迹象，其发展趋势还需要用更多的时间去加以诠释。但是，在这里，我们还是看到了科学活动的新风气，而且，这种新风气必将给我们带来造就出新的科学理论范式的结果，并对实践产生积极影响。对于公共行政研究而言，应当踏准社会科学发展的这一节奏，应当跟上社会科学发展的这一节拍。在全球化带来的高度复杂性和高度不确定性面前，在全球风险社会之中，公共行政的研究应当拥有告别传统的勇气，应当实现自我超越。特别是在工具理性已经不再能够指引解决问题的方向时，必须大胆地将其抛弃;随后，把根源于工具理性的实证主义研究方法也放在书案边的废纸篓里。这样的话，我们就会迎来公共行政研究的新时代。
西方社会正遇到了选择的困难，特别是在对西方工业社会的传统进行局部批判还是整体批判方面，一直是一个难下决断的问题。从社会心理以及情感上，西方世界是能够接受局部批判的，而有洞见的学者们往往要求对整个工业文明作出整体批判。诚如昂格尔所说，当思想的建构面对一个需要加以清理的传统时，是“对一个仍然居于支配地位的传统所进行的局部批判，如果没有转化成为对那一传统的整体批判，它就不能在更大程度上推进下去。”[12] 昂格尔举例说，“从奥卡姆的唯名论到马基雅弗利的政治学说，再到笛卡尔的认识论，许多运动都试图颠覆经院形式的古典形而上学的根基。但只有在托马斯·霍布斯及其同时代人以及他的继承者们的作品里，各个派别的古代政治与心理学理论才第一次作为一个整体而被批判。直到那时才完全清晰的是：理论家们依然未能将他们自己从中世纪的亚里士多德那里解脱出来，他们在其中进行努力的思想框架一直遭受着之前未曾意识到的缺陷及附带后果的影响，那些界定着此种思想的、关于心与社会的观念构成了一个单一体系，以及这些学说的主体也呈现出某些形而上学的原则。”[13] 我们现在所面对的，则是霍布斯等人在反传统的过程中确立起来的新传统，这就是近代以来得到了不断建构的思想框架。在整个工业社会的历史阶段中，这个思想框架为社会建构提供了强有力的支撑，实际上，整个工业社会就是基于这个思想框架建构起来的。可是，在人类走进后工业化进程时，这个传统则是一个必须加以抛弃的东西。在各门学科中，都雨后春笋般地产生出挑战这一传统的思想，但所有这些，都属于昂格尔所说的“局部的批判”，因而，并未显现出成功的迹象，更不用说每个学科中都存在着乐意于佩戴这一传统思想枷锁的所谓学者。所以，现在摆在我们面前的任务将是整合出一种“整体批判”。服务型政府理论是产生于公共行政学科中的理论，属于公共行政这个专业的范畴，但是，服务型政府理论并不满足于对传统思想建构起来的政府及其社会治理的局部批判，而是希望在整体上去为适应后工业社会要求的政府及其社会治理模式建构作出清理地基的工作，并在此基础上作出理论创新。
当然，我们的公共行政研究时日尚短，在许多问题上，我们还有着熟悉公共行政的基本知识和原理的任务，西方国家在20世纪公共行政研究中所取得的成果，都需要我们加以进一步地消化和吸收。在公共行政的研究中，“我们应试图理解和鉴赏他人的思想和体验，这将给我们提供一些新的发展道路，从而提升公共物品的供给能力和改进公共行政管理的过程。”[14] 也就是说，我们需要有开放的心胸。对于中国的行政学者而言，首先需要以开放的心胸面对世界各国的思想、理论和经验，同时，也需要以开放的心胸面对那些基于中国实际的思考。狭隘的孤芳自赏只能缚住自己的手脚，既无益于中国公共行政科学的发展，也无益于自我的进取。在中国公共行政本土化的道路上，任何排斥国外进步思想和积极经验以及任何无视本国学者已经取得的有益成果的做法，都是无益的。但是，我们也应看到，公共行政研究是服务于政府的，是希望为政府的社会治理行动提供可行的指导方案。显然，政府在一个国家中所扮演的地位是非常重要的，政府的每一项行为选择都会对一个国家的经济、社会产生广泛的影响，特别是对政治生活有着不可小觑的影响。
以开放的心态面对世界，并不意味着对霸权的接受和屈服，也不意味着必然生成一种智力依附。的确，在资本主义世界化进程中生成的这个世界，是有着中心—边缘结构的，发达国家总是居高凌下地把其创造(而且，在很多情况下并不准备使用)的东西硬塞给他们所认为的后发展国家，其目的是为了取得对他所拥有的霸权的认同，而且在客观上也造成了智力依附。如果考虑到政治方面的问题，我们立即就看到，在某种意义上，发生在后发展国家中的反复无常和动荡不定是西方霸权所制造出来的。正如一位美国学者所指出的：“鉴于西方在经济、军事和科学领域的霸权地位，长远趋势预示着这些国这在本土实战或本国叙事的维护上的病态。要理解霸权文化强迫的效果，我们没有必要舍近求远。一个有力的例子是印弟安土著社区在北美的命运与现状，尤其是在美国。经过了一些调整的类似的故事则见之于中南美洲(在独立后)的发展中——在那里(关注个人财产权)的自由程序主义的辞令经常被用来腐蚀和瓦解土著社区。”[15] 更不用说西方国家在国际政治舞台上所施展的各种各样的压力和武力干预。
霸权就是世界无尽祸害的渊薮。在全球化的进程中，特别是在冷战后的单极世界中，这种霸权肆无忌惮地横行，无需理由地任意干涉其他国家的内部事务。然而，在发展中国家的内部，始终存在着对西方霸权的欢迎和排斥两种意见，以至于西方霸权尚未表现出对它的关注时，它本身就已经打开了“内战”。鉴于此，公共行政的研究定位于对西方国家经验的学习和借鉴是不够的，甚至是危险的，因为它极易走上一条对西方话语霸权加以认同的道路，极易生成智力依附，以至于放弃从本国实际情况出发，而是用西方话语叙述本国的事情，用西方的理论剪裁本国的实际。但这决不意味着另一条道路就是可行的，那就是在与西方话语对立的意义上倡导本土化。即便是提出一种与西方话语平行意义上的独立建构，也是极其错误的。因为，全球化、后工业化是整个世界面对的共同课题，无论是发达国家还是发展中国家的学者，谁也不对这类问题的解决有优先权，更不用说垄断权了。面对全球化、后工业化进程中出现的新的问题，每一个学者都可以通过独立自主的创新而为人类作出贡献。
所以，在全球化、后工业化这一历史性的社会转型期中，“我们应该积极地利用出现的机遇，来进行尝试和探索，而不是藏匿在意识形态之中，或是在价值的绝对性之中进行正面的角逐，只有这样，我们才能够卓有成效地对各种挑战作出回应。”[16] 当西方国家批评你的政治不民主的时候，你极力去论证自己如何民主，或声言处在民主化进程中;当西方国家批评你存在“人权问题”时，你反唇相讥，去极力证明自己比批评者的人权状况更好……所有这些“在价值的绝对性之中进行正面的角逐”，对于迎接全球化、后工业化的挑战而言，都是毫无意义的无聊之举。这不是具有科学价值的本土化做法，反而恰恰是屈服于西方话语霸权的一种表现，是用对立的方式所表达出来的一种话语上的屈服。在全球化、后工业化的背景下，正确的科学研究取向是直面全球化、后工业化进程中出现的新问题，并加以解决。这是一种历史性的超越，可以看作是在“本土化”的论题中所作的文章，也可以说是对本土化要求的超越。比如，中国公共行政研究中所提出的服务型政府建设课题，就不能简单地视为公共行政本土化的表现，而是站在人类社会治理从管理行政向服务行政转变的宏观视野中提出的新课题。
三、解构与重建的任务
行政学的研究必须提炼出行政文化的全部精华：其一，人类行政管理经历了几千年的历史演进，现代公共行政是作为长期的历史演进的结果而出现的，凝聚了人类行政管理的文化遗产。特别是在全球化的进程中，不同民族和国家的行政管理之间在学习和借鉴的过程中已经形成了共通的行政管理文化，这种文化既与各个国家和民族的文化相联系，又有着全球的统合性，成为一个相对独立的文化系统。行政学的研究需要对这一文化进行总结、提升和作出明确系统的阐释。其二，行政学还需要根据人类社会正在向后工业社会迈进的历史现实，自觉地建构起能够适应后工业社会社会治理需要的文化体系，将其加予政府及其行政管理过程。特别是要对于行政管理中的公共精神进行刷新，使其在公共行政的变革过程中发挥引导的作用。其三，在现代公共行政效率文化的基础上探寻全面理性即实践理性文化的建构途径，扩展行政文化的科学内涵，使其与伦理精神相融合，形成工具理性与实质理性相统一的行政文化。
法默尔通过对西蒙的《行政行为》进行解构的例子来阐述后现代性的解构原则，他所形成的结论是：“西蒙的《行政行为》是坚固地建立在现代性的框架上的，因而把现实原则视作是理所当然的;他所关心的是促进现实的生产，以理性的方式将手段和目的结合在一起，以获得实际的结果。他的指涉对象就是现实;他就处于现实原则的范围之内。现在，后现代性出现了，随之而来的是现实原则的终结。”[17] 当然，对于解构解构者的再解构追求来说，导向对现实原则的否定是可以理解的，甚至是合乎现代性的逻辑的。但是，当我们审视现代性的时候，即使我们把已有的公共行政理论全部抛弃了，而现实性的原则还是要保留下来的。近代以来的科学只是科学史的低级阶段，它不是科学的全部，它的实证主义的形式更是它不甚光鲜的一个面相，我们的工作只是将已有的科学作为一个起点，加以超越，而不是全盘否定。所以，我们怀有的依然是科学态度而不是游戏心境，我们所需要的恰恰是从现实出发，然后再返回现实。对既存科学的超越，只是对它把握现实的片面化的超越，所要实现的是更全面、更准确的综合性和总体性的把握。反对实证主义的科学研究方法，决不意味着对实证主义研究所取得的成绩视而不见，相反，我们恰恰需要对实证主义研究所具有的全部优势作出充分的评估，才能超越它。只有抱着这样的心态去阅读《行政行为》，才能理解它所代表的这一整个时代的行政学理论是积极的和有价值的，是这个时代的产物，也是这个时代的学术成就。唯有如此，对它的解构才能结出丰硕成果。
后现代主义作为研究对象的是那些用来观察和理解“事实”的理论。比如，从它的提问方式中可以清楚地看到这一点：“何谓我的眼镜的本质向我透露了我通过它们来构建的世界的本质?何谓它向我透露了我‘必须’通过它们来构建的世界的本质?如果我要更换镜片……结果又会如何?我的眼镜看起来像是什么?如果……我更换‘我用于看我使用的眼镜的眼镜去看世界’，我的眼镜看起来像是什么?将这一系列的提问依次作一个转译，可得出：公共行政理论的本质能就那已经构成的公共行政事实的本质向我们说些什么?如果我们从一套公共行政理论转向另一套公共行政理论，结果又会如何?公共行政理论看起来像是什么?而从不同的角度看……它又像是什么?”[18] 这种研究方法可能是出于避免知识论的真理陷阱之需要，因为，现代社会科学中的技术主义基本上都是源于知识论的。后现代主义这样做可能属于不得已而为之，但是，逃避“事实”而转向对理论自身的一种不顾“事实”是什么样子的纯粹理论审查，如何能对“事实”的改造和建构发挥作用呢?的确，到了工业社会发展的鼎盛时期，理论纷呈、莫衷一是的状况令人对理论产生厌倦。但是，如果我们有一个历史的视角，就会看到这种理论上的纷乱现象其实是可以分别旋转在历史纵轴的不同位置上的，它们并不是在逻辑上可以在同一时代中横列的。虽然都是在同一个历史时期产生的，但有些理论是陈旧的，甫一提出，就显得陈腐不堪;有的理论是对现实的直观反映，力求从事实出发而直接提出解决方案;而有的理论则是从当下的事实中去发现走向未来的趋势，试图在面向未来的建构中实现对现实的超越，也同时希望在这种超越中去解决作为事实的各种各样问题。在一些具体的领域中，比如在公共行政这一领域，如果在历史的序列中去排列出不同的理论，能够让人回忆起的，往往是那些关于公共行政系统性思考的理论。它们中的每一个在提出的时候，都是出于当时的公共行政的理解和建构的需要，无论它的真理性状况如何，但在当时都是具有合理性的，是有价值的理论建构。历史序列中的每一种理论都是如此。所以，在我们的公共行政研究中，既使需要转换视角，也不应是向旧的理论的回归，而是根据公共行政新的“事实”创建新的理论，转变到新的理论视角上来。只有这样，解构才能转化为积极的建构。
通过这一分析，我们倾向于认为，在哲学、文学艺术等领域很成功的后现代主义方法被引入到公共行政学的领域中来可能是不适用的。根据后现代主义的观点，“有关人或社会行为的科学，如公共行政学，所要做的就是理解行动，这是自然而然的。”[19] 然而，在我们看来，哲学、文学艺术等学科可能较多地满足于理解人的行为，而公共行政却并不满足于理解。公共行政学所要求的是把理解的目的放在付诸于行动上。理解行动是一回事，而让理解服务于行动则是另一回事。任何理解只有能够转化为行动或有益于行动，才有价值。一旦我们的视线被放置在了行动上，就突出显示出了行动者的角色。无论行动者是以组织的形式出现还是作为个体的人，都必须被归结为人。这样一来，即使我们假设后现代主义方法在公共行政学的研究中有着良好的前景，那也意味着需要在引进这一方法的时候做出大量的改进工作，需要针对公共行政学这门学科的特点而把哲学后现代主义的理论解构转化为“事实”解构。如果这样做的话，又需要与19世纪以及20世纪的许多批判理论区别开来。因为，那些批判理论就是直接针对“事实”的批判。所以，如果后现代主义不能完成或不愿意去完成这样的批判工作的话，就需要我们去承担起这样的任务。即便如此，后现代主义在公共行政的研究领域中所作的清理地基的工作还是值得肯定的，特别是它关于“想象”之功能的论证，对我们重塑公共行政模式是具有很大的启发意义的。
对公共行政的重建来说，最为重要的还是突出人的主体性地位，只有当人成了技术性工具的应用者而不是受奴役者，才能说公共行政的发展找到了正确的方向。全钟燮说：“为了更有效率和更有效能地使用工具，那些使用工具的人们不仅需要拥有技术技能，而且必须了解人类的技能，这样，他们才能意识到自己的偏见和他人的价值观。”[20] “公共行政人员不是而且也不应该是执行一项他们所没有参与制定的公共政策的‘中立’机器人。他们的工作不像是裁判员或仲裁者的工作。事实上，他们是参与竞赛的运动员。他们是受聘执行公共意志的专家。”[21] 所以，他们需要拥有对公共事业的忠诚，需要把服务于公共利益作为其一切行为选择的基准。为此，公共行政研究就需要提供充分的智力支持。在全球化、后工业化的历史背景下，政府及其社会治理模式面对的是根本性变革的要求，公共行政研究需要担负起在理论上寻求这一新型的社会治理模式的任务。在这一新型的社会治理模式中，人的地位将被突出出来。具体地说，行政人员以及公共管理者将实现从执行者向行动者的角色转换。对于执行者而言，所应拥有的是工具理性，需要照章办事，需要严格地遵从纪律，而公共行政的研究重心也就是对工具理性及其一切物化设置的科学设计。当行政人员以及公共管理者转化为行动者的时候，他的自主性、道德意识、应变能力以及面对复杂问题的随机性行为选择品质等，都是必须加以不断强化的因素。公共行政研究恰恰需要围绕这些方面去提供科学支持。
可以相信，随着中国迅速崛起，要不了多少年，世界就会变得乐意于倾听中国的声音。但是，当世界准备倾听来自中国的声音时，我们准备说些什么?或者，我们说过了什么?是把无数次重复西方近代几百年说过的话再度翻译成英文吗?显然不应是这样的，中国的声音所传达的应当是中国人的意愿，是中国人对世界的认识，是中国人对未来社会的描绘和设计。所以，中国的现实以及世界的未来，才是我们思考的重心。当我们思考这些问题时，所应确立的应是不一种不同于西方已经完成了的思维方式。我们处在一个全新的时代，全球化、后工业化是西方历史上也没有遇到过的全新的历史现象，这是人类在近些年来共同面对的社会现实。我们如果自觉地把握住全球化、后工业化给予我们的新契机，实际上，我们也就实现了对近代以来的整个思维方式的超越。这样的话，我们解决中国问题时，我们在建构中国的思想和实践模式时，就会拥有全球视野，就能够在全球范围内汲取思想素材，就可以在全球范围内审视社会治理成功或失败的经验和教训，从而做到在人类全球化、后工业化的运动中瞻望社会治理变革的前景。做到了这一点，即便是谈论中国现实的话题，在理论追求上，也能够赋予其全球价值。所以，在全球化背景下，中国的公共行政研究者首先需要拥有的就是这种意识，只有首先拥有了这种意识，才能担负起开拓人类社会治理未来的使命。
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The Orientation of Public Administration Research in Globalized Era
Zhang Kangzhi
[Abstract]Under the on-going process of globalization and post-industrialization, the revolution of social governance is a problem resorting to active action and the research of public administration just carries such a mission. Under the changing time, researchers from every country are facing such a choice, to maintain the scientific language of public administration originated since modern time or to commit to innovation. We argue that the correct choice is that we should go beyond the traditional thinking model and focus on new problems coming along with globalization and post-industrialization. In China, the current research of public administration entrapped in three questions: learning, localization, and innovation. Since the research of public administration has started contemporarily, the mission of learning has not finished yet. Therefore we argue that being open and commit to learning are necessary. But learning is not enough. We should also emphasize on solving local problems. However, localization is not easy. It requires researchers to localize the common problems which we mankind are facing in a globalized era. Essentially, localization in a globalized era is an important contribution to the world.
[Keywords]globalization, post-industrialization, research of public administration, empiricism, post-modernism
[Author]Zhang Kangzhi is Professor and Director of Service-oriented Government Institute, Nanjing University. Nanjing 210036
