一部立足中国社会保险管理服务发展实践的力作

——评《中国社会保险管理服务发展报告(1978-2013)》　　

　　2014年底，由中国社会保险学会社会保险管理服务专业委员会和山东工商学院公共管理学院共同组织编写的《中国社会保险管理服务发展报告(1978-2003)》终于面世了。山东工商学院作为一所地方性财经院校，不仅在全国较早设立了劳动与社会保障本科专业(1999年)，而且一直把社会保险管理服务作为研究重点和特色，从1995年起就以煤炭行业职工基本养老保险实行行业统筹为契机，开始致力于社会保险管理服务的研究和人才培养，开设了“社会保险组织与管理”、“社会保险经办实务”等课程，可谓是独具特色。该书的出版既凸显了这一特色，也标志着他们在该领域已具有一定的优势。

　　众所周知，社会保险是社会保障体系中唯一覆盖所有人的保障制度，其发展水平代表了一个国家社会保障事业发展的水平。而社会保险事业的发展水平不仅表现在制度的完善程度、覆盖范围、保障水平与能力上，也表现在社会保险管理服务体系的完善程度、理念与手段的先进程度、管理服务的能力与水平上。对于我国这样一个从计划经济时期的企业保险向与市场经济相适应的社会保险转变的国家而言，社会保险管理服务几乎是从零开始，仅用短短35年的时间，就走完了西方发达国家半个多世纪甚至一百多年走过的路，各级政府和社会保险经办机构付出了巨大的努力。不仅确保了社会保险制度改革的顺利推进，而且管理服务能力与水平不断提高，满足了各险种覆盖面持续快速扩大的需要，所取得的成就无疑是巨大的，尽管在很多方面还存在缺陷，与公众和社会的期望有较大的差距。媒体上常常见到对社会保险个别问题的报道乃至争论，也多是关于制度和基金方面的，且以批评的声音居多，至今未见对35年来我国社会保险管理服务发展进行系统总结研究的文献。因此，用发展性的眼光，回顾中国社会保险管理服务发展的历程，分析发展的动因、机制和特征，客观公正评价所取得的成就、存在的问题以及面临的风险与挑战，并提出建设性的意见，无论在理论上还是实践上都是十分必要的。《中国社会保险管理服务发展报告(1978-2003)》的出版，不仅填补了这一空白，也为各级社会保险部门工作人员了解我国社会保险管理服务的发展状况、学习借鉴先进经验提供了参考，为学术界进一步全面系统地研究社会保险管理服务奠定了基础，开了一个好头。

　　该书主体部分共四章。第一章总论，将社会保险管理服务体系置于社会保险事业发展两支柱的高度，界定了其内涵、性质、责任主体、地位和作用;在系统回顾国家、省、市(地)、县(区)社会保险管理服务发展历程的基础上，总结出四个鲜明的特征：改革导向性、制度引领性、探索创新性和地区差异性;在综合21位专家三轮德尔菲法问卷调查意见和实地调研的基础上，构建了社会保险管理服务的内容体系基本架构，共包括管理体制、统筹层次、经办模式、服务供给、基金管理、能力建设、交流合作和运行监督8个模块，并进一步细分为42个子模块，为全面系统地认识和评价社会保险管理服务奠定了基础。第二章历史回顾，紧扣经济体制市场化改革大背景，回顾了与经济体制市场化改革对应的社会保险服务社会化改革历程，并创造性地将这一历程概括为三个转变：从企业保险向社会保险转变、从职工享有社会保险向人人享有社会保险转变、从各险种分散发展向统筹发展转变。这一概括既抓住了中国社会保险管理服务发展的本质特征，又为以历史唯物主义的方法评价发展成就、存在的问题及其原因提供了基础。第三章发展现状，按照社会保险管理服务涵盖的8个模块，利用权威数据，对截止2013年底社会保险管理服务各个方面的发展状况做了完整客观的描述，为人们特别是社会公众全面客观地认识我国社会保险的发展状况提供了可能和依据。第四章成就与挑战，以社会保险制度改革和管理服务体系建设为主线，对35年来社会保险管理服务的发展成就、存在的问题及面临的新挑战进行了全面总结。

　　该书具有三个明显的特点。一是在时间轴上将1978年作为起始年份，将社会保险管理服务的探索和发展置于改革开放、经济体制改革和社会保险制度改革探索和发展的大背景下，并以社会保险制度变革为主线进行梳理和评价，这种历史制度分析方法可以有效避免“只见树木不见森林”的缺陷，也符合我国社会保险管理服务发展的实际，即国家根据经济社会发展要求确定基本制度框架，各级社会保险经办机构根据制度改革与实施的客观要求，结合本地实际制定具体方案并付诸实施。二是坚持发展性原则。该书充分考虑到我国社会保险管理服务是一个持续的探索创新过程，是一个创造经验、学习推广经验并结合本地实际再创造新经验的过程。这一过程必然受到诸多主客观因素的限制，存在一定的不足和问题，但正是这样的探索过程推动我国社会保险管理服务从无到有、从小到大、从简单到复杂、从传统到现代演进。由于充分认识到了这一特征，该书有效避免了以未来否定现在乃至历史的错误倾向。在对我国社会保险管理服务发展趋势、面临的困难和改进对策上，又坚持以国家中长期发展规划和《社会保险法》作为分析和判断的客观参照系，体现了新时期新的发展目标和要求。三是明确的实践导向。该书立足于怎样促进我国社会保险管理服务更好地发展，从提出建设性意见的角度回顾历史、分析发展现状、总结经验教训，以提供有借鉴意义和值得推广的经验和做法，必要的理论分析和探究也立足于为社会保险管理服务提供理论指导和借鉴。四是坚持前瞻性原则。突出体现在基于实地调研和专家意见，根据社会保险管理服务发展的规律和要求，设计了一整套评价指标体系。尽管现阶段许多指标还没有被纳入社会保险统计体系，但指标体系的设计和完善代表了社会保险管理服务量化、科学化、精细化管理的发展方向。

　　该书的创新点较多，印象最为深刻的主要有以下三点。首先，对社会保险管理服务进行了系统的理论分析，提出了符合中国实际的社会保险管理服务内容体系框架和评价指标体系。明确界定社会保险管理服务的内容并构建评估体系是社会保险事业对理论界提出的一个重大课题，但在笔者的学术视野内，到目前为止该书是第一部较为系统的研究成果。第二，首次对我国社会保险管理服务的发展演进做了历史的、比较系统的和比较客观的评价。由于我国社会保险管理服务发展的探索创新性和区域差异性特征，收集资料和系统总结经验非常困难，因此以实践为基础和导向的专著和报告很少。因此，社会公众甚至部分专家学者在评价社会保险管理服务发展时往往就事论事，难免“只见树木，不见森林”，甚至存在以现在否定过去、以未来否定现在的倾向。该书在改革开放、经济体制改革和社会保险制度改革的大背景下，运用历史唯物主义分析方法提出的我国社会保险三个历史性转变的观点，为客观评价我国社会保险制度与管理服务实际发展状况提供了理论依据。系统性体现在该书设计的社会管理服务评价内容和指标体系上。该体系不仅包括管理体制、统筹层次等宏观管理模块，而且包括经办模式、服务供给、基金管理等中观和微观服务模块，还包括了能力建设、交流合作、运行监督等配套软硬件模块，从而保证了评价体系的完整性和系统性。客观性体现在该书采用的资料均来自实际调查第一手数据、政府部门和各级经办机构的原始资料及各级政府发布的权威资料，保证了数据资料的真实性和可靠性。第三，将人大监督和社会监督作为社会保险管理服务的重要内容和评价指标，这是该书的突出创新点，也是目前我国在该领域的不足点。

　　此外，该书还对改革开放以来我国社会保险管理服务的重要制度、政策、法律、法规和部分整理的数据资料以附录的形式置于正文之后，这对学者进一步研究相关问题具有重要的参考意义。

　　目前，社会保险体制与经办体系改革正处于一个重要节点，作为首部反映35年来我国社会保险管理服务发展的研究报告，对理解和认识我国社会保险管理服务发展的成就、面临的挑战以及实现国家中长期规划和《社会保险法》提出的目标和要求正当其时。相信本书无论是对从事社会保险管理服务的实践者还是相关研究者来说，都是一部值得认真阅读的著作。

　　作者：鲍静,中国行政管理学会副秘书长、中国行政管理杂志社社长兼主编,北京 100017