原文载于《中国行政管理》2015年第11期第36-40页。

　　作者：黄梅，博士，中国人事科学研究院助理研究员，北京 100101

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2015.11.06

　　为深入了解当前我国职称制度的基本状况、存在问题和改革需求，努力探寻专业技术人才职称评价规律，笔者于2013年参与了全国专业技术人才职称状况调查工作。调查以自然科学研究人员、工程技术人员、农业技术人员、卫生技术人员、自然科学教学人员以及职称管理者作为典型样本开展问卷调查，共发放问卷16966份，回收有效问卷15552份。调查结果表明，深化职称制度改革，建立适应专业技术人才队伍建设需要的新的职称制度，所要解决的问题是多方面的,在加强顶层设计的同时，必须全面推进职称管理科学化。

　　一、相关研究回顾

　　关于职称问题和职称制度改革，国内学术界已经做了大量研究工作。从以往我国职称管理和职称制度方面的相关政策文件与国内外相关研究成果看，研究的焦点主要集中在现行职称评审管理体制、政府职能转变和发挥社会组织作用、职称制度体系重构、职称制度改革调查分析等方面。

　　(一)关于现行职称评审管理体制

　　现行职称管理体制仍然体现政府对职称评审工作的直接管理、微观管理，行政意识、领导意志不断渗透到评审工作的全过程，同时，政府部门无法搞好宏观管理，不能集中解决职称评审中的重大问题。而拥有评审权的政府职能部门和有关企事业单位，经常将职称评与聘的结果挂钩，人情因素、关系因素影响较大。实行部门评审、单位评审或者只搞单位聘任的做法，难免使人产生地方粮票、内部职称的印象，这不利于统一评价标准，人为制造了人才的社会流动障碍。[1]从对现行的职称制度常见模式分析看，职称评审组织应保持组织独立性和学术权威性，职称制度应保持对专业技术人员的激励作用和导向作用。[2]要明确职称的管理体制，建立政府人力资源和社会保障部门、业务主管部门、行业组织、公益性机构以及举办主体和用人主体分工合作的管理体制。[3]

　　(二)关于政府职能转变和发挥社会组织作用

　　政府职能的社会化就是政府调整公共事务管理的职能范围和履行职能的行为方式，将一部分公共职能交给社会中介组织承担并由此建立起政府与社会的互动关系，从而有效降低政府社会治理的成本，提高治理效率，不断提升公共管理效能。[4]从社会学角度看，若要实现职称“市场信号”的作用，职称评审组织应保持组织独立性和学术权威性。组织对员工的评价不仅包含员工的能力因素，还包含了该员工的能力是否与组织的目标相匹配，以及该员工的意愿是否与组织的目标相匹配，甚至还包含了组织文化等非系统因素。因此，客观公正的评价只能由社会机构来做，并且社会机构评价的组织构成和评价标准应具有中立性和客观性。[5]要创造良好的法律和政策环境，加快“政社分开”的进程，搞好职能分解、分类扶持和分级管理，还要积极培育和扶持社团，加强社团的能力建设。同时，在我国专业技术人员社会化评价等方面要充分发挥社团的能动性，使其成为主要依靠力量。[6]

　　(三)关于职称制度体系重构

　　围绕职称评审制度、职业资格制度、职业资格许可制度、职业分类、职业能力标准、社会化人才评价体系等，以理论构建为基础，通过对我国职称制度多角度、多层次分析，进而重构职称制度体系框架，提出深化职称制度改革的目标和任务。[7] [8]明确职称改革的三大框架体系，根据人才成长规律，以专业技术人员职业分类为基础，统筹专业技术职务聘任制和职业资格制度，整合现行的专业技术职务系列和专业技术人员职业资格，逐步形成分类明晰、专业健全、等级完备、动态调整的专业技术人员职称框架体系。[9]

　　(四)关于职称制度改革的调查

　　关于职称制度改革的调查，一类是以媒体和科技协会为主开展的关于大众对职称制度的态度调查，重在揭示职称制度中存在的问题。科协定期的调查内容主要有两个：一是每年开展的科技工作者状况专题调查，主要目的是及时了解掌握科技工作者群体不同方面的具体情况，比如思想状况、工作状况、健康状况、收入状况等。二是每五年开展一次的全国科技工作者状况综合调查，主要反映中国科技界的整体情况和发展趋势。另一类是以研究机构为主开展的专项调查，重在揭示不同领域职称制度改革的经验与成效，并探讨发展趋势。

　　通过对以往文献的梳理，不难发现研究者从不同角度对我国职称制度进行了较为系统的研究，提出了一些建设性的意见与对策。然而，以往文献以研究满足具体的、眼前需要的问题居多，带有改革方向性的顶层设计较少;经验性的总结和推理式的探讨较多，即使有对职称制度的基础性、理论性的研究，也往往缺乏有针对性的调查数据的支持。这种欠缺制约了对当前职称制度改革的全景式的理解和把握。[10]

　　二、当前职称制度改革面临的问题及相关原因分析

　　(一)当前职称制度改革面临的突出问题

　　1.“评职称”就是“评待遇”的观念没有根本改变。从动因上看，64.4%的专业技术人才认为参与职称评审的原因主要是为了“提高工资待遇”(如表1所示)。进一步分析，各类专业技术人才对这个问题的关注度略有差异，其中，卫生技术人员、农业技术人员、科研/教学辅助人员对“提高工资待遇”的关注度最高;而教学人员、科研人员、企业工程技术人员则更加关注“体现个人学术技术水平”，但对“提高工资待遇”的关注度依然排在前三位。

　　从功能作用上看，专业技术人才认为职称的作用主要体现在收入待遇上。18.3%专业技术人才认为职称对收入待遇有很大改善，70.8%的专业技术人才认为职称对收入待遇有一定改善，这两项所占的比例都明显高于职称对科研环境/工作条件、申请项目、担任社会职务、单位职务升迁、职业流动等方面的改善程度。

　　2.在评价与使用上，是“评聘分开”还是“评聘合一”意见不一。调查显示，54.2%的专业技术人才和58.2%的管理者倾向选择“评聘分开”，80.6%的科辅/教辅人员更倾向实行“评聘合一”。近60%的受调查单位实行“评聘分开”，约30%单位实行“评聘合一”。即使在同一行业，全国的情况也不一样。如医药卫生系统，目前有21个省(区市)采用“评聘分开”方式，7个省(区市)采用“评聘合一”方式(安徽、重庆、陕西、甘肃、湖南、湖北、天津)，3个省(区市)采用两者结合的方式(山西、北京、河南)。

　　3.评价标准不科学和“一刀切”。专业技术人才认为，评价标准是影响职称评审质量最重要的因素，也是最重要的风向标。60%的专业技术人才认为职称评价存在的最主要问题是“职称评价偏重论文、学历的问题没有解决”(如图1所示)。同时，关于评价标准重要性和满意度评价本文关于重要性和满意度评价是基于5分制评价的均值，其中：1表示完全不重要/很不满意，2表示不太重要/不太满意，3表示一般，4表示比较重要/比较满意，5表示非常重要/非常满意。

　　结果显示，在职称评价中，专业技术人才对“职业道德规范”、“科研课题和科技成果”、“专业实践能力”等要素的重要性与满意度的差值一般而言，在评价结果的运用上，重要性和满意度差值的意义要大于单纯的重要性和满意度评价。重要性和满意度差值能更好地反映被访者的心理落差程度，可为未来工作指明方向。在进行分析时，首先应关注差值大，重要性高的;其次是差值大，重要性居中的;再次是差值居中的，重要性高的，也就是说，重要性高的，而满意度低的才具有解释价值。均超过0.15，其中，差值最大的是“专业实践能力”，达到0.21。而对“工作年限”、“年度考核结果”、“学历”、“计算机水平”、“外语水平”等要素评价，重要性均小于满意度，其中，“计算机水平”、“外语水平”差值最大，分别为0.10和0.09(如图2所示)。

　　从政策需求和建议看，66.0%的专业技术人才和66.0%职称管理者都认为，“修改完善各系列、专业的评价标准，突出能力和业绩的评价”是深化职称改革的重点(如表2)。57.6%的专业技术人才和职称管理者认为，对基层专业技术人才，还应“淡化外语、计算机、学历、论文论著、科研课题和科研成果的要求”。

　　4.政府主导下的高评委评价模式缺乏公信力。舆情监测与分析显示，行政化是造成职称评审公信危机的主要原因。问卷调查显示，在影响高级职称评审因素评价中，专业技术人才对评审专家各因素重要性评价明显大于满意度，其中，对评审专家“公平公正”重要性和满意度评价，其差值达到0.30，大于对其“学术地位和水平”、“专业技术契合度”的评价。在完善职称评价管理与服务因素评价中，专业技术人才对“加强评审过程与结果的监督”和“建立申诉和复议机制”重要性和满意度评价差值最大，分别为0.16和0.17。具体调查数据参考图3和图4。

　　5.职称、资格和证书过多过滥。根据《人力资源社会保障部清理规范职业资格公告(第一批)》决定，目前与专业技术人才职称评价相关联的职业资格有15项，其中，准入类资格9项，水平评价类资格6项，共涉及118个职业(包括医药卫生91个、勘察设计13个、其它14个)。同时，在原29个职称序列中，除教学人员(自然科学)、自然科学研究人员、农业技术人员、传播技术人员、民用航空技术人员、实验技术人员和大部分工程技术人员继续实行职称制度外，卫生技术人员、建筑和勘察设计人员既实行职业资格制度，又实行职称评价制度。此外，据不完全统计，全国还有各部委、省市、全国性学会协会和国外资格约230个。专业技术人才普遍反映，如此众多的资格和证书，使人无所适从。

　　(二)职称制度面临问题的相关原因分析

　　1.功能定位调整不到位。我国现行集评价、使用、待遇于一体的职称制度是在计划经济下形成的，随着社会主义市场经济体制逐步完善，通过落实企业用人自主权、推行职业资格制度、建立事业单位聘用制，职称制度在改革思路上形成了“两个重要转变”：从单一制度模式向分类管理制度转变;从承担企事业单位人事管理功能向为企事业单位用人提供评价服务的功能转变。但是这些转变还远没到位。在一些地方，职称承载的福利待遇功能不仅没有淡化，反而越来越强化。如在深圳，与职称挂钩的政策如社会保险、子女入学等达20多项。

　　2.结构关系不明晰。任职资格(职称)、水平评价和准入资格共同构成了我国职称制度新的框架体系。但是这个框架不仅概念体系混乱，而且三者之间的联系和区别也不够明确。此外，对职称与行业资格、社会资格以及国外资格关系的处理，也缺乏准确的定位和科学的判定标准。专业技术职务系列和职务名称20多年一贯制，没有做相应的调整，从事新技术、新职业专业技术人才的成长阶梯和职称评价体系没有建立。在29个专业技术职务系列中已经建立的准入类资格、水平评价资格与职称(任职资格)还没有实现评价结果的有效衔接和兼容通用。问卷调查中，44.1%的职称管理者认为，应统筹考虑职业资格和任职资格制度。

　　3.评价机制不健全。职称序列设置、职务职级和评价方式缺乏分类管理，没有体现不同类别专业技术人才职业特点和发展规律。在高评委设置和评审专家推荐选拔方面，政府统的过死或干预过多。目前高评委一般都设在省里或大院大所，基层、企业等一线岗位专业技术人才的代表性不够，与评审对象的专业契合度不高。在纪律约束方面，专业技术人才对“评审组织议事规则和评审纪律”、“对评审过程与结果的监督”评价结果表明，重要性明显大于满意度。调查还显示，45.6%专业技术人才认为，“职称评审程序繁琐、管理服务水平不高”。基层专业技术人才反映，评一个高级职称大体要折腾半年到一年时间，需经过个人申请、准备材料、材料审核、民主测评、陈述答辩、同行评议等多个环节。

　　4.配套改革不同步。政府主导职称评价的模式没有改变，学会协会等社会组织的作用没有充分发挥。从国际经验看，对专业技术人才职称评价，涉及职业分类、职业标准、专业认证、资格评价、培训与继续教育、国际互认以及行业自律等许多方面，对此各类学会协会具有独特的和不可替代的优势和作用。专业技术职务聘任制与事业单位岗位管理制度统筹不够。以职务为基础的制度体系和以岗位为基础的制度体系同时并存，使具有高度同一性的职务和岗位相分离，使密切联系职务聘任和岗位聘用相互分割，造成了执行中的混乱。实行评聘合一还是评聘分开，从本质上说是事业单位用人自主权能否切实落实的问题。

　　三、深化职称制度改革的路径探析

　　自1986年以来，结合企事业单位人事制度改革，在专业技术职务聘任制中，始终把稳步推进职称管理科学化和规范化作为深化职称制度改革的中心任务，取得了显著成效。实践表明，稳步推进职称管理科学化是深化职称制度改革的重要抓手，也是推进新的职称制度构建中必须坚持的一条基本经验。[11]

　　(一)调整职称的功能定位，进一步明确和强化职称的评价功能。人才评价要坚持正确的战略目标导向。人才评价是基于组织战略的，而不仅仅是为了提高效率和创造业绩。在进行人才评价之前，必先思考战略问题，首先是国家层面的战略，其次是结合国家战略的区域战略，再次是基于前者的组织战略。[12]进一步明确和强化职称的评价功能，逐步建立符合各类科技及工作者职业特点和成长规律，与企业劳动用工制度和事业单位聘用制度相衔接、相配套、社会化的专业技术人才职称评价制度。[13]统筹考虑职务聘任制和岗位管理制度，将原职务聘任制中属于内部人事管理的内容纳入岗位管理制度;将原专业技术职务聘任制中的职称评价部分，纳入社会化人才评价体系。同时，以加入《华盛顿协议》为契机，推进我国专业技术人才职业资格和职称评价国际互认。

　　(二)统筹职称各项具体制度，建立新的职称体系框架。以建立社会化人才评价体系为目标，统筹准入类资格、水平评价资格和任职资格(职称)。进一步明确职称制度在社会化人才评价体系中的地位和独特作用，即明确职称制度是指国家统一管理的，旨在对我国各类专业技术人员在本行业本领域的学术或技术水平、工作能力与工作成就做出评价的制度。调整或重新界定各项制度的性质、功能、适用对象及相互关系，做好衔接、配合，避免重复评价，对社会通用性较高的职业应逐步实行职业资格制度。

　　(三)健全职业能力标准体系框架，形成新的评价标准体系。以职业分类为基础，研究制定不同类别不同层级专业技术职务能力素质标准，制定《专业技术人才职称评价目录》;正确处理国家标准、行业标准与单位职务(岗位)标准的关系;进一步破除重论文轻转化倾向，加大技术成果转移转化的因素和权重;对基层、企业等一线岗位人才的职称评价，加大工作年限、日常工作表现、年度考核等因素的权重。评价指标体系不仅要关注科研创新绩效，更要关注职业道德和科学精神。[14]

　　(四)加强分类管理，创新评价方法。对中级、初级职称评价，原则上采取“以考代评”或“聘评合一”的办法。除科学研究、高等教育等学术型职业继续采用同行评议或高评委评审办法外，对其它应用型、实践型职业的高级职称评价，应借鉴国外经验，采取“注册登记”、“培训考试”、“考试考核”的办法。充分利用信息技术，实现职称评价和服务手段信息化。妥善处理职称评价与工学教育专业认证的关系，促进职业资格证书与研究生教育学位证书有效衔接，减少重复评价。

　　(五)下放高评委管理权限，积极推进评委会管理社会化改革。鼓励和支持省以下地方和企业根据产学研发展的需要组建区域性、联盟性的高评委。简化程序，完善各级评审委员会备案制度。积极推进评委会管理社会化改革，使评委会评价成为具有公共性和专业性的“第三方”评价。加强评审专家队伍建设，建立完善评审专家遴选机制和评审回避制度。健全评审组织议事规则，严格评审工作纪律。

　　(六)改变职称管理模式，推动政府职能转变。逐步实现由政府职能向间接管理和法制管理转变，建立政府、行业、单位和社会组织协同合作的多元管理机制。在深化事业单位编制和专业技术职务结构比例控制改革的同时，适当下放职务管理和岗位管理权限，鼓励和支持事业单位根据实际需要，设置相应的职务序列、职务名称和岗位等级。推行以聘代评的办法，进一步落实事业单位用人自主权。政府主管部门应该重视和加强各类人才职称评定之后的绩效考核，旨在提高公共部门的工作效率和效果。[13]