作者：郑才法,浙江省机构编制委员会办公室，杭州310025
郡县治则天下安，县域强则国家强。县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在国家治理中发挥着十分重要的作用。在新的历史背景下，研究深化县域行政执法体制改革、强化基层治理能力建设对全面落实依法治国方略、推进治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。
一、当前行政执法体制存在的问题
近年来，浙江省认真贯彻落实中央关于行政体制改革的各项措施，积极推进相对集中行政处罚权、市场监管体制改革和全面开展综合行政执法试点工作，有力整合了执法资源，推动了县域经济的发展，得到了上级领导的肯定和兄弟省份的认可。但经济社会的快速发展，对县域治理体系和治理能力提出了新的要求，需要整合行政资源，健全执法体制，提高执法效能。而我国执法职能一直来分散在各个部门，极易产生多头执法、各自为政的弊端，传统行政执法体制正面临着新的挑战。
(一)综合管理与职能分散的矛盾。社会管理是个系统工程，一些事情需要多个部门协同管理，特别是一些区域性、地域性问题更加需要多管齐下、综合治理。执法职能过度分散在部门，存在主体多元，职能交叉、信息失灵等现象，尤其是跨行业、跨领域执法往往是“群龙无首”，导致出现多部门原本可以监管到位，最终却无人监管的现象，严重影响法律权威和政府公信。
(二)任务繁重与力量薄弱的矛盾。随着利益主体的多元和经济活动的频繁，执法监管的任务大量增加。商事改革后，市场主体大量增加，监管对象更加复杂，而在执法力量上不可能同步增长。执法人员统计总量不少，具体到各支队伍又人手不足;部分单位编外人员配备较多，整体素质有待提高。对于一些复杂疑难案件和群体性违法行为，执法部门因职能手段局限，客观上存在有心无力的状况。
(三)基层需求与主体缺失的矛盾。行政执法的重点在基层一线，但在现行执法体制中，执法权限主要在县级以上政府部门，加之执法力量难以下沉，最基层的乡镇政府没有全面实施行政执法的主体资格和职权能力，“看得见、管不着”的问题比较突出。对此，有的市县也作了一些探索，采取委托执法等变通方式，但仍存在着部门放责不放权、给事不给人，法律主体不明确，执法责任不清晰等现象。
(四)规范提升与行为疲软的矛盾。随着法治国家、法治政府、法治社会建设深入推进，人民群众对行政执法活动提出了更高要求。长期来，部门分散执法，出现了公共利益部门化。不同执法系统之间各自为政，缺乏制度化的协调配合机制和责任追究机制。对于一些区域性、跨领域的执法活动和抗法行为，又存在其自身难以克服的困难，执法威力大打折扣。这就导致牟利型执法、选择性执法、执法推诿打架等问题，执法中存在乱作为、不作为、慢作为、软作为、不到位等现象。
面对执法存在的这些突出矛盾问题，政府往往需要借助某一阶段的运动式、突击整治式执法来暂时提升执法成效。与此同时，运动式执法的负面影响逐步显现，边际效应逐年递减，一些执法负面事件接连出现。实践迫切要求整合执法资源，健全执法体制，增强监管执法的系统性、准确性和有效性。
二、深化县域行政执法体制改革的思路
党的十八届三中、四中全会提出，要按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，整合执法主体，合理配置执法力量，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法等问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。为此，我们认为深化县域行政执法体制改革必须按照中央指明的方向和道路，着力解决行政执法体制存在的问题，牢牢把握以下原则。
(一)在思想上要坚持民意取向、问题导向。
人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。行政执法体制改革必须以保障人民群众的合法权益和公共安全，维护群众生产生活秩序和社会的公平正义为目的，坚持以法律为准绳，着力解决行政执法中的突出问题。要按照严格依法行政的要求，整合行政执法信息资源，加快构建统一的举报投诉平台，建立民意分析研判机制，强化群众反映突出问题的筛选处置，做到回应及时、处置精准、执法有力。同时，要落实执法责任，强化执法监督，突破执法难题，对行政不作为、乱作为等现象进行问责和处罚，从根本上解决因部门分割、力量分散、监管空白而导致的执法疲软问题。
(二)在组织上要坚持政府主导、部门联动。
行政执法体制改革涉及多个方面、关系复杂，必须统筹兼顾，协调推进。要充分发挥政府的主导作用，建立健全科学高效的组织领导体系，强化政府的推动力。同时，建立健全行政执法指挥协调机制，统筹各部门各系统执法力量，特别是及时组织联合查处跨部门、跨领域行政执法和社会关注度高、难度大、影响大的执法案件，切实维护法律权威。加快推进综合行政执法，加大执法资源有效整合，逐步实现行政执法“五大转变”，即执法系统从条块分割向统筹整合转变、执法行为从多头执法向联合执法转变、执法路径从多轨并行向综合直达转变、执法监管从内循环向全循环转变、执法队伍从碎片化向领域化转变。
(三)在布局上要坚持城乡统筹、重心下移。
基层执法是落实法律法规的“最后一公里”。行政执法体制改革要坚持城乡统筹、县乡联动，强化基层行政执法工作。按照重心下移、力量下沉、保障下倾的要求，建立起“横向到边、纵向到底”的全覆盖、强有力的基层监管执法体系。采取“统筹指挥+集中执法·综合执法·联合执法”等形式，建立健全乡镇基层综合治理、综合执法、市场监管等平台，完善基层治理结构。要加强基层执法力量，坚持机关瘦身“做减法”和基层强身“做加法”同步，精简整合机关和部门执法队伍，进一步优化执法资源配置，真正将执法力量、经费、装备下沉到基层一线。
(四)在运行上要坚持全程闭合、规范提升。
信息、执法、监督脱节是执法疲软、执法不到位现象产生的重要原因之一。要加强系统设计，完善执法链条，再造执法流程，强化日常监管执法，构建配置科学、职责明确、协调有力、运行顺畅的行政执法体系，健全信息收集、执法处理、评估反馈全环闭合和协调保障、督查问责、整体推动的运行机制，确保执法的及时、到位和有效。同时，要完善执法程序，规范执法行为，健全执法制度，严格队伍管理，加强执法保障，努力提升整体执法水平。
三、深化县域行政执法体制改革的重点
深化县域行政执法体制改革，必须围绕治理体系和治理能力现代化，坚持法治、德治、自治相结合，建设共建共治共享社会，为建设“两富”、“两美”浙江做贡献。具体来说，需要重点做好以下工作：
(一)构建一个主体。以推进综合行政执法为重点，构建市县两级、市县乡镇(街道)三层的综合行政执法体系，在基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的公共安全、生态保护、城镇管理、社会管理、民生事业等领域实行综合监管。在市、县设立综合行政执法局，作为同级政府的工作部门，集中行使相关领域的行政处罚权及与之相关的行政监督检查权、行政强制权。在乡镇(街道)设置综合行政执法局派出机构，实行双重管理，实现行政执法向下延伸、重心下移。同时，积极采取常态化联合执法等多种有效形式，建立健全综合行政执法、部门专业执法互联互通、协作共进的基层执法监管体制，切实解决基层“看得见的管不着、管得着的看不见”问题，维护人民群众生产生活秩序。
(二)做好两个配套。即整合资源，完善制度，搭建执法指挥联动中心和投诉举报中心。整合相关资源，设立行政执法指挥联动中心，代表政府履行组织指挥、协调、监督职能，突出执法重点、强化部门协作，突破执法难题、强化重大案件查处，督促部门依法监管，实行统一指挥调度，健全统筹协调机制，避免出现执法疲软、推诿扯皮。按照“环环入系统、事事有回音、件件有着落”要求，设立投诉举报中心，统一履行投诉举报受理、交办、督办、评价考核等职能。除110、119、120等应急电话外，部门的投诉举报热线实现整合。中心统一受理投诉举报后，由承办单位限时办结并给予答复，形成问题受理、交办、执行、督办、评价考核、意见反馈等完整的管理链条。
(三)健全三个机制。即部门分工协作、信息互通共享和全程监督问责机制。一是健全部门分工协作机制。合理划分各部门职责权限，调整完善权力清单和责任清单，明确部门责任边界。加强部门协作，及时提供许可材料、技术鉴定或采取后续补救措施。建立工作会商制度，完善执法预警和突发公共事件快速反应体系，形成顺畅、有效的协调配合机制。二是健全信息互通共享机制。结合全省政务服务网建设，统一各部门的信息技术标准，实时共享业务信息和工作平台，实现互联互通。积极运用现代科技手段，加强实时监管监测，提高执法效能。实现行政执法信息与社会信用信息基础数据库联动，将行政执法中涉及公民、法人和其他组织的违法情况纳入诚信档案。三是健全全程监督问责机制。充分运用执法平台，与投诉举报中心、行政执法指挥联动中心等建立信息互通机制，同步传递执法信息，同步开展案件查处和执法行为评价。全面梳理监管事项，明确岗位职责，做到对象明确、问责有据。研究确定行政执法过错责任追究和行政问责后续处理意见，建立可操作、易执行的问责结果处理机制，切实解决问责落实难问题。
(四)建设四个平台。主要是贯彻落实省委十三届七次全会要求，在推动经济发展的同时，探索建设乡镇(街道)综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等四个平台，强化乡镇(街道)的社会管理、公共服务、环境保护等职能。综治工作平台主要发挥乡镇(街道)社会服务管理中心的统筹协调作用，推进基层平安建设。市场监管平台主要以市场监管所为主体，承担面向企业和市场经营主体的行政监管和执法职责。综合执法平台主要通过县(市、区)综合行政执法向乡镇(街道)延伸，将乡镇(街道)所需的执法职权一并纳入。便民服务平台主要依托乡镇(街道)便民服务中心，拓展服务功能，并将浙江政务服务网络延伸至乡镇(街道)，提高办事服务效率。
