作者：张康之，南京大学政府管理学院教授，博士生导师，南京210093;向玉琼，南京农业大学公共管理学院副教授，芝加哥大学访问学者，南京210095
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.09.23
[摘要]智库是在社会治理科学化的过程中生成的，是在公共政策成为基本的社会治理工具的条件下产生的独立于政府开展政策分析和政策研究的非营利性学术机构，智库建设以及智库的研究成果对于公共部门的决策有着直接而广泛的影响，也使政策执行实现了科学化。美国是智库发展最为成熟的国家，智库发展推动了政策科学在美国的兴起，并推动了MPP教育。或者说，MPP教育是适应智库发展的需要而出现的。MPP教育是国家教育体系为智库发展所作出的贡献，通过MPP教育，智库获得了政策分析专业人员，并使公共部门决策走出了依赖顾问“出点子”的状态。我国目前正在开展具有中国特色的智库建设，高等学校不应定位于办智库、“出点子”的师爷角色，而是应当通过举办MPP教育为智库发展提供人才支持。
[关键词]智库;MPP教育;政策分析;专业化;科学化
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)09-0106-06
智库，亦称“思想库”(Think Tank)或“脑库”(Brain)，最早是指战争期间美军讨论战略和作战计划的密室(think box)[1]，后来在美欧等国家一般是指独立于政府和企业之外的从事政策分析和政策研究的非营利性学术机构。智库的历史可追溯到20世纪初，但直到20世纪六、七十年代，智库才呈现出繁荣的景象。智库的发展直接推动了政策科学的发展以及美国MPP教育的产生。MPP是指公共政策专业硕士(Master of Public Policy)，MPP教育已经成为发达国家普遍设立的一项学位教育，也是当代美国大学文科职业研究生教育的一大支柱。智库的兴起推动了MPP教育的产生与发展，反过来，MPP教育又为智库提供了专业人才，二者相互促进，共同深化了政策科学的专业化发展，并推动了政府决策的科学化。我国经历了改革开放和社会治理科学化运动，正在把智库建设作为公共政策科学化的新的切入点。在此过程中，我们也发现，高等学校掀起了一波智库建设热潮。当然，就我国目前的情况来看，高等学校汇集了优势智力资源，具有智库建设的条件。但是，这决不意味着高等学校办智库是一条正确道路，事实上，高等学校现在所办的智库仅仅充当了“出点子”的师爷作用，而不是在理性决策和政策分析方面去加强研究。对于高等学校而言，迎接智库发展高潮的正确做法应当是定位于公共政策的基础性科学研究和通过MPP教育培养智库人才。
一、美国智库的形成与发展
迪克森(Paul Dickson)的研究发现，1832年，美国财政部长为了解决汽船上的蒸汽锅炉问题，与费城富兰克林研究所签订了委托研究合同，此事件开了政府利用社会中的研究机构去解决问题的先河。[2]因此，迪克森将智库出现的历史推溯到19世纪30年代，并从这一事件推断，向政府提供建议的所谓“智库”是在此时出现的。也就是说，政府购买富兰克林研究所成果不是孤立事件，在这一时期，应当有许多政府寻求社会中的智力支持的活动。不过，迪克森的这一观点受到了很多批评，很多学者认为，并不能把为政府提供帮助的所有机构都看作是智库，政府可能会出于解决某一问题的需要而向某个机构求助，但一个机构并不因为提供了一次或几次这样的帮助而成为智库，如果一个机构向政府提供智力帮助只是一项业余性的活动，那么，它无论在何种意义上都不能称作为智库。比如，哈佛大学、耶鲁大学等教育机构都经常性地为联邦政府或地方政府提供智力支持，但它们从来也不是智库。反过来说，如果把这些大学看作是智库的话，那么，智库的历史就可以追溯到这些大学成立的时候，甚至还能够追溯到更为久远的历史时期。这就像当前中国的情况一样，十八届三中全会后，中国共产党鼓励智库建设，一些大学摇身一变而声称自己是智库，或者把自己的某些研究机构称作为智库，这就在逻辑上产生了一个问题：这些大学在过往的整个办学时期中为什么没有成为智库?如果它们不是智库的话，那么，这些大学以往的历史是不是对国家和社会的发展没有作出丝毫贡献?或者说，这些大学以往都扮演了错误的角色，而今天才发现了自己的真正角色?其实，大学从产生之日起，就不断地向政府提供智力支持，通过自己的科学研究而助益于社会治理，但大学的主业是培养国家和社会所需要的各类人才，进行基础性研究，为政府提供智力支持只是它的副业。如果说一个社会进入智库建设和发展的时期，大学为了追赶时髦而把自己改造成智库的话，实际上是用副业冲击了主业，是定位上的错误。大学教育跟风跑，决不是一个社会的幸事。
从美国的情况看，智库的产生确实可以追溯到20世纪初期。根据威廉·多姆霍夫(William Domhoff)的研究，1900年成立的全国市民联盟(National Civic Federation，前身是1849年成立的芝加哥市民联盟)是第一个与政府决策体系有着正式联动的社会机构，它一直是通过自己的研究工作而对政府的决策施加影响，这个研究机构坚持不懈地对市民关心的问题展开调查研究，撰写研究报告并提出具有可操作性的建议，这种运作方式非常接近现代的智库了。詹姆斯·麦克盖恩(James G. McGann)则倾向于将1916年成立的政治研究所(布鲁金斯学会的前身)视为现代智库的起源，认为它是第一个专门从事公共政策研究的独立组织。[3]不论哪个机构被视为第一个现代意义上的智库，都说明20世纪初有一批组织结构、运作模式和研究领域等方面都合乎人们所理解的智库标准的研究机构产生。也就是说，20世纪初期是智库发展的起步阶段，这一时期产生了大量的政策研究机构，包括1910年的卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace)、1919年的胡佛研究所(Hoover Institution on War, Revolution and Peace)、1921年的对外关系委员会(Council on Foreign Relations)以及1927年的布鲁金斯学会(Brookings Institution)。虽然这一时期的智库举办者有着不同的背景，但在资金来源上，都是来自于基金会、企业或者个人捐赠。这一时期的智库带有美国“进步主义时代”的特征，追求研究的客观性、独立性以及长期性，他们努力与现实政策过程保持一定的距离，追求政策研究的去政治化。如布鲁金斯学会出于保持学术独立的目的，其内部规章之一就是禁止董事会干涉学者们的日常研究工作。在这一时期，智库专家参与政策过程往往也是非正式的，决策者为解决某些问题而临时召集专家进行咨询，任务一旦完成后，专家又回到自己原来的工作单位。专家会在将自己的建议付诸实践方面作出各种努力，但他们坚持研究工作的中立性，并以开展政策分析的公正性而自豪。
随着大萧条的到来，以纯粹的科学分析方法和价值中立态度来解决社会问题的研究一再受挫，专家直接参与到政策制定中来的现象越来越常见。研究机构虽然仍然在进行政策研究，但是迫于现实压力，他们也需要同时作出政治判断，这就需要在思想和意识形态方面有所变化，以确立自己在国家政治生活中的地位。随后的“新政”是政府权力与规模大力扩张的时期，为了完善政府的公共计划项目，为了提出更为全面的经济和社会计划方案，政府必须努力增强和扩大统计数据的收集，这就不得不去求助于专家，专家与政府之间的关系也就是从此开始变得越来越紧密了。在二战期间，由于战争的需要，研究机构中大批专业技术人员参与到政府决策中，政府愈发认识到了工程师、物理学家、生物学家、统计学家等技术专家的知识和技术对政府决策的巨大助益。在此背景下，政府与智库签订合同，政府为智库提供大部分资金支持，智库在接受这些资金支持的同时，要帮助政府解决现实问题。在这一背景下，智库得到了快速发展。如1948年出现的兰德公司(Rand Corporation)，起初只是道格拉斯飞机公司的一个附属部门，到二战期间则成为一家独立的非营利性智库，政府为其提供资金，而兰德公司为政府提供战略性的决策分析。尽管政府依赖智库为其提供的专业知识，但政府同时也希望智库坚持自己的独立性，遵守严格的社会科学研究惯例。此时的智库虽然在资金来源上主要接受政府资助，但为了获得研究成果的可信度，也努力坚持最大限度的独立性，不去迎合某位有影响力的政治家或政府领袖的偏好，更不以出谋划策的姿态去讨好某人或某项政策。
到了20世纪60年代，社会问题变得更为复杂，政府决策对技术专家的依赖日益加重，智库的发展进入了繁荣时期。在这一时期，比较活跃的智库有“美国企业研究所”、“胡佛研究所”、“美国传统基金会”、“当代研究所”、“自由之家”、“哈德森研究所”以及“教育事务研究所”等。智库拥有强大的专业资源，能够专注地进行中长期战略研究，这是疲于应付日常大量文案工作的政府部门所缺少的。技术专家趁此时机进一步扩大在政府决策中的影响力，到肯尼迪、约翰逊总统时期，这一智库发展趋势演化成了“技术专家治国”(technocracy)的局面。作为尼克松总统经济顾问委员会主席的经济师赫伯特·斯坦描述了政治过程对智库专家的依赖，“在这个时代，复杂的经济学被应用到了政策讨论的过程中——主要是凯恩斯理论和反凯恩斯理论。因为政府中开始有了经济学家，所以政策讨论的语言变得更为复杂。如果他们打算参加争论，那么每个人都需要一位经济学家。”[4]智库常常提出一些观点或者专家意见，形成推动解决公共问题的政策方案。在智库的推动下，“伟大社会”、“向贫穷开战”等社会运动纷纷开展起来。
智库不仅对现实的政策选择产生影响，而且推动了政策科学在理论上的发展。智库与政策制定共同体中其他组织的一个重要区别在于：智库强调研究和分析，提供客观的研究报告，尽可能避免不加论证的、有着较浓重的主观性色彩的政策建议，更不愿意去扮演出谋划策的“智者”角色，靠的是理性的政策分析而不是小聪明。这可以说是智库发展之本，每一个智库为求得自身的进一步发展，都努力在政策分析的客观性和科学性方面去作文章。因而，推动了政策科学的发展，使政策分析成为智库必须拥有的专业性特征。兰德公司在50年代就开始大力宣传将系统分析的方法应用于政策分析中，受其影响，国防部的项目计划预算系统(PPBS)在各部门得到广泛推行，使得经济学和运筹学的方法大量用于政策研究领域。正是智库所大力倡导的系统分析理念，促进了“运筹学”与“成本—收益分析”的广泛应用，并掀起了一场被称作“公共政策运动”的科学研究事业。追溯公共政策运动的源头，人们往往将政策科学研究的倡导者勒纳和拉斯韦尔(Lerner and Lasswell)看作是标志性的人物。的确，他们是在1951年提出了政策科学的概念，但真正促进这门科学成长并演化成公共政策运动的力量则来自于智库，正是智库对政策科学的渴求，推动了政策分析的发展;正是智库专家将系统分析与成本—收益分析注入到了政策科学发展中，使公共政策研究一度成为学术热点。
20世纪70年代，美国社会的智库数量激增。由于这一时期新出现的智库大多属于“保守型智库”，具有明显的意识形态倾向，因而，人们也将这一时期称为“倡导型智库”(Advocacy Think Tanks)时期。总体看来，20世纪60-70年代，美国的大公司纷纷参与美国政治，利益集团异常活跃，并且对政策过程施加压力。同时，知识分子引领了向新保守主义转向的思潮。更为重要的是，这一时期，福特基金会和国防部都削减了对“知识创造型机构”的资金支持，以至于许多主要依靠福特基金会资助的老智库面临了断炊之忧。相应地，那些意识形态浓厚的、保守化倾向明显的研究机构，都获得了丰裕的资金来源，从而成为共和党政府强有力的智力支持机构。到了里根时期，似乎“很难评估这些研究机构的影响力，但他们在‘里根政府’的决策中所发挥的影响还是非常明显的。‘例如，估计来自于传统基金会的超过三分之二的政策建议被里根第一任期的政府采纳。’”[5]。同时，在一个较长的时期内，“布鲁金斯学会”给民主党政府提供了大量咨询和建议。这表明，智库原先的政治中立性原则受到了破坏，并分化成属于不同党派智库，有了浓厚的意识形态色彩，在研究活动中反映出鲜明的党派和意识形态倾向，他们努力接近政府并影响政府政策，把政府作为其最大的主顾。如成立于1973年的传统基金会(Heritage Foundation)和成立于1977年的卡托研究所(Cato Institute)等，其专家频繁地出现在网络新闻和政治访谈节目中，致力于推销政治主张，向政策制定者灌输他们的思想和看法。这一时期可以看作是智库发展上的一个转折点，智库不再坚守传统智库研究的客观性和中立性，而是更为注重对政策过程的影响力的提升。在这一意义上，智库已经具有了与利益集团同样的功能。
美国的智库数量在七八十年代大幅增长之后，到90年代出现了明显的增幅放缓趋势。这说明美国社会的智库容纳力出现了饱和。90年代出现的多是名誉型智库，一般由具有政治雄心的精英或者其支持者以及离任后希望进一步推进其政治和思想主张的政治家创办，如卡特中心等。根据美国知名智库研究专家麦克盖恩的统计，全球2/3现有智库是20世纪70年代后建立的，1/2是80年代后成立的。[6]根据麦克盖恩最近的一项调查，全世界大约有5000个智库，其中，将近2000个智库存在于美国。因此麦克盖恩认为，智库已经成为一种美国现象。埃布尔森也指出，在美国，“智库机构已经能够成为这个国家政治图景的一个重要组成部分。”[7]当然，一个国家的智库发展受到多种因素的影响，政治民主化的状况、利益集团的结构、市场经济的发展水平等，都决定了一个国家对智库数量以及研究成果的需求程度。但是，就决策的科学化需要得到智库的支持而言，可以说明，一个国家的社会治理面对的问题越是复杂，对智库的需求和依赖程度也就越高。就此而言，中国社会也可能需要拥有大致与美国相当的智库数量。
二、美国智库的类型与功能实现方式
即使是在智库发展最为成熟的美国，关于智库的理解仍存在诸多争议。有的学者因为智库研究成果更多地服务于政府而将其视作为政府衍生机构;有的学者因为智库专家较多地来源于大学而将其看作是附属于大学的研究中心和研究所;有的学者因为看到了智库与利益集团之间千丝万缕的联系而将其看作是属于利益集团的研究性组织。麦克盖恩和安德鲁·里奇(Andrew Rich)都强调智库的独立性。麦克盖恩认为，智库是指“独立于政府、社会利益集团如公司、利益集团以及政党等力量的具有相对自治性的政策研究组织”[8]。里奇在其专著《思想库、公共政策和专家治策的政治学》中将智库定义为“独立的、无利益诉求的(non-interest-based)非营利性组织。其产品是专业知识和思想，也主要依靠这些来获取支持并影响政策制定过程。操作上，智库属于非营利组织，对有关公共政策的问题进行研究并传播思想。政治上，智库属于进取型研究机构，积极寻求公共可信度的最大化，尽可能地投身于政治，运用其专业知识和思想来影响政策制定。”[9]但精英论学者戴伊(Thomas Dye，1978)却认为，智库是由华盛顿创立的包括政府、商业和学术在内的控制性组织，智库是专为大企业、大公司的经济、政治利益服务的。这说明，并不存在一个统一模式的智库，而且随着智库的繁荣与发展，对其进行统一的定义更加困难。尽管对智库的理解存在分歧，但从功能特征来看，严格意义上的智库是一种相对稳定的、独立于政府决策机构的政策研究和咨询机构。它具有两个重要特点：一是独立性和自由度。一个智库如果没有独立的思想和观点，即使规模最大、经费最多，也不可能成为一流的智库。智库应相对独立于政府，也不应以营利为目的，不代表任何行业、集团或地区的利益。即使智库接受政府或者利益集团的资金支持，但应坚持独立的研究并追求科学的结论。二是现实性。智库是以科学的研究方法为基础，但不能对现实政治不闻不问，而是在科学技术与政府决策之间架起桥梁，将科学技术应用于政府的政策实践中。
根据不同的标准，可对智库进行不同的类别划分。麦克盖恩以经费来源为标准去对智库的独立性程度进行区分，从而将智库分为以下六类[10]：第一类是政党附属型智库(Political Party Affiliated)，这类智库正式隶属于某一政党，如“进步政策研究所”就属于这类智库。第二类是政府附属型智库(Government Affiliated)，这类智库隶属于政府首脑或政府部门，经费来源完全是国家拨款，如“总统科学咨询委员会”、“国会研究部”等。第三类是自治的和独立的智库(Autonomous and Independent)，这类智库独立于捐助者或者利益集团，经营运作和资金来源独立于政府，如“国际经济研究所”等。第四类是半官方智库(Quasi Government)，这类智库大多与政府或企业签订委托合同而开展研究，如“兰德公司”和“斯坦福国际咨询研究所”等。第五类是半独立型智库(Quasi Independent)，这类智库独立于政府，在资金来源上主要依赖某个利益集团或者捐助者，而且运作受制于资金供给者，如“国防信息研究所”、“卡内基国际和平基金会”等。第六类是大学附属的智库(University Affiliated)，是在大学机构或团体协作下创建的，经费来自于校方拨款或者其他资助，如“斯坦福大学的胡佛研究所”等，但其数量极其有限。
智库在公共政策中能够扮演什么样的角色，往往与智库的类型、影响力和组织目标有很大的关系。一般而言，智库在政策过程中所发挥的作用主要包括以下几个方面：第一，政策研究。这主要涉及关于政策理论与思想的基础性研究。尽管公共政策研究本身都要求有实践取向，但是，他们并不关注本届政府是否采纳他们的方案，更多的是寻求科学与客观的政策知识，从而影响政策制定者，使政策制定者能够建构起长远的政策观念。大学所办的智库一般属于这类从事基础性研究的机构。第二，提供政策方案，进行政策倡导。70年代以后的智库明显地转向了这一方面，积极地为政府官员提供政策知识、政策信息以及政策建议，并通过这一过程去努力提高自己的政策影响力，使自己的研究报告转化为公共选择。所以，我们往往看到在新总统就任之前或之初，智库总是积极地通过出书或者发表长卷的形式去推销本智库研究人员的成果，以便影响新总统的政策偏好。第三，建构政策网络。智库往往与政府机构、利益集团以及媒体建立起稳定的人际关系圈，在这个圈子里开展经常性的沟通交流、信息发布、意见表达、资源交换等活动，尽可能地去强化彼此的资源依赖，以至于形成一种政策网络。通过政策网络，智库可以实现直接或者间接、正式或者非正式地与政策制定者的交流。除了信息交流，智库还充当政府与民众之间的“旋转门”(Revolving Door)的角色：一方面，智库成员在成名之后会被吸纳到政府决策部门，在此意义上，智库实际上是政府的人才储备库;另一方面，政府部分官员也会进入智库而成为智库专家，他们进入智库是为了等候自己的政党东山再起，而智库也愿意聘用这些前政府官员，这些前政府官员有助于丰富智库对政府实际运作的了解，同时也给智库增添了面子。可以说，智库不仅生产政策，而且储备和生产政策人才。第四，教育公职人员和公众。这实际上发挥了补充大学及其他组织的教育职能，智库经常开展的教育项目有，为新入职的政府官员或者新当选的国会议员举办职业培训，帮助新上任的官员适应新的职位等等。
智库所努力追求的是发挥影响政策制定者和公众的作用，要在影响这两个群体方面真正发挥作用，就必然要努力开发和推广思想。如同私营企业一样，智库也要努力推销他们的“产品”，这里的产品就是思想。在推销思想的过程中，智库通常会运用一些战略。埃布尔森(Donald E. Abelson)将智库常用的推广战略归纳为以下几种：(1)举办公共论坛和会议，讨论各种内政外交问题;(2)鼓励内部学者发表公共演讲;(3)向国会或议会陈述观点;(4)出版书籍、意见杂志、时事分析、政策简报和其他发行量大的刊物;(5)创建电子邮件分布名单，增加新出版物的阅读人数，在网站上公布该机构活动的关键信息;(6)面向公众开展年度筹资活动;提高媒体报道次数。[11]其中，举办公共论坛和会议是智库为提高在某个内政外交问题领域的知名度的最常用策略之一，定期邀请政策制定者、记者、大学教师以及部门代表等在公众面前展开问题讨论，也是最新采用的方法。通过这些策略的运用，智库除了能够促使意见领袖讨论他们发现的问题，还能够达到教育参会者的目的。除此之外，智库还会有一些秘密影响渠道来影响政策制定者：如接受内阁或官僚体制内的职位;担任总统竞选期间政策研究特别小组的成员，或在总统顾问团中任职;邀请当选的政策制定者参加秘密封闭的会议或研讨会;为政策制定者准备研究报告或者政策简报;邀请卸任官员到智库进行短期工作或担任临时职位等等。实际上，对于很多智库来说，“悄悄做工作”往往是最有效的影响政策过程的途径。
三、适应智库发展需要的MPP教育
就如斯通所说，“智库的一项最为重要的功能就是，使政策分析成为专业化的研究活动。”[12]智库的发展推动了政策科学的成熟与完善，但同时，智库也是建立在政策科学的基础上的，需要得到政策科学的理论支撑。智库的影响力在于它所提供的科学知识、专业技能以及政策思想，而这些方面必然是通过政策分析获得的，即通过政策分析去实现对公共政策的制定、执行与评估这一完整过程的认识。“作为政策分析的中心，智库需要保持它们专业上的可信度和作为政策知识储藏室的声誉。”[13]为了做到这一点，智库的主要研究人员都必须经过专业知识的培训，因而，推动了公共政策专业教育的发展。在某种意义上，MPP教育正是出于满足智库人才需要而开设的培训项目。事实上，通过这一专业学位项目的开展，也的确为智库培训出了大批合格的政策分析人才，使智库在以公共政策为基本社会治理工具的条件下有着非凡的表现。虽然也有一些大学独立开办智库，但是，大学对智库的贡献主要是开展MPP教育，大学所办智库主要从事的是基础性研究，或者是出于配合MPP教育的需要而为学员提供的研究基地，并不发挥直接地提供政策建议或影响政策制定的作用。在某种意义上，可以说美国大学的智库是有名无实的，而且大学教师也往往更乐意于到社会上的智库中去承担研究项目，而不是在所在学校中的智库里做这方面的工作。
美国的公共行政科学生成于19世纪末，起初所解决的是政治与行政的关系问题，即在社会治理体系中确立行政体系的地位，然后进入了行政体系自身建构的阶段，从而突出了官僚制组织理论。在这同时，行政管理的方式方法也成为关注的重心之一，所以，泰勒的科学管理理论被吸纳了进来。在接下来的将近半个世纪的发展中，有两条线索构成了公共行政研究的基本内容，那就是组织方面的研究和政策科学方面的研究。从历史发展来看，在20世纪的50年代出现了一波组织理论研究的热潮，到了60年代，则出现了一场公共政策运动。公共行政研究这两个方面的持续进步是由一个共同原因推动的，那就是社会治理面对的问题日益复杂化。由于社会治理处在一个日益复杂的语境中，组织的官僚制原型不断地受到挑战，因而需要加以不断地调整。同样，面对复杂性的社会治理问题，呈现出对政策这一社会治理工具的日益增强的依赖。所以说，正是20世纪60年代社会环境的复杂化向政策科学的研究提出了要求，向捍卫公共行政既存学科体系的研究者们提出了挑战，并以一场学术运动的形式出现。事实上，在二战前，公共政策已经攫取了作为社会治理基本工具的地位，二战后，这一点表现的尤为明显，以至于无法回避对公共政策进行专门研究的课题了。科学研究的必然结果就是知识的扩散与传承，既然公共政策研究已经成为一个专门化的领域，就必然要求教育机构和专业培训部门去把研究成果转化为知识扩散和传承的工作。因而，MPP作为一个教育培训项目就成了最佳选择。
当然，一个教育项目的建立必然是由社会需求所决定的，在公共政策研究取得了长足进展的情况下，在公共政策已经成为基本的社会治理工具的条件下，特别是智库的发展，对公共政策分析人才表现出了强烈渴求。“考虑到发展与监管PPBS所需要的高度专业化技能，联邦政府需要一支新的受过严格训练的分析师队伍。针对这一需求，各主要大学通过成立公共政策分析的学生培训项目而作出了回应。1967-1971年间，在研究生层次建立的公共政策硕士或博士项目包括：密歇根大学的公共政策研究所;哈佛肯尼迪学院;加州大学伯克利分校的公共政策研究生院;卡内基—梅隆大学的城市与公共事务学院;兰德公司的研究生院;宾夕法尼亚大学的公共政策与管理系;明尼苏达大学的公共事务学院;德克萨斯大学的林登·约翰逊学院;以及杜克大学的政策科学与公共事务研究所。”[14]显而易见，由于PPBS的推广带来了进行政策研究与政策分析的巨大需求，设立独立的公共政策——而不是公共行政——研究生院成了大学以及其他研究机构的一种共同选择。“对公共政策进行分析，以发现问题出在哪里，如何能够做得更好，进而教授这一心得，这些是建立致力于公共政策分析的研究生院的主要动机。”[15]美国的MPP教育就是在这一背景下出现的，在一定程度上，美国在社会治理方面的持续进步以及这个国家能够在国际社会中维持领先地位，是包含着MPP教育培训项目的一份贡献的。
1972年，福特基金会的董事会决定“帮助建立和加强一流的项目，为志在公共服务的年轻人进行高级的，专业的培训”[16]。在接下来的五年中，福特基金会提供了好几百万美元的一般性支持资金，以发展公共政策方面的研究生培训项目。这些培训项目以大学为主要基地，一些智库也参与到培训专业人员的任务中，如兰德公司就举办了自己的研究生培训项目。在政策科学的发展中，MPP作为一个专门的公共政策硕士学位也从MPA(Master of Public Administration)中分离出来。其他西方国家也纷纷效仿美国，从20世纪70年代初开始进行MPP教育，并迅速成为热门专业。MPP虽然比MPA项目在时间上晚很多年，开设MPP的高校数量也要少一些，但仅仅在20年的时间里，全美开设MPA课程的220多所院校中就有一半以上举办了MPP教育项目。到20世纪80年代，由前公共行政研究生教育委员会更名而来的国家公共事务与行政学院协会(National Association of Schools of Public Affairs and Administration, NASPAA)将MPA与MPP作为公共事务类职业研究生教育的两个主要项目确立了下来，从而形成了MPA教育与MPP教育并列的局面。
NASPAA是公共事务领域中硕士学位项目的公认的全球认证机构。在NASPAA网站上，关于MPP界定如下：公共政策硕士(MPP)强调分析和评估信息来解决政策问题。作为分析家，管理者以及领导者，MPP毕业生通过定性或者定量的数据对现存的或者正产生的问题的各种方案进行预测与评估。他们的职业是在各种公共服务领域以及在各层级的政府(联邦的，州的，以及地方的)、非营利组织、国际组织、咨询公司以及私营部门中。[17]与MPA有所不同，MPP学位着重于培养学员这些方面的能力：对信息的分析与评估;强调统计与数据分析;强化公共财政、微观经济以及宏观经济方面的知识;掌握研究设计、项目评估方面的技巧;系统地掌握公共政策方面的理论。在这一思想指导下，美国MPP课程可以分为三类：第一类是方法类课程，这主要包括定量研究方法、定性研究方法、经济学分析方法、统计分析方法、社会研究方法和研究设计方法。其中，大多数学校都开设了定量研究方法，尤其是统计分析方法是所有举办MPP培训项目的学校都必开的一门课程。总之，与MPA项目相比，MPP项目更注重方法课，不仅重视定量方法，对定性研究方法也给予了充分重视，包括社会研究方法、研究设计与方法，宏观经济分析方法和微观经济分析方法等，都是举办MPP项目的学校努力开设的课程。第二类是学科基础理论课程，包括经济学、管理学(尤其是战略管理与人力资源管理)、政治学、社会学、组织行为学等。在这类课程中，战略管理、组织行为与人力资源管理、政治学(包括政治学研究和当代政治科学)是几乎所有举办MPP项目的学校都开设的课程。第三类是专业基础课程，包括政策分析、政策过程和政策评估、公共管理、公共行政、公共财政、比较公共行政等。在这三类课程中，MPP比MPA更加突出了经济学及经济学方法、定量研究和统计分析方法、公共政策分析和评估，这充分显示了MPP对定量分析能力和方法的重视。其原因也就是沃尔曼(IIan Wurman)所说的，“大多数MPA项目关注项目执行，MPP项目则要求具有统计经验以及定量研究方法。”[18]克雷奇马尔(Brendan Kretzschmar)对此作出的解释是，“MPA项目是要培养公共管理者，而MPP是要培养政策分析家。”[19]也就是说，对于公共管理者而言，在执行中是很少应用分析方法的;对于政策分析家而言，分析方法则是必需的。就这一点来看，一些没有举办MPP教育项目的国家，往往在MPA的培养目标上也是不清楚的，因而开设了大量对于学员而言并不是必要的方法课程，而学员最需要的培训内容却受到了忽视。
当然，艾尔乌德(John W.Ellwood)也发现，20世纪80年代之后，MPP与MPA这两个培训项目在课程设置方面出现了部分融合的趋势[20]，即便如此，MPP与MPA还是以两个不同的培训项目或专业学位的面目出现，它们之间的差别要远大于它们之间的相同之处。MPP除了更注重政策分析方法之外，还更多地关注价值方面的培训：“学院除了关注手段，还关注结果。这种重新聚焦的目的是，要求学员对政策形成与执行所处的复杂的社会和政治环境有更好的理解。MPP希望训练政策分析人员——不是公共管理者——的一种能力，那就是能够告知决策者关于所有政策选择的结果。这种能力关涉到预算成本和效率，也包括社会平等、公民权、生活质量等方面的问题。传统的公共行政学院寻求训练有能力的，中立的管理者，而公共政策学院则面临着培养出好的分析师的复杂任务。正如加州大学伯克利分校的公共政策研究生院的创始者威尔达夫斯基所言，政策分析要求在技术能力与一系列无形的常识之间的平衡，例如说服，辩论，直觉与创造。”[21]也就是说，要使学员成为具有竞争力的政策分析人员，就需要让他们具备许多公共管理者所不具备的技能，而这正是MPP教育培训项目所要努力提供的。
显然，美国的治理体系是基于政治—行政二分的原则建立起来的，尽管这一原则在20世纪一直受到怀疑，但基于这一原则而建立起来的基本框架却没有发生根本性的改变，对于行政人员的能力要求，主要反映在执行能力方面。所以，MPA着重于执行能力的培训。关于公共政策分析师的培养就有所不同，它在政治—行政二分的框架下并不是停留在某一个领域之中，而是渗透或涵盖了政治与行政这两个领域。正是由于这个原因，MPP教育培训项目既注重分析方法也注重价值关怀这两个方面的课程。
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Think Tank Construction and MPP Program in the United States
Zhang Kangzhi Xiang Yuqiong
[Abstract]Think tanks are generated in the scientific process of social governance and in the circumstance that public policy has become the basic tool for social governance. Think tanks are non-profit academic institutions and are independent of government to carry out policy analysis and policy research. Think tank construction and the research results have direct and widespread influence on the decision making of the public sector and also boost the scientific policy implementation. The United States is a country in which think tanks achieve the most mature development and promote the development of policy science and the MPP program. In other words, the development of MPP aims to meet the demands of think tanks and therefore the MPP program is a contribution made by the education system to push up the think tanks. Through MPP education, professional policy analysts rise and make the government be independent of the consultants. Think tank construction with Chinese characteristics is carrying out in China in which higher education should not play the role of think tank but bring out intelligent for the think tanks through MPP program.
[Key words]think tank, MPP program, policy analysis, professional, scientific
[Authors]Zhang Kangzhi is Professor at School of Public Management of Renmin University of China,Nanjing 210093; Xiang Yuqiong is Associate Professor of Nanjing Agricultural University and Visiting Scholar of University of Chicago. Nanjing 210095
