基金项目：国家自然科学基金项目“区域治理主体网络及其博弈策略研究”(编号：71103204);国家社会科学基金项目“区域契约行政的激励与约束机制研究”(编号：10BZZ026)
作者：谢宝剑，暨南大学经济学院、中山大学港澳与内地合作发展协同创新中心副教授，广州510632;陈瑞莲，中山大学政治与公共事务管理学院教授，广州510275
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.09.01
[摘要]传统的行政区治理机制是京津冀地区大气污染的制度性根源，区域发展失衡下的差异化发展方式、各自为政的治理机制和府际主导的松散合作治理模式有其固有的缺陷。本文提出，形成制度联动、主体联动和机制联动的国家治理框架下的区域联动治理是应对区域大气污染的必然选择，并基于此提出构建涵括制度设计、具体机制和保障机制为主要内容的区域大气污染区域联动防治体系。
[关键词]国家治理;区域治理;京津冀;大气污染;区域联动
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)09-0006-05
2013年的持续大规模雾霾污染已经影响了全国近四分之一的国土面积和约六亿人口。国家环保部门和中央气象台发布数据表明，京津冀地区尤为严重，国家环保部公布城市空气质量日报显示，2013年排前10位API污染指数最高城市京津冀地区就有7个。[1]可见，传统的行政区碎片化治理模式难于有效控制跨区域大气污染的结果。基于此，本文尝试探讨国家治理视野下大气污染区域联动防治体系，建立健全跨区域的联动治理模式。
一、碎片化的区域行政：区域大气污染的制度性根源
(一)区域发展失衡下的差异化发展方式
由于区域经济的不平衡和发展水平的差距，尽管国家有统一的标准，不同地区在企业环保准入机制、能源资源结构、产业结构调整方面都有较大的差异。目前京津冀地区还存在较大的区域差距。2012年的统计数据表明，京津两市的财政收入占京津冀地区的709%，河北仅占291%;北京人均GDP1402713美元，天津人均GDP 1512904美元，而河北省人均GDP只有583895美元，低于同期全国平均水平6094美元。京津冀城镇化发展失衡，从城镇人口比率来看，2012年北京和天津已经属于高度城镇化阶段，达到8620%和8155%，而河北还处于城镇化中期阶段，只有4680%。经济区位度也反映出京津冀地区极化发展的趋势在加强，区域不平衡发展加剧。2000年到2010年10年间，京津两地的经济区位度上升较快，也带动了毗邻廊坊、承德和唐山的经济区位度上升，但是，河北其他远离京津地区的城市首位度却有所下降。[2]
河北作为相对欠发达的地区，主导产业和相关企业的环保准入门槛和退出机制与京津地区的差异也一定程度上存在，其污染问题也比较严重。2014年1月，河北省环保厅的调查表发现108个引起大气污染的环境问题。[3]京津冀三地的产业结构差异非常大，2013年，第三产业占GDP比重北京为769%，但天津只占 481%，河北仅为355%。区域间发展阶段与发展水平差异的客观存在意味着津冀两地第二产业发展的任务重，对煤炭能源的依赖性比较强，按照京津冀统一的实施细则来淘汰落后产能的压力也很大。
(二)行政区管辖下各自为政的大气污染治理机制
各自为政的属地治理模式是基于行政区特定城市的空气质量为目标，而不是整个区域的治理效果为目标。不同行政区的经济发展存在差异，重点污染源也不同，对大气污染状况的评价与大气环境质量的需求也就不同，治霾的支付意愿也不一样[4],与之相应的治理措施、力度、效果也千差万别，治理导向的差异甚至可能滋生治理中的地方保护行为。此外，各自为政的治理模式加大了大气污染的治理成本。防治大气污染的研究和检测方面需要大量的资金和技术支撑，单打独斗的属地治理模式使有限的资金和技术“胡椒洒面”;各地的防治法规、标准、规划、监测、监管、考核等差异性难于有效应对跨界的大气污染，加大了治理成本。
从京津冀地区来看，北京最严重的污染源是汽车尾气，天津的是化工工业排放，而河北则是燃煤(表1)。因此，北京对大气污染的治理措施侧重于“应急型”，主要是严格制定能源等各种标准，责令粉尘污染企业停工、燃煤使用率压缩、排污单位停产、机动车限行等。天津则在“应急型”基础上加入“控源型”治理，一方面，推出火电机组、加大外电输入力度，采用“煤改气”供热，治理黄标车，搬迁发电厂等，另一方面也建设清水工程、建设生态公园、修复湿地、发展循环经济等。河北在中央政府和地方政府双重压力之下主要是采取多部门的联合行动、整治整改和检查监督作为主要措施的“运动式”治理。环保厅主要负责治理扬尘污染源、曝光处罚违法排污企业、督导企业加快除尘设施改造和创建重点大气污染控制区等，发改委优先安排重污染地区的除尘改造，住建厅负责治理道路扬尘，公安厅开展打击环境污染犯罪专项行动。上述大气污染防治措施一方面反映了各地根据区域实际来采取行动，另一方面也充分反映出行政区治理碎片化的问题和区域联动不足。
表1 2009-2011年京津冀部分地区PM2.5来源分析表
|
污染源比例 城市 |
燃煤 |
机动车 |
工业 |
扬尘 |
其它排放源 |
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北京 |
30% |
22% |
12% |
10% |
26% |
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天津 |
25% |
21% |
18% |
12% |
24% |
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保定唐山 |
44% |
14% |
9% |
13% |
20% |
数据来源：赵记伟中科院专家：京津冀何以成雾霾重灾区[J]法人，2014(4)
(三)府际主导下松散的区域合作治理模式
目前，应对公共问题区域合作治理模式主要是府际主导，包括纵向的府际主导和横向的府际主导。纵向府际主导的区域合作治理模式通常是中央政府或特定若干行政区的上级政府制定多个地区的区域合作模式，各个地区主要是响应特定的政策而采取合作行为。例如环保部发布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》促使京津冀区域联动应对大气污染。横向府际主导的区域合作模式通常是若干个行政区为了应对特定的区域公共问题而采取的区域合作模式，又分为两种：一种是由区域内具有较大影响力的地方政府发起其他相关地区的地方政府参与的模式，如泛珠三角区域合作模式;另一种是区域内各个地方政府共同发起的模式。
纵向府际主导的模式主要问题在于依赖行政命令、自上而下的单向治理，是一种被动的政策响应，形式上是区域合作但实施上仍然是以行政区为主的“碎片化”松散治理;横向府际主导的模式由于府际协议的法律地位模糊、协调机构权威不足、执行的强制性有限导致区域合作治理功能十分有限。京津冀的区域治理一直处于松散状态，直至严重的雾霾污染倒逼中央政府和三地政府形成区域治理的共识，探索统一规划重大环保项目、大气污染区域联动预警等。
二、国家治理体系下的区域治理：区域大气污染防治的选择
党的十八届三中全会明确指出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。因此，通过深化改革行政区主导的传统区域治理模式，探索构建国家治理框架下的区域治理框架，强化适应现代区域公共问题的区域联动能力，才能有效应对区域大气污染问题。
(一)制度联动：国家治理框架下的区域治理制度是源于顶层设计
国家治理需要“坚持顶层设计与摸着石头过河相结合，推进治理制度创新”。 [5]在珠三角、长三角等地方层面，区域联动治理已经有一些积极的探索，一些特定领域的区域合作方式也取得了成效，但是由于制度保障和组织权威性缺失而难以为继。在国家层面对区域问题更多的是审批和指导功能多，统筹协调和监督约束功能不足，这些问题导致区域联动能力不强。因此，在顶层设计上要突出区域治理制度的整体性、协同性和联动性。
首先要立足整体性考虑，为区域治理制度提供法理依据。因应跨区域的环境污染、突发事件、公共安全等区域公共问题，在立法层面要对现有探索得比较好的府际协议的法律地位予以明确，对缺乏实质内容的区域府际协议进行梳理规范，同时对跨区域的问题联动过程中的权责划分、法律责任等进行界定，为区域联动制度提供规范的法律文本，为各个行政区的地方政府实施区域联动防治行为提供明确具体的法律依据，并保障府际协议的稳定性与执行的强制性。
其次要立足协同性，在国家层面构建区域政策共同体。政策共同体就是与某一政策相关的主体围绕政策问题和目标形成相对持久稳定的互动和沟通模式的社会系统，其本质是一个具体的政策网络。[6]基于国家治理框架来实施区域治理，在区域政策上必须改变过去部门区域政策和行政区政策，形成政策共同体，这样才能促使行政区政府间的合作不流于形式。“要实现政府间的有效合作, 需要实现从内部政策到区域公共政策的转变。”[7]这样才能在区域大气污染防治中真正“同呼吸、共行动”。
此外要立足联动性，在国家层面加强对区域集体行动指挥和协调的权威性。在区域主体形成稳定的协调机制和政策共同体后，区域协同共治有了制度保障和利益纽带，但是由于区域间发展阶段与水平、政策执行能力以及利益分配的差异性，可能会在集体行动中产生矛盾和协同掣肘，这时就需要中央政府及其部门对区域联动强有力的协调和指挥。
(二)主体联动：国家治理框架下的区域治理主体是政府、市场与社会的互动
国家治理“要坚持发挥市场和社会在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用相结合，推进治理方式创新”。[8]基于国家治理框架的区域治理方式是政府、市场与社会的互动。
在政府层面，政府一方面要发挥政策在区域治理中的引导功能，政府对于大气污染行业和企业不能简单地采取关停、整治和减排等临时性措施，而是通过产业结构和布局的调整、改善能源消费结构、提高技术标准、整顿规范市场来有效控制大气污染物的排放。另一方面，政府推进职能转变的同时要强化对区域环境污染的监管职能，特别是要改变对企业环保项目只审批、不监管和少监管的局面，强化对环保审批后的企业项目的检查、督导，及时发现和纠正环境污染问题。通过监管来发现排污形势的发展变化，进而提出指导性意见和加强服务，维护环境公平正义。
在市场层面，要充分发挥经济手段在区域节能减排、改善能源消费结构和落后产能淘汰的主要作用，回到市场在资源配置中的决定性这一基点。从目前的治理效果来看，行政手段能发挥作用的空间已经十分有限，只有通过利益关系的调整来让市场主体在产业链的不同环节想方设法去转换结构，降低能耗，通过推进不同区域的产业升级版来真正打造中国经济的升级版，实现经济效益与生态环境效益、社会效益的有机统一。
在社会层面，一方面要健全社会政策体系，打通区域社会政策壁垒，优化社会资源的配置，缩小区域鸿沟进而促进区域协调发展;另一方面，要鼓励公众有序参与区域公共事务的治理。大气污染目前已经引起公众的广泛关注，公民参与类似区域性事务治理的主动性、积极性、紧迫性与日俱增。
(三)机制联动：国家治理框架下的区域治理机制是激励与约束并举
国家治理要通过建立有效的激励和约束机制有机结合来实施区域治理。防治区域大气污染必须改变只靠行政命令、政治包干的约束机制，在区域政策共同体作用下实现区域间的包容发展(inclusive development)而不是排他发展(exclusive development)，建立和完善府际激励机制来配合行政问责等约束机制。
区域治理的激励机制主要包括政治激励、经济激励等。在政治激励方面，要改变过去排斥区域合作的行政区政绩“锦标赛”晋升模式，在政绩考核中对于区域大局观念强、在区域大气污染防控工作绩效突出的领导干部在政治奖励和晋升应予以考虑。在经济激励方面，要确立让治污者不吃亏、让污染防控者受益的原则，通过制度设计来完善区域间生态补偿机制、区域内核心城市的利益让渡机制、大气污染排污权的交易机制等。
区域治理的约束手段主要包括行政问责、区域限批和法律约束等。行政问责主要是根据区域大气污染防治效果的评价，对区域大气污染控制不力的特定行政区的主要领导和分管领导依法实施问责机制。区域限批主要是对区域大气污染防控不力的若干行政区进行环保限批，而不是某一个行政区进行环保限批，这样可以更加有效的促进区域间的监督与合作，形成真正“同呼吸、共行动”的区域共同体。法律约束一方面要赋予环保部区域环境监督中心稽查执法的职权并强化执法力度，另一方面，对于国家和区域间的府际协议赋予法律效力后强化落实，追究府际协议违约方的法律责任。
三、大气污染区域联动防治体系的构建
习近平同志对京津冀地区协同发展问题明确提出，三地要抱成团朝着顶层设计的目标一起做，把合作发展的功夫主要下在联动上，实现一体化发展，并强调要以区域基础设施一体化和大气污染联防联控作为优先领域。[9]因此，要立足国家治理框架，通过构建科学的区域联动防治体系(图1)，以长效机制保证治霾成效，实现三地的可持续发展。
图1大气污染区域联动防治体系
(一)构建京津冀大气污染区域联动防治的制度设计
1设立京津冀大气污染区域防治委员会。立足国家治理，创新多重府际关系融合的区域治理模式，以京津冀为试点，成立统筹协调、上下联动的区域大气污染防治委员会，该委员会由国家发改部门、环保部门、住建部门、工信部门和京津冀的政府组成，并在三地政府办公厅结合原来的分工设立专职机构和人员，对照《大气污染防治行动计划》、《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》和《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》的中区域联动的具体要求赋予实际职能。这种模式试验成功后还可以推广到长三角、珠三角等地区，也可以为其他领域污染治理如流域污染治理、生态区域治理等积累经验，进一步健全国家治理框架下的区域治理体系。
2健全京津冀大气污染区域联动防治的法律制度。由于《立法法》并没有明确地方政府间协议的法律地位和效力，因此目前京津冀三地围绕大气污染治理所签订协议缺乏刚性约束，其目标在执行中难于实现。这方面美国的经验值得借鉴，美国在《清洁空气法》中明确了州际协议不与联邦法律冲突的情况下是既有合同性质又具备法律效力的。借鉴美国的经验，我们可以进一步健全《大气污染防治法》，增加赋予地方政府间围绕区域大气污染防治签署的政府间协议的法律效力。同时，以京津冀地区作为试点，把区域联防联治的经验总结提升以法律形式固定下来，实现国家治理框架下防治区域大气污染的法治保障。
3健全京津冀大气污染区域联动防治的配套政策。京津冀大气污染区域联动防治必须建立在产业政策、能源政策、交通基础设施政策社会政策等区域政策共同体基础上。在产业政策上，国家有关部委和京津冀地区联合出台产业转移政策，通过区域间的产业转移来改善疏导北京地区高度密集的人口和产业集聚，发挥京津地区的技术外溢作用，使河北成为京津的高科技成果转化基地和高端制造业基地，推动环境友好型产业向河北转移，改善河北地区的产业结构。在能源政策上，完善区域间能源分配机制，扩大河北的天然气等清洁能源供应，提升三地的燃油品质和汽车排放标准，加大对保定新能源产业集群的政策扶持，发挥张家口全国大型风电基地的引领作用，优化河北新能源“造血”功能，有效缓解能源消费对大气污染防治的压力。在交通基础设施政策上，加快京津冀交通一体化进程，实现跨区域公路干道网无缝对接，实施京津冀交通一卡通，为疏导北京人口和城市功能、同时改善津冀经济结构和发展模式奠定硬件基础。在社会政策上，实现社保、教育、就业和住房政策等公共服务一体化，鼓励人力资源在京津冀区域内合理配置从而带动技术、资金和信息等其他经济要素自由流动，使京津冀地区在区域政策共同体作用下形成经济共同体，通过人口的流动缓解北京等中心地区人口对环境的压力。
(二)健全京津冀大气污染区域联动防治的具体机制
1.建立大气污染监测信息共享和通报机制。大气污染监测信息能够及时、透明和完全共享是大气污染区域联动防治的前提，也是不同地区之间实现互信的保障，只有通过对污染信息的完全把握才能准确研判污染程度和发展趋势，从而发挥区域联动平台和机制的作用。运用现代信息技术和通讯技术，建立集京津冀大气污染数据资源中心、信息共享平台和大气污染应急决策支撑平台为一体的综合性区域大气污染防治网络，为各地区准确把握、分析、研判和预报大气污染信息提供技术支持。在通报机制方面，可以借鉴欧盟大气污染防治的做法，一是京津冀三地环保部门定期共享和公开相关城市的大气污染物报告;二是京津冀三地环保部门在相关城市空气污染超过规定的警戒值时，通过网络、电视、信息等及时向三地公众通报，以便做好应对措施;三是建立健全京津冀企业环境信息公开制度，对京津冀相关重点行业，必须公布其大气污染物排放治理信息和大气污染物的排放信息。
2建立区域大气污染物联动控制机制。以改善区域大气质量为导向，对京津冀地区实行大气污染物协同控制策略。一是在国家大气质量评价指标体系基础上进一步增加细颗粒等新的质量指标，探索制定京津冀大气复合污染排放的区域控制性指标，可以考虑将能见度作为判断大气污染程度的辅助性指标。二是要严格控制和落实区域排污总量，因应京津冀大气污染特点，针对京津冀大气质量状况制定特定污染物的减排方案，实现京津冀区域协同减排;三是健全京津冀特别排放限制规定。在京津冀地区实施比国家标准要求更为严格的大气污染物排放标准，根据《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》对水泥、钢铁、石化、化工、有色金属等重点行业的污染物排放限值进行特别设定，通过建立跨区域湿地生态公园等防治措施控制污染物跨区域转移，控制城市间大气污染物的输送量。
3建立区域大气污染联合检查交叉执法机制。为了避免大气污染防治中的地方保护行为和跨区域污染监管盲点盲区问题，建议由环保部的相关领导作为联合检查交叉执法小组组长，由京津冀三地的环保部门相关领导轮流担任副组长，抽调三地相关部门的执法力量，组建非固定的京津冀大气污染防治联合执法机构，制定跨区域大气污染防治区域联动检查执法的工作制度、计划和实施方案组织协调实施。联合执法以监督和查处淘汰燃煤小锅炉和落后产能、重点行业的污染治理、施工工地扬尘监管、黄标车治理等为主要工作内容，以定期联动检查与交叉执法、非定期联动检查与交叉执法和重度雾霾天气应急联动执法的方式进行，确保跨区域的大气污染行为得到方便、快捷、高效的处理。三地公安机关、检察机关对大气污染的相关案件加大联合侦办力度，确保相关案件能及时查办侦结。
4健全重度污染天气的联动应急机制。基于京津冀地区大气重度污染情况频发，国家应当将京津冀地区的大气重度污染防治列入跨区域应急管理计划，京津冀也应根据国家制定的大气污染防治计划中建立区域联动机制的要求，制定具有可操作性、可评估性的大气污染防治多元应急主体的实施方案。京津冀三地及相关的城市应建立区域大气重度污染应急联席会议制度，对大气污染状况及时进行监控和预测，加强联合会商，及时研判、报告大气污染预警信息。在对大气污染监测信息的准确评估基础上预测污染的发展趋势区域范围，及时向相关城市告知空气质量信息和污染程度，及时启动应急响应机制，告知公众相应的预防信息。根据不同地区不同污染源设立应急联动小组，包括工业污染源控制组、施工污染源控制组、移动污染源控制组、市容环境污染控制组等，实施跨地区联动防控。
(三)构建京津冀大气污染区域联动防治的保障机制
1构建京津冀大气污染区域联动防治的激励机制。有效的激励机制是京津冀大气污染区域联动防治持续发展的基础。具体包括：一是在河北和天津建立京津冀产业转移合作区。一方面通过合作区来承接北京的产业链环节来对河北和天津的部分产业进行转型升级，另一方通过对合作区的税收共享分成、跨地区投资等制度设计和政策安排来激励三地加强大气污染防治合作。二是借鉴欧盟结构基金的经验，健全区域间补偿机制，探索建立京津冀大气污染防治结构基金[10]，用于污染落后产能的退出补偿、新能源使用补贴和节能减排市场主体的培育等。三是完善京津冀大气的资源分配机制，加大对河北使用清洁能源的转移支付力度，使河北得到的资源配置与其所承担的节能减排任务相匹配。四是完善政绩考核机制，加大环境保护和绿色发展的比重，在官员的晋升机制上对其在大气污染防治方面的贡献相匹配，同时加大京津冀相关城市的干部交流力度，让领导干部切身感受“同呼吸、共行动”。
2构建京津冀大气污染区域联动防治的约束机制。必要的约束机制是京津冀大气污染区域联动防治得以有效实施的保障。具体包括：一是加强税收约束机制。京津冀三地对于重点行业的重污染、高排放企业实施一视同仁的重税政策。例如征收碳排放税、环保税来改善重污染城市的局部大气污染程度从而减轻京津冀大气污染压力。二是引入排污权交易机制。在京津冀地区探索大气污染排放的有偿使用机制来促使能够反映能能源结构差异和环境污染轻重的完全成本的价格形成机制的建立。[11]三是健全问责机制。完善大气污染联动治理的领导责任制度，对大气污染区域联动防治中没有按照规章制度及时共享、通报和发布大气污染信息，对于重度大气污染没有及时采取应急措施，对处置大气污染源和跨区域大气污染控制过程中徇私枉法、地方保护和以邻为壑等行为加强问责、严肃追究领导责任。四是完善监督机制。在京津冀大气污染防治过程中，三地人大要加强合作，对重点污染源整治情况实施联合监督;三地政协机关围绕大气污染问题要加强开展联合调研、实现三地提案对接，同时加强对政府环保主管部门和相关部门的监督。加大环境普法和宣传力度，提高公众责任意识，鼓励公众对污染行为的投诉和举报，及时受理各类污染的投诉和举报，调动公众参与大气污染防治的积极性。
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The Study of Air Pollution Regional Linkage Control and Prevention System Under the Vision of National Governance—A Case of Beijing, Tianjin and Hebei
Xie Baojian Chen Ruilian
[Abstract]The traditional region administrative mechanism is system source of Beijing, Tianjin and Hebei area pollution. The different development mode under regional imbalance, fragmented governance mechanism and loose cooperation governance model have their inherent defects. Regional linkage control governance of institutional, mechanism and main body in the national frame is an inevitable choice for regional air pollution. Based on this, it proposes regional linkage system for the prevention and control of atmospheric pollution including system design, the specific mechanism and guarantee mechanism.
[Key words]national governance, regional governance, Beijing, Tianjin and Hebei, air pollution regional linkage system
[Authors]Xie Baojian is Associate Professor at School of Economics, Jinan University, Guangzhou 510632; Chen Ruilian is Professor at School of Government, Sun-yat Sen University. Guangzhou 510275
