基金项目：国家自然科学基金面上项目“我国非农失业管理制度的设计研究”(编号：71273046)

　　作者：赵溯理，东北师范大学博士研究生;杨怀印，东北师范大学劳动与社会保障研究所所长、教授，长春130117

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.08.21　　

　　[摘要]本文通过对低保户的社区调查和现行低保救助行政法规、政府低保救助职能的研究，对我国现行低保救助制度设计、实施的现状进行了描述，对城镇低保救助制度在设计和实施中出现的问题进行了客观分析。提出了我国城镇低保救助制度设计在理念方面的偏差，指出低保救助制度在设计中救助与受助之间的权利义务关系部分的缺失等，分析了政府对低保救助核查、管理、服务程序方面的不足，并提出了我国现行慈善型低保制度向就业型低保制度设计转变的目标、重点内容及转变过程中所应重视的国际经验和教训等参考建议。

　　[关键词]城镇低保救助;低保救助制度设计;就业型低保救助

　　[中图分类号]C913.7[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)08-0094-04

　　一、我国低保救助制度的现状与问题

　　1999年9月国务院通过《城市居民最低生活保障条例》(以下简称《条例》)，2007年国务院发出19号文件《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。与西方国家相比，我国对低保群体救助制度设计起步是比较晚的。

　　(一)低保救助制度设计理念的偏差

　　低保救助制度的目的是促进社会充分就业，还是消极的施舍、慈善?这是我国在低保救助上与欧美国家的贫困家庭救助制度设计理念上的重要区别。我国的低保救助《条例》虽属行政法规，但在内容方面与英国《济贫法》、德国《联邦社会救助法》类似。在立法理念上，欧美国家，如德国《联邦社会救助法》，其主要目的是“帮助自救者”，使受助者自食其力，社会救助只是“辅助性措施”，立法理念是帮助其实现劳动就业。1996年美国“贫困家庭临时援助计划”(TANF)和《个人责任和工作调解法案》，以及1935年的《社会保障法案》，为了明确社会救助的立法理念，针对救济金领取者规定了严格、详细的受助时效限制和工作时间要求，将重点放在督促和帮助失业者实现再就业，旨在通过提高受助者的工作能力和工作愿望来逐渐减少对福利救济的依赖，树立“以工作求自立”的理念。我国的《条例》第十条也规定了“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。”[1]这种鼓励“公益性社区服务劳动”属于慈善类的志愿者劳动，不是有期限的再就业承诺。从社会救助理论来看，社会救助本质上应属于第二次社会分配，主要是体现社会公平的分配原则，对“低于当地城镇最低生活保障线”居民所实施的低保救助，应体现社会公平。但是由于这种救助与受助之间是有限制措施的，因其缺乏限制或限制虚置反而导致了一部分人放弃了再就业追求和自食其力的想法，这种救助背离了二次分配的社会公平原则。根据对J省调查，该省的“低保救助条例”颁布实施，主要是参照国务院的条例和“省情”，必要的贫困家庭倾听程序、专家论证程序、社区居民听证会等常见的立法、立规程序基本处于缺失状态。

　　(二)我国低保救助对象“入保”、“出保”限制的部分缺失

　　1.低保对象入门限制条件单一。国务院《条例》的第二条规定“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭人均收入低于当地城市居民最低生活标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。包括地方低保法规，都把城镇居民家庭人均的“收入不足”低于最低生活保障线作为低保救助的标准，也就是说，具备城镇户籍居民家庭只要能够证明人均收入低于当地最低生活保障线，就可获得低保救助。[2]这种单一限制条件变相诱发了城镇低保数量的规模化。这种低保数量规模化配套的负面效应也促使低保群体具有心理依赖以及懒惰伦理的群体认同;低保管理中“骗保”、“血缘保”、“人情保”、“关系保”等，都与单一的限制条件有直接关系。低保货币供给制与单一性收入不足的入门限制甚至导致“低保户”乘坐豪华轿车领取低保，或将救济金作为赌博、酗酒等非“基本生活物质帮助”的乱象。

　　2.低保救助入门行政核查程序的部分缺失。在我们初步调查的10个城镇社区中发现，我国城镇低保户从申请到入保，基本上都在一个月左右的时间完成，核查人员的入户调查、实际走访次数，在现行制度设计中没有统一规定。这与欧美对于“具备一定劳动能力”的贫困救济核查时间差距很大。如英国、德国的行政核查，从申请之日起，政府核查、认定时间至少在6个月以上;特别是我国对低保救助对象实际人均收入核查项目及指标的部分缺失(如国家法规只是规定了对有劳动能力的申请对象，其个人收入“按应得收入计算，参照零工收入标准”)，不同工种的收入差距无法计算与核实。

　　3.低保救助制度设计的行政管理限制缺失。从行政管理角度看，现行低保救助制度在设计上存在这样几个薄弱环节：

　　一是低保救助申请对象的再就业承诺或契约管理程序的缺失。现行低保制度在设计上没有对劳动就业的承诺限制规定。虽然《条例》第十条提出了“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。”但在事实上，“公益性社区服务劳动”限制属于第三次社会分配领域的志愿者行为，本质上是完全的居民自愿捐赠关系，而不是第二次社会分配领域的“享受低保救助必须承诺在一定时期内的再就业”的权利义务关系。

　　二是缺乏再就业培训承诺的限制。既然低保救助申请的对象没有再就业需求，县区政府缺乏提供劳动技能培训义务。我们对经济发达G省某区政府与经济欠发达的J省的某区政府的劳动技能培训做了对比(两个区政府所辖低保户完全丧失劳动能力的都不足5%，大多数都具备一定劳动能力)，他们对辖区的再就业培训对象，都局限在登记失业人员范畴，两个地方政府的低保救助对象均被排除在再就业培训之外。也就是说，是否能够将多数有劳动能力的低保救助对象纳入再就业培训，与县区政府财政水平无关，与制度设计直接相关。

　　三是缺乏“退出程序”管理。我国现行的《条例》在低保救助和行政管理程序中还缺少低保救助对象如何走出低保大门即“出保”的分类管理。具备不同劳动能力的低保群体如何走出救助大门，在管理程序、培训服务方面，还缺乏积极的制度安排。上述管理职能的缺失，是导致“骗保”、“应保未保”、“不应保已保”、“低保乞讨”等低保乱象的主要根源。

　　(三)地方政府的分类救助计划和专项救助项目的缺失

　　《条例》虽然规定了“地方各级人民政府及其有关部门，应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民再就业、从事个体经营等方面给予必要的扶持和照顾。”在制度设计上却没有明确指出具体的专项救助计划、分类救助项目，因此地方政府在专项救助、分类救助方面即使不作为，也不会受到渎职的问责。[3]与西方国家政府“分类施保”的救助职能相比，我国城镇现行低保救助所缺乏的是对劳动能力审核评级的限制条件。没有劳动能力的评估，分类救助就不可能实现。没有分类救助项目的覆盖，对于有劳动能力的或家庭负担较轻的低保户，给予一视同仁的救济金和低保福利，在不同程度上助长了其对再就业的惰性。从专项救助项目看，对于本人丧失劳动能力的，处于病重阶段的低保家庭,单亲家庭或子女教育负担较重的低保家庭，现行标准的救助款是微不足道的，应当针对实际贫困家庭，实施专项救助，而不是硬性的平均发放低保救助金。如调查涉及到的县区政府，针对幼儿教育收费、高额中小学义务教育择校费现象等，都实行了按户数发放100元或200元的教育补贴，这种类似红包的救助，虽然覆盖了全部低保户家庭，但与我们所说的低保户幼儿教育专项救助项目、义务教育专项救助计划是完全不同的。

　　(四)城镇低保救助制度实施的覆盖偏差

　　1.救助水平的总体偏低。2012年全国城市低保平均标准330.1元/月，即3961.2元/年。2012年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为46769元;城镇私营单位就业人员年平均工资为28752元，分别是城镇最低生活保障线的11.8倍和7.3倍。[4]为弥补救助水平偏低的问题，国家只能采取临时补救措施，如2013年我国财政部就在春节前夕为全国低保户发放一次性生活补贴215.9亿元，其中城镇低保对象补贴标准300元/人，合计63亿元。[5]造成这种现象的根本原因就是缺乏专门、专业的分类救助标准依据调研，缺乏对国际社会贫困救助指标设置的利弊分析借鉴。

　　2.救助范围覆盖较差。由于国内不同地区、城镇的财政收入存在差距，不同城镇的“低保线”也存在较大差距。其中，财政收入较高地区的低保对象的覆盖相对宽泛;而相对财政收入不足地区，“应保未保”现象尤显突出。值得注意的是，由于城镇低保救助对象的非农业户籍限制，大量进城务工或失去土地的农民工，虽长期居住在城市，但由于没有城镇户籍，即便他们的生活达到了城市低保的救助标准，却不能获得低保救助。低保救助覆盖偏差现象在一定程度上与某些地方政府的“泛政绩化”倾向有关。在“为百姓办实事”、“民生大事”等政绩考核方面，县区政府救助的低保户数量普遍成为政绩考核指标之一。政绩考核对现行低保救助范围给予了不同程度的“放大”和“缩小”：一是财政富裕区县，低保户数量越多，政绩考核认为成绩越大;二是财政匮乏区县，限制低保户数量，数量越少政绩越高。这两种倾向都可能导致社会不公，前者放大了低保制度设计的慈善倾向偏差，后者缩小了低保制度设计的覆盖范围。

　　二、我国城镇低保救助制度完善设计的参考建议

　　对我国城镇低保救助制度的完善内容，重点是完善国家的低保救助条例，修改地方政府的规定，明确低保救助的管理服务理念，明确政府的管理程序及服务内容，从总体上实现由“慈善型”向“促进就业型”的低保救助制度设计的转变。

　　(一)对现行的低保救助行政法规做出明确调整

　　1.对我国城镇低保救助制度的正确定位。低保救助制度作为社会分配制度，必须从理论上、管理模式上明确其属于社会二次分配范畴的分配制度定位。也就是说，低保救助制度在本质上不是第三次社会分配，不是完全民间的自愿捐助、受助制度，而是以推动再就业为目的、具有权利义务关系限制、体现社会公平的分配制度。如对现行低保救助制度的慈善化倾向改造，应当从分类开始。以现行《条例》为例，建议将“无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人的城市居民”，也就是“全额享受”当地城市低保的居民，与大多数应“差额享受”低保救助的，有劳动能力的低保户进行科学划分，以“慈善型”低保救助制度和“就业型”低保救助制度设计分别给予覆盖。对大多数具备一定劳动能力低保户，应该采取就业型低保救助制度，明确低保救助的临时性、期限性与其享受低保救助所必须承诺劳动的前提条件。同时确立低保居民享受低保及参与再就业培训等各方面的权利义务关系，明确享受社会低保救助目的应以实现再就业为目标。

　　2.明确享受低保救助群体权利义务关系的限定条件。在我国低保救助正式立法之前，应及时修订各级政府现行的低保救助法规，明确享受低保救助权利和必须承担义务内容。一方面是所有城镇居民在家庭人均收入不足当地最低生活保障线前提下，都有权提出低保救助申请，有权享受政府提供低保救助资金或各种补贴、代金券，但是也必须承诺履行自己在一定时期的再就业约定。另一方面明确其参加再就业技能培训、再就业心理辅导及职业道德培训的义务，对于不能履行承诺义务的，也要明确政府的惩处措施，对于模范履行承诺义务的，政府也可给予一定奖励。对享受低保救助承诺自食其力、自谋职业的个人及家庭，经过评估机构的评估，当地政府应明确对不同类型低保户给予不同标准资金及场地等帮助，并明确对不能履行承诺的惩处措施。要明确政府对低保救助的权利义务履行的评估、监督职责。低保救助不是无条件限制的慈善救助，县区政府有责任及义务对受助者是否履行其承诺进行监督，对于严重背离承诺的，政府也应有权代表纳税人解除低保救助。

　　(二)明确政府低保救助的管理程序、管理职责

　　1.明确对低保救助申请对象的“准入程序”。首先国家应当鼓励地方政府积极探索低保申请对象家庭人均收入的管理模式对申请对象自报职业与实际职业的核准，对不同工种的工资标准核定计算标准，对申请对象的家庭财产审核渠道，对财产性收入的审核评估等，都要积极探索审核标准和审核渠道。没有对人均收入水平的审核标准、审核程序，分类救助就没有依据，就会产生救助不公的现象。其次要明确低保救助申请对象的劳动能力等级评定，为分类施保、分类培训打好基础。实现低保救助的个性化，必须对所有具备劳动能力的申请对象给予客观、专业的劳动能力评级，通过劳动能力自报和评估，不仅能对其再就业培训进行分组,还能对其自救创业、自主经营给予分类指导，帮助其进行再就业的职业理想、职业生涯规划正确定位。[6]

　　2.明确低保救助的“走出程序”。现阶段低保户走出低保救助的路子，一般都局限在政府出资购买的公益岗位或是设立“扶贫市场”，这种临时性措施，不是长久之计。从制度设计角度和现实可能性看，国家可以鼓励地方政府积极探索以下方法：

　　一是履行《再就业合同》程序。对于已经进入低保救助行列的低保群体，应按照入保时的权利义务约定，在尊重个人的择业意愿条件下，可以试行区县政府部门、社区(居民委员会)与其签订三方共同认可的《再就业合同》，通过再就业合同管理模式，三方约定履行再就业培训内容、培训时间，在约定时间内走出低保救助大门。[7]如某受助对象的个人意愿是通过学习厨艺自食其力，通过政府组织培训或委托培训方式，在通过培训后以政府推荐等方式帮助其走向再就业岗位。

　　二是鼓励自谋职业、自救创业。对于一些比较优秀的下岗职工或失地农民，他们对政府购买的公益岗位的暂时性和收入水平并不满意，他们自谋职业。如夫妻合伙办蔬菜供应点来自救创业，又如一家或几家低保户合伙创办小微企业、托老所、托儿所等等。然而他们往往不能如愿的主要原因是缺乏启动资金。如何帮助这些低保户通过自主经营的方式走出低保，国家应该鼓励县区政府以上行政机构根据自身情况来进行积极的探索。[8]如以区县为单位，对低保户的“低保金拉长”的融资扶持、自救创业制度进行总体设计。通过试点，摸索成功经验和失败教训;对县内低保户自救创业能力、低保户自救计划可行性分类调研;并对低保金拉长抵押贷款自救创业风险进行评估，在此基础上确定低保金拉长的贷款规模。

　　3.明确地方政府的低保救助职责。按照低保救助走出程序，地方政府应设立创业、就业专业咨询及培训机构，逐户帮助低保群体明确再就业目标或自主经营的自救规划;对帮扶咨询、建议及结论等应建立管理档案，以备配合再就业合同的管理查询;地方财政应对低保户提供免费培训资金，或通过委托培训方式，同时要提供公开透明的委托培训费用，包括职业技能培训、再就业心理咨询服务等费用，为更多低保对象走出社会救助提供服务。

　　4.鼓励地方政府探索专项救助项目。针对低保救助水平偏低现状，国家应鼓励有条件的县区政府普遍开展多样化的临时性专项救助项目。从初步调查看，针对低保独生子女的幼儿教育资助项目，中小学择校费用减免项目，或职业技术教育的免费培育计划等等都很受广大受助群体青睐。

　　(三)借鉴发达国家的政府低保救助成功经验和失败教训

　　国家应提倡和鼓励相关学者对此进行深入研究，小到对城镇低保户的救济金发放改革，如衣食住行的代金券、实物发放与货币供给相结合的方法设计，大到社会救助制度总体设计的相关成功案例和失败教训的研究等。

　　1.借鉴救助立法理念和管理程序。应认真借鉴欧美各国社会救助的相关立法，包括其低保救助制度设计理念、救助与被救助的权利义务关系等;各国政府的低保救助机构设置、职能分工的现状与沿革、变化;政府对低保救助的申请、审核、救济金发放、非供款制的管理程序;政府机构对低保救助的权利义务关系的监督管理经验等。

　　2.选票政治对社会救助的负面教训。从理论和现实看，欧美各国的社会救助制度设计的理念、救助标准、救助程序、救助目的，值得我们尊重和学习。但是，欧债危机产生也与其社会救助的支出有关。从现实欧美的选举制角度看，各个政党为了能够走上权力舞台，一届又一届的选举承诺，确实造成了选举制度对救助制度设计初衷的损伤，这就是我们通常所说的“泛政治化”对社会救助制度的负面教训。研究和总结这些重大教训，对于规避我国现实低保救助错误倾向也是十分有益的。我国的社会救助制度设计完善还处于起步阶段，这种研究不仅为城镇低保救助立法提供有益尝试，也可为农村就业型低保救助制度设计探索奠定基础。

　　[参考文献]

　　[1]陈佳贵，王延中.中国社会保障发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

　　[2] 韩克庆.中国城市低保访谈录[M].济南：山东人民出版社，2012.

　　[3]柳清瑞，翁钱威.城镇低保线: 实际给付与理论标准的差距与对策[J].人口与经济,2011(4).

　　[4]人力资源和社会保障部.2012年度人力资源社会保障事业发展统计公报[EB/OL].人民网，http://politccs.people.com.cn/,2013-05-28.

　　[5]216亿“红包”发8953万困难群众城市低保户300元[N].新京报,2013-01-18.

　　[6]刘斌.上海市城镇低保家庭分类救助的目标定位研究[D].上海交通大学,2013.

　　[7]段培新.支出型贫困救助——一种新型社会救助模式的探索[J].社会保障研究，2013(5).

　　[8]Daniel R. Hammond. Policy Entrepreneurship in China's Response to Urban Poverty .Policy Studies Journal,2013,41(1):119-146.

Perfection on Urban Subsistence Allowances and Social Assistance System

Zhao Suli  Yang Huaiyin

　　[Abstract]Based on the community research on households protected by subsistence allowance system, the analysis of current laws and regulations as well as the observation on government function regarding to this field, this paper illustrates the status quo of national subsistence allowances and social assistance system on the one hand, and provides objective statements of its problems in design and effect on the other hand. During the study, this paper 1) indicates the oversight in design of this social assistance system; 2) points out the omission in the system with respect to rights and obligations between deliverers and recipients; 3) notes the inadequacy of verification, management and service in government duties; 4) sets goals and focuses in the transformation process from charity work to employment improvement; and 5) advises on learning experience from international social assistance systems.

　　[Key words]urban social assistance system, system design, employment improving

　　[Authors]Zhao Suli is Doctoral Candidate of Northeast Normal University; Yang Huaiyin is Professor and Director at Labor and Social Security Institute, Northeast Normal University. Changchun 130017